TA - AC.2005.0038 - 2007-06-18 - PONNAZ, PARISOD/Municipalité de Riex, Département des institutions et des relations extérieures, Service de l'aménagement du territoire, COLLANGE, GISIN

A.

René Ponnaz, exploitant viticole, Louis Parisod et Roland Parisod, vinificateurs et commerçants (ci-après : René Ponnaz et consorts) sont copropriétaires de la parcelle n° 909 du registre foncier de la Commune de Riex, dans le district de Lavaux, au lieu-dit « le Lanciau ». Ce bien-fonds a une surface de 7'745 m² dont 5'624 m² sont cultivés en vigne, le solde étant réparti à raison de 313 m² de place-jardin, 104 m² de pré champ et 1'645 m² de forêt. Une ancienne habitation avec rural (assurance incendie ECA n° 145) occupant 59 m² au sol y est implantée.

Le plan des zones de la Commune de Riex, adopté par le conseil communal le 12 mai 1982 et approuvé par le Conseil d’Etat le 2 novembre 1983, classe une partie de la parcelle n° 909 en zone viticole et une autre partie, objet du présent recours (environ 700 m2 comprenant le bâtiment existant) dans une zone dite zone viticole pour construction en relation directe avec la viticulture, selon art. 9 al. 3 RPE dont la teneur est la suivante :

"Dans les secteurs définis par le plan et pour autant qu’un besoin objectivement fondé le justifie, la municipalité peut autoriser l’édification de constructions en rapport directe avec l’exploitation de la culture de la vigne, ainsi que des bâtiments d’habitation de l’exploitant et de son personnel. Ces constructions devront être conçues de manière à s’harmoniser avec le site en respectant l’architecture de la région, la distance à la limite de propriété voisine ne pouvant être inférieure à 8 m. Les art. 6.3 à 6.6 sont applicables"

Le bâtiment ECA n° 145 est situé en limite de propriété de la parcelle n° 908, colloquée en zone agricole et propriété de Fabienne Collange et René Gisin (ci-après : les opposants). Il comprend un logement au rez supérieur et à l’étage, ainsi que des locaux de service (cave, grenier).

L'état du bâtiment ECA no 145 des recourants a fait l'objet de diverses interventions de la part des opposants Collange et Gisin ainsi que de la municipalité. Dans une lettre du 1er février 2000, le Service de l'aménagement du territoire a constaté "que ce bâtiment, quoique en danger d'effondrement, n'est pas une ruine, et que sur le principe, il peut encore - en l'état - être mis au bénéfice d'un droit de transformer dans les limites de la législation".

B.

Consulté au sujet du projet litigieux, le Service de l'aménagement du territoire s'est déterminé notamment dans une lettre du 10 mai 2000 dont la teneur essentielle est la suivante:

"Le programme constructif comprend la remise en état et l'agrandissement du bâtiment existant, ainsi que la construction de locaux de rangement pour le matériel viticole.

Compte tenu de notre prise de position antérieure et des nouveaux éléments du dossier, il y a lieu de considérer que le projet présente deux aspects distincts; d'une part, le programme de rangement du matériel viticole et, d'autre part, le programme de réhabilitation de l'immeuble ECA 145.

Locaux de rangement pour le matériel d'exploitation viticole

La surface à construire pour couvrir les besoins supplémentaires en rangement des machines et du matériel se monterait à 110 m2 environ, selon le résultat de l'expertise Prométerre. Le projet comporte 144 m2, soit un excédent qui pourrait servir de garages en lieu et place de ceux prévus en agrandissement de l'immeuble ECA 145.

Réhabilitation et agrandissement de !'immeuble ECA 145

Le promettant acquéreur M. René Ponnaz est déjà copropriétaire avec son frère M. Louis A. Ponnaz de trois logements. La création de nouveaux locaux habitables sur la parcelle 909 ne se justifie pas par des besoins objectifs de l'exploitation viticole. Néanmoins, compte tenu de la présence d'un logement existant, il y a lieu de juger la transformation de cet immeuble dans les limites étroites de l'art. 24 LAT (notion de transformation partielle).

A cet effet, il faut constater que le bâtiment comporte à l'heure actuelle une surface habitable de 80 m2, répartie sur deux niveaux. La surface au sol de l'immeuble est de 59 m2. Pour une telle surface, nous pourrions admettre que la surface habitable soit étendue de 54 m2 au maximum, ceci en agrandissement. D'autre part, la surface au sol de l'immeuble peut être étendue de 50% au maximum, soit 30 m2. Ceci permet un agrandissement de deux fois 27 m2 (soit 54 m2) de surface habitable pour atteindre 134 m2 au maximum.

Le projet qui nous est soumis, atteignant une surface au sol de 120 m2 (240 m2 habitables) est donc surdimensionné et devra être revu en fonction des éléments explicités ci-dessus.

Pour le reste, l'autorisation spéciale que nous serons, cas échéant, amenés à délivrer pour la réalisation de ce projet sera subordonnée à l'inscription d'une charge foncière qui aura pour objectif de garantir l'usage viticole des locaux à construire. En effet, il importe de s'assurer, pour garantir un usage fonctionnel des locaux de rangement viticole à construire, que le bâtiment d'habitation reste rattaché à l'exploitation viticole et ne soit pas mis à la disposition de tiers.

Le dossier du Service de l'aménagement du territoire comporte une relevé de l'état existant ainsi qu'une note de calcul manuscrite. Il ressort de cette dernière que l'augmentation admise par deux fois 27 m2 (soit 54 m2) de surface habitable correspond à une extension "hors volume" de 67% de la surface existante qui est de 80 m2 (soit 40 m2 par étage). La surface projetée de 240 m2 correspond à deux étages de 120 m2 (8 x 15 m par étage).

Interpellé par René Ponnaz de manière critique, le Service de l'aménagement du territoire s'est référé à son courrier du 10 mai 2000 dans une lettre du 26 juillet 2000 où il expose en outre ce qui suit:

Comme vous le savez, le Service de l'aménagement du territoire (SAT) s'est occupé dès l'automne dernier de l'état du bâtiment cité en exergue ainsi que des possibilités d'y reconstruire un bâtiment. A la demande de M. Louis Ponnaz, une séance avec MM. Ponnaz, MM. Parisod et M. le Syndic a eu lieu dans nos bureaux le 19 novembre 1999, et la situation légale clairement explicitée par M. Soguel et le soussigné.

Au vu du résultat des discussions engagées à cette occasion, deux collaborateurs de notre service (MM. Gaillard et Bardet) se sont rendus sur place le 17 décembre 1999 afin de déterminer l'état du bâtiment existant d'une part, et d'apprécier les besoins objectifs liés à votre exploitation viticole d'autre part. Vous avez à nouveau pu faire valoir votre point de vue à cette occasion. Un courrier du 1er février 2000 traite de cette question.

Vous avez alors mandaté M. Daniel Millioud, de Prométerre, aux fins d'estimer les besoins de stockage de votre exploitation viticole. Le rapport, du 3 avril 2000, mentionnait également le fait que l'immeuble viticole considéré vous serait attribué en partage, selon convention avec les copropriétaires actuels. Sur la base de ces nouveaux éléments, nous avons donné à la municipalité, par courrier du 10 mai 2000 dont M. Louis Ponnaz a reçu copie, toutes indications quant à la nature et l'ampleur des travaux qui pourraient être acceptés, sous réserve du résultat de l'enquête publique.

A cet égard, s'il apparaît a priori possible d'autoriser la création de locaux de rangement pour le matériel viticole à concurrence de 144 m2 (comprenant les éventuels garages à l'usage des habitants du logement), nous vous avons également précisé que les possibilités de réhabilitation de ce logement étaient nettement inférieures à vos souhaits.

Nous attirons, à cet égard, votre attention sur le fait que, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, il n'existe pas de besoin impératif qu'un viticulteur habite hors des zones à bâtir, à proximité de ses machines. Le Tribunal a même considéré que, au-delà de certaines limites étroites, des caves viticoles ne devaient pas être construites en zone agricole ou viticole. En d'autres termes, la jurisprudence de la Haute Cour considère que les viticulteurs doivent se loger en zone à bâtir, en particulier dans les villages, à moins qu'ils ne disposent déjà de bâtiments d'habitation existants, dont la transformation ne peut toutefois s'opérer que dans les limites de l'article 24 LAT.

Par ailleurs, le Conseil fédéral vient d'édicter une nouvelle ordonnance sur l'aménagement du territoire, du 28 juin 2000, qui fixe désormais des limites quantitatives et qualitatives plus précises pour ce genre de transformations (art. 42 OAT).

Dans le cas particulier, l'entrée en vigueur de cette disposition le 1er septembre 2000 restreint les possibilités d'extension du logement, en comparaison des indications figurant dans notre courrier du 10 mai 2000. En effet, dans la mesure où le bâtiment existant comporte une surface habitable de 80 m2, une extension de l'habitation ne saurait dépasser le 30 % de cette surface, soit 24 m2, pour atteindre une surface habitable totale de 104 m2 au maximum. Encore faudrait-il, à cet égard, que le projet respecte l'identité du bâtiment existant.

Nous sommes conscients que cette prise de position ne correspond pas à vos attentes, mais ne pouvons que vous renvoyer à la législation applicable. Compte tenu des nombreux contacts déjà eus, et des deux séances déjà tenues, notre service peut se considérer comme suffisamment renseigné sur la situation pour rendre un avis en connaissance de cause. Une nouvelle rencontre nous paraît dès lors superflue et notre emploi du temps nous empêche de donner suite à votre requête.

Nous sommes toutefois à disposition pour examiner à titre préalable un nouvel avant-projet conforme aux indications qui précèdent. Il vous est au demeurant loisible, le cas échéant, de déposer un dossier à l'enquête publique afin d'obtenir de notre part une décision formelle susceptible de recours."

C.

Du 25 août au 13 septembre 2000, les recourants ont mis à l'enquête la transformation et l'agrandissement de la maison ainsi que la création de locaux viticoles sur la parcelle no 909, promise vendue au recourant René Ponnaz. Le projet consiste en l'agrandissement en direction du nord et de l'est du bâtiment existant, qui occuperait alors au sol une surface de 8 m x 15 m, et dans la création, dans le prolongement en direction du sud-est du bâtiment existant, de locaux enterrés pour matériel viticole d'une surface d'environ 145 m². A part ces locaux enterrés, le bâtiment agrandi comporterait au sous-sol la cave à vin existante tandis que l'extension du côté nord comprendrait des caves et deux garages, le rez constituant le logement de l'exploitant et l'étage un logement pour le personnel avec dortoir.

L'enquête a suscité l'opposition de Fabienne Collange et René Gisin dont l'avocat faisait valoir par lettre du 12 septembre 2000 que le projet est situé hors zone à bâtir et que s'agissant d'une exploitation viticole, il n'y a aucune nécessité de gardiennage sur place au milieu des vignes. Ils contestaient également l'existence d'un besoin objectivement fondé au sens de l'art. 9 al. 3 du règlement communal et invoquaient l'inobservation de la distance des 8 m jusqu'à la propriété voisine. Enfin, ils contestaient que la parcelle soit équipée, le droit de passage sur la propriété des opposants n'étant destiné qu'à l'exploitation agricole et aux chars.

D.

Par décision inclue dans la synthèse de la centrale des autorisations CAMAC du 20 novembre 2000, le SAT a refusé d'autoriser le projet pour les motifs suivants:

"Compris à l'intérieur de la zone viticole du plan général d'affectation communal, ce projet est soumis à autorisation du Département selon l'art.120 lettre a LATC.

Le projet comporte d'une part la reconstruction d'un immeuble d'habitation et d'autre part la construction de locaux nécessaires à l'exploitation viticole. L'avant-projet a fait l'objet d'un examen préalable. Par courrier du 10 mai 2000, le SAT a fait part de son appréciation. Il a relevé en particulier que les locaux d'exploitation viticole, bien que trop importants, pourraient néanmoins être admis dans la mesure où les surfaces excédentaires serviraient de garage (en remplacement des surfaces à retrancher de l'immeuble d'habitation). Il a également relevé que le projet de reconstruction de l'immeuble d'habitation devait être examiné dans les limites étroites de l'art. 24 LAT et qu'à ce titre il y avait lieu de constater que le projet était beaucoup trop important. En effet, seule une extension de 54 m2 (soit deux fois 27 m2) repartis sur deux niveaux habitables pouvait être envisagée en application de l'art. 24 LAT. Dans l'intervalle, le Conseil fédéral a édicté une nouvelle ordonnance sur l'aménagement du territoire, qui précise les conditions à cet égard.

Au vu de ces éléments, un nouveau projet redimensionné en ce qui concerne l'habitation pourrait être admis, pour autant qu'il corresponde aux proportions définies par l'article 42 OAT, entré en vigueur le 1er septembre 2000. Par ailleurs, les surfaces affectées au local viticole pourraient être admises dans la mesure précisée par le courrier du SAT du 10 mai 2000. Considérant le fait que la demande porte sur l'ensemble du programme constructif, et que celui-ci ne peut être facilement dissocié, l'autorisation spéciale ne peut être délivrée uniquement pour cette partie du projet.

En conséquence, compte tenu des considérations émises ci-dessus, l'autorisation spéciale, à teneur des art. 81 et 120 lettre a LATC, est refusée. Le permis de construire ne peut donc en aucun cas être délivré. "

E.

René Ponnaz et consorts ont recouru contre ce refus auprès du Tribunal administratif par acte du 20 décembre 2000. Ils font valoir que la partie concernée de la parcelle 909 bénéficie d'un statut particulier en vertu de l'art. 9 al. 3 du règlement communal qui la désigne expressément pour accueillir des constructions en relation directe avec la viticulture. Ils expliquent en substance que René Ponnaz ne disposera plus d’un logement à la suite du partage de l’hoirie Ponnaz et qu’il doit trouver des locaux pour son exploitation ainsi qu’un logement pour lui et son personnel.

Dans l'échange d'écritures, le Service de l'aménagement du territoire a déposé une réponse du 16 mars 2001 où il fait valoir en bref que l'art. 9 al. 3 du règlement communal permet d'autoriser les constructions nécessaires à la culture du sol dans le cadre d'une exploitation viticole, ce qui permet d'autoriser le local semi enterré de 145 m2, largement dimensionné, à la condition qu'il serve aussi à parquer le véhicule utilisé par les occupants du bâtiment si le logement est rénové ou réhabilité conformément à la loi. En revanche, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la construction d'un logement pour l'exploitant n'est pas nécessaire aux besoins d'une exploitation viticole en vertu du droit fédéral, de rang supérieur. Le Service de l'aménagement du territoire ajoutait encore:

"4. On relève au demeurant que l'entrée en vigueur, le 1er septembre 2000, du nouveau droit fédéral en la matière, semble avoir pour conséquence, en tout état de cause, une restriction des possibilités de réhabilitation et de revalorisation du bâtiment existant.

a) Jusqu'à cette date en effet, le SAT estimait, à tort ou à raison, que l'article 24 al. 2 LAT et l'article 81 al. 4 LATC pouvaient trouver application aux cas d'anciens bâtiments viticoles ou agricoles, en particulier lorsque ceux-ci n'étaient pas nécessaires à l'exploitation du sol. C'est dire que, compte tenu de la présence d'un bâtiment existant comportant du logement, il paraissait envisageable de considérer une transformation de celui-ci, pour autant qu'elle respecte les caractéristiques et l'identité du bâtiment existant et reste dans une proportion raisonnable d'agrandissement de surfaces d'habitation. Par ailleurs, le SAT avait estimé que le bâtiment ne pouvait être considéré comme une ruine au sens de l'article 80 al. 3 LATC, auquel renvoie implicitement l'article 81 al. 4 LATC. Les recourants ont toutefois absolument refusé de restreindre leur projet à cet égard.

b) Le nouveau droit applicable aux bâtiments existants dont l'usage agricole a cessé postérieurement au 1er juillet 1972 est toutefois plus restrictif. Considérant le fait que ces bâtiments ont été autorisés pour un usage conforme à la zone, l'article 24d al. 1 LAT se borne à laisser au droit cantonal la possibilité d'autoriser l'utilisation de bâtiments agricoles conservés dans leur substance à des fins d'habitation sans rapport avec l'agriculture. La portée exacte de cette disposition n'est pas absolument claire d'emblée, mais elle semble indiquer des possibilités d'utilisation plus restreintes que celles qui découlent des articles 24c LAT et 42 OAT, qui ne s'appliquent pas directement en pareil cas (art. 41 OAT). En tout état de cause, il ne saurait être question d'aller au-delà de la mesure indiquée dans ces dispositions, à supposer que l'article 81 al. 4 LATC soit une base de droit cantonal suffisante en l'état. Par ailleurs, l'application des articles 24 ss LAT suppose, le cas échéant, une décision coordonnée avec celle que pourrait prendre la Commission foncière (art. 49 OAT); une décision favorable fondée sur les articles 24 ou 24d LAT ne saurait en effet être rendue au cas où dite Commission estimerait que ledit bâtiment conserve une utilité pour l'agriculture et se révèle donc conforme à la zone. Enfin, vu la nouvelle teneur des dispositions légales (art. 24d al. 1 LAT), il n'est plus déterminant que le bâtiment ne soit pas « en ruine » ; ce qui importe, c'est qu'il soit « conservé dans sa substance », c'est-à-dire qu'il permette, en l'état, d'être utilisé conformément à sa fonction. Or, il n'est pas certain que le bâtiment actuel puisse encore être considéré comme habitable, et qu'il puisse ainsi bénéficier de l'application de l'article 24d al. 1 LAT (cf, pour l'application de l'article24c LAT, Nouveau droit de l'aménagement du territoire, explications relatives à l'OAT et recommandations pour la mise en œuvre, ODT, 2000, ad «Autorisations au sens de l'article 24c LAT», ch. 2.3, p. 6, qui renvoie à un ATF non publié du 9 mars 1993, 1 A 173/1992, consid. 3d). L'éventuelle détérioration de l'état du bâtiment en raison de l'écoulement du temps n'est en outre pas exclue.

5. Il découle de ce qui précède que le projet, formant un tout indissociable et que les recourants se refusent à dissocier, ne peut être autorisé en application du droit pertinent. Il s'ensuit que le recours est en tous points mal fondé."

F.

Par arrêt du 31 août 2004 (AC.2000.0211), le Tribunal administratif a admis le recours et renvoyé la cause au Service de l’aménagement du territoire pour nouvelle décision, le projet de construction nécessitant une autorisation cantonale. Au sujet de l'art. 9 al. 3 du règlement communal, le Tribunal administratif a considéré que le Service de l'aménagement du territoire ne pouvait faire abstraction de la volonté du Grand Conseil de permettre aux vignerons d'habiter les constructions vigneronnes situées dans les zones spécifiquement désignées à cet effet par les plans d'affectation communaux fondés sur l'art. 15 lit. c, deuxième phase de la loi sur le plan de protection de Lavaux. Il a jugé que ces secteurs sont des zones spéciales au sens de l'art. 18 LAT, hors de la zone à bâtir mais non soumis aux restrictions imposées à l'habitation de l'exploitant qui caractérisent la zone agricole. L'arrêt relève que la présence dans le vignoble d'exploitations viticoles, habitées par le vigneron lui-même, est une forme traditionnelle d'occupation du sol que la LPPL tend à conserver.

G.

Sur recours de droit administratif interjeté par les opposants, le Tribunal fédéral a admis le recours par arrêt du 11 février 2005 (ATF 1A.205/2004) et annulé l’arrêt du Tribunal administratif, l’affaire étant renvoyée à cette juridiction pour nouvelle décision. Le Tribunal fédéral a jugé que le droit fédéral ne laisse pas au droit cantonal ou communal la possibilité de créer dans la zone viticole un secteur où les bâtiments de l'exploitant et de son personnel seraient admis à des conditions différentes des conditions ordinaires de la zone agricole ou viticole. Il a considéré comme douteux que dans un domaine viticole de la région de Lavaux, les conditions strictes du droit fédéral pour autoriser la création d'une habitation pour l'exploitant puissent être satisfaites, si bien qu' on peut donc s'interroger sur la portée pratique du règlement communal.

H.

Suite à l'arrêt du Tribunal fédéral, les parties ont été invitées à déposer des déterminations complémentaires et à préciser si elles maintenaient, modifiaient ou retiraient leurs conclusions.

Par lettre du 16 mars 2005, les recourants ont demandé que la cause soit tranchée sur la base du dossier en l'état.

Les opposants, par lettre du 21 mars 2005, de même que le Service de l'aménagement du territoire par lettre de son avocat du 29 avril 2005, ont déclaré maintenir leurs conclusions.

L'instruction d'un autre dossier a fait apparaître qu'à Lutry, le département intimé avait approuvé et mis en vigueur le 12 juillet 2005 un règlement communal qui permet, dans les parties de la zone viticole désignée à cet effet par le plan d'affectation communal, les constructions en relation directe avec la viticulture, y compris les constructions d'habitation des exploitants et de leur personnel. Le département intimé a été invité, par lettre du 23 octobre 2006, à préciser s'il avait modifié sa pratique en matière d'habitation des vignerons dans la zone viticole depuis le dépôt de ses déterminations.

Par lettre du 27 novembre 2006, l'avocat du Service de l'aménagement du territoire a déclaré que la pratique de ce service n'avait pas varié en ce qui concerne les habitations de vignerons. Tout en admettant que le règlement de Lutry pourrait laisser à penser qu'un assouplissement aurait pu intervenir, il a rappelé l'arrêt du Tribunal fédéral et la teneur du droit fédéral directement applicables et bénéficiant de la force dérogatoire du droit fédéral.

Par lettre du 12 janvier 2007, les recourants ont rappelé la teneur de l'art. 9 al. 3 du règlement communal fondé sur la LPPL et contesté la position du Service de l'aménagement du territoire selon laquelle, la commune n'ayant aucune marge de manoeuvre, l'art. 9 al. 3 du règlement communal devrait être considéré comme non écrit.