TA - AC.2006.0153 - 2007-05-01 - GOTTOFREY/Municipalité d'Echallens, Service de l'agriculture, Service de l'aménagement du territoire

A.

Jacques Gottofrey exploite à Echallens un domaine agricole de 37,35 hectares consacrés à la production de viande bovine (une cinquantaine de vaches mères, leurs veaux, la remonte et les bêtes à l'engraissement pour un total d'environ 100 bovins) et aux grandes cultures (13,36 ha de céréales dont notamment 3,09 ha de maïs, 1,5 ha de betteraves sucrières et 6, 56 ha de colza).

B.

L'intéressé est propriétaire de la parcelle no 209 du cadastre de la commune d'Echallens, d'une surface de 23'845 m2 (dont 22'285 m2 en pré-champs) et sur laquelle se trouvent deux bâtiments d'habitation portant les nos ECA 1092 et 1093. Ces deux constructions sont éloignées l'une de l'autre de quelques mètres. Le premier bâtiment est une villa familiale de 6,5 pièces - dont 5 chambres à coucher - à laquelle est accolé un studio indépendant; le second bâtiment comporte un logement à vocation agricole de 3,5 pièces. La parcelle susmentionnée, située à quelques centaines de mètres de la zone à bâtir, est colloquée en zone agricole selon le plan général d'affectation de la commune d'Echallens et le règlement communal sur l'aménagement du territoire et des constructions, approuvé par le Conseil d'Etat le 1er mars 1991.

Il ressort du dossier que le SAT a autorisé la construction de la villa no ECA 1092 le 18 août 1987, en considérant en substance que ce bâtiment complétait le centre d'exploitation existant et était ainsi conforme à la destination de la zone agricole. A cette époque, Jacques Gottofrey souhaitait poursuivre l'exploitation du domaine de son père. Il ressort en outre d'une correspondance adressée au SAT le 18 décembre 1985 par le service intercommunal du Gros-de-Vaud que la ferme des parents de l'intéressé ne se trouve pas en zone agricole, mais dans un quartier de villas du territoire communal.

Quant au bâtiment no ECA 1093, il constituait anciennement un garage. Sa transformation en un appartement de 3,5 pièces, destiné à un employé agricole, a également été autorisée par le SAT le 7 juin 1993. L'autorité précisait toutefois ce qui suit (cf. p. 2) :

"(...)

Le Service de l'aménagement du territoire, section aménagement local arrondissement nord-est délivre l'autorisation spéciale requise aux conditions impératives suivantes :

(...)

Le présent projet peut être considéré comme conforme à la destination de la zone et nécessaire à l'exploitation du domaine agricole. L'autorisation cantonale en vertu des art. 81 et 120 lettre a LATC est délivrée.

Le permis de construire est cependant subordonné à l'inscription préalable d'une charge foncière garantissant l'usage exclusivement agricole des bâtiments sis sur la parcelle no 209 d'Echallens (valeur 100'000.-- / durée 25 ans). Le requérant mandatera à cet effet le notaire de son choix pour qu'il instrument ledit acte (art. 81 LATC, 86 et 87 RATC).

(...)".

La charge foncière évoquée ci-dessus a été inscrite au registre foncier le 27 juillet 1993 sous le no 12'845 ; elle grève la parcelle no 209 en ce sens que son propriétaire est tenu d'utiliser les bâtiments construits à des fins exclusivement agricoles.

C.

En janvier 2006, Jacques Gottofrey a déposé une demande de permis de construire en vue d'agrandir la villa no ECA 1092 et d'y créer deux chambres supplémentaires de 14 m2 chacune. A l'appui de sa demande, il a exposé qu'il vivait dans cette villa avec ses quatre enfants dont il avait la garde (soit Cédric né en 1988, Patricia née en 1990, Marc né en 1994 et Luc né en 1997), qu'après les transformations envisagées, son fils aîné irait occuper le studio y attenant et que depuis le mois de mars 2006, sa compagne, ainsi que les deux filles de cette dernière habitaient avec eux.

La municipalité d'Echallens (ci-après : la municipalité) a préavisé favorablement le projet le 7 février 2006.

Le 21 février 2006, le SAT a sollicité des informations complémentaires au sujet de l'occupation du bâtiment d'habitation no ECA 1093. Par courrier du 27 février 2006, l'intéressé a exposé que le logement situé dans le bâtiment précité était occupé par les époux Kaegi, qui étaient à la recherche d'un emploi, mais s'occupaient de l'entretien des alentours de la ferme pour payer le loyer de leur logement.

Mis à l'enquête publique du 24 février 2006 au 16 mars 2006, le projet susmentionné n'a suscité aucune opposition.

D.

a) Le 3 avril 2006, la Centrale des autorisations du Département des infrastructures a transmis à la municipalité une synthèse comprenant notamment le refus du SAT de délivrer l'autorisation spéciale requise pour les constructions hors zones à bâtir et un préavis favorable du Service de l'agriculture, dont les contenus respectifs sont les suivants :

"(...)

Le Service de l'aménagement du territoire, Arrondissement rural (SAT-ARU2) refuse de délivrer l'autorisation spéciale requise.

Compris à l'intérieur de la zone agricole du plan général d'affectation communal, ce projet est soumis à une autorisation spéciale selon l'art. 120 lettre a LATC.

Sur les travaux envisagés, notre service se détermine de la manière suivante :

1. SITUATION

- Le projet consiste à agrandir (+36 m2) la villa existante construite en 1988 afin de créer deux nouvelles chambres pour les filles de la compagne de l'exploitant.

- L'exploitation comporte actuellement trois logements (un appartement de 6,5 pièces pour l'exploitant = 190 m2 de SPBH) / un studio utilisé par le fils de 18 ans de l'exploitant = 31 m2 de SPBH / un logement d'employé de 3,5 pièces = 99 m2). Les surfaces brutes de plancher habitables totales sont donc d'environ 320 m2.

- Le logement admis pour un employé, qui a été entrepris dans une ancienne dépendance, a été autorisé en 1993. L'autorisation délivrée pour la création de ce logement a été subordonnée à l'inscription d'une charge foncière (valeur CHF 100'000.00) afin de garantir son usage exclusivement agricole. Ce logement est aujourd'hui utilisé par des personnes actuellement à la recherche d'un emploi et qui s'occupent par ailleurs de l'entretien autour de la ferme.

2. EXAMEN DU PROJET

Sur la base des dispositions légales (art. 16a LAT et 34 al. 3 OAT), la possibilité d'agrandir ou de créer un logement en zone agricole existe uniquement pour les logements indispensables à une entreprise agricole.

Dans le cas présent, il ressort du préavis du Service de l'agriculture que l'exploitation de M. Jacques Gottofrey peut effectivement être considérée comme une entreprise agricole au sens de l'art. 7 de la loi sur le droit foncier rural (LDFR).

Se pose dès lors la question de savoir si l'extension du logement de l'exploitant, en tenant compte des surfaces brutes de plancher utiles et des logements déjà existants sur le domaine répond à des besoins objectivement fondés et indispensables au fonctionnement de l'entreprise agricole.

Suite aux informations complémentaires transmises par le requérant, notre service constate aujourd'hui que le logement entrepris dans l'ancienne dépendance n'est plus utilisé par des employés agricoles. En tout état de cause, notre service relève que pour ce type d'exploitation agricole, sans bétail laitier et sis à proximité de la zone à bâtir (environ 200 mètres), une habitation pour des employés n'est pas indispensable selon les dispositions légales et la jurisprudence en la matière (ATF du 21 juin 1999).

Dès lors, la surface brute de plancher utile existante devant être prise en compte pour permettre de loger la famille de l'exploitant et de son amie est d'environ 320 m2. Or, une telle surface doit aisément permettre de loger la famille de l'exploitant (3 adultes et 5 enfants). En effet, un avis communiqué par l'Office fédéral du développement territorial (ODT) indique que la surface brute de plancher utile pour le logement de l'exploitant, y compris pour le bureau d'exploitation, est d'environ 180 m2 (pour 2 adultes et 2 enfants). Lorsque deux familles paysannes vivent sur l'exploitation (parents ayant travaillé sur l'exploitation et fils reprenant l'exploitation, soit en moyenne 4 adultes et 2 enfants) cet avis mentionne une surface d'environ 280 m2 (180 m2 pour l'exploitant principal + 100 m2 pour les parents exploitants). Lorsque trois générations (fils, parents, grands-parents) habitent sur une exploitation, la surface admissible est quant à elle d'environ 320.00 m2 (soit en moyenne pour 6 adultes et 2 enfants).

En conclusion, il ressort que les surfaces brutes de plancher utiles existantes sur l'exploitation aujourd'hui, dans la villa et la dépendance, sont manifestement suffisantes pour permettre de loger l'ensemble de la famille de l'exploitant. En conséquence, une extension des surfaces habitables ne peut pas être admise.

Dès lors, le Service de l'aménagement du territoire se voit dans l'obligation de refuser de délivrer l'autorisation spéciale requise pour ce projet d'agrandissement.

(...)

Le Service de l'agriculture, constructions hors zone (SAGR-CHZ) aurait préavisé favorablement au présent projet.

Sur la base des éléments portés à sa connaissance, le Service de l'agriculture constate que

- Ce projet est lié à une exploitation agricole (reconnue au sens de l'OTerm) gérée par M. Jacques Gottofrey, domicilié à Echallens.

- (...)

- L'agrandissement d'un appartement par la création de deux pièces supplémentaires permettra de loger la famille agrandie de l'exploitant, dans de bonnes conditions.

- L'impact de ce projet sur l'entreprise agricole (dont le financement est assuré par des fonds propre)s n'influencera pas sa viabilité à long terme).

En conclusion, le Service de l'agriculture relève que ce projet est lié à une entreprise agricole. (...)".

b) Par décision du 20 juin 2006, la municipalité d'Echallens (ci-après : la municipalité) a informé Jacques Gottofrey qu'elle n'était pas en mesure de lui délivrer le permis sollicité compte tenu de la position du SAT. Constatant en outre que les travaux de transformation refusés avaient déjà débuté, elle a sommé l'intéressé, par courrier du 21 juin 2006, de les interrompre avec effet immédiat. A cette occasion, elle l'a rendu attentif aux sanctions pénales auxquelles il s'exposait s'il n'obtempérait pas (art. 292 CP) et au risque qu'il courrait de devoir démolir les travaux exécutés sans droit (art. 130 LATC).

E.

Jacques Gottofrey a recouru au Tribunal administratif le 11 juillet 2006 contre les deux décisions susmentionnées. A l'appui de son recours, il expose notamment que son fils aîné est en formation en vue d'obtenir un CFC d'agriculteur, qu'il a terminé ses deux années d'apprentissage pratique à l'extérieur et travaille dorénavant sur le domaine. L'amie du recourant et les deux filles de cette dernière vivent également sous son toit depuis mars 2006. Enfin, sa mère, qui dispose d'un appartement à Echallens, se trouve à l'hôpital et il n'est pas exclu, compte tenu de son état de santé, qu'elle revienne habiter avec lui. S'agissant plus particulièrement du projet d'agrandissement, le recourant fait valoir qu'il a été conçu de manière à ce que les volumes supplémentaires soient parfaitement intégrés au bâtiment existant. L'intéressé conteste en dernier lieu la manière dont le SAT a procédé au calcul de la surface utile pour le logement. A ses yeux, cette manière de faire est excessive en ce sens qu'elle tient compte sans aucune réserve de surfaces qui sont inutilisables pour l'habitation. En outre, même si ce calcul devait être considéré comme correct, les normes utilisées n'ont aucun fondement légal et ne peuvent être appliquées à la situation particulière de sa famille qui compte huit personnes dans un seul ménage. Dans ces conditions, on ne saurait selon lui additionner la surface de locaux situés à plusieurs endroits du domaine, mais on devrait au contraire admettre une seule et unique surface de 320 m2 permettant de faire vivre sous un seul toit l'ensemble du ménage. Il conclut à l'annulation des décisions attaquées et à la délivrance du permis sollicité.

Le recourant a procédé en temps utile à l'avance de frais requise.

F.

La municipalité s'est déterminée le 9 août 2006 en rappelant son rôle limité dans la présente affaire et en confirmant son préavis positif du 7 février 2006, aucun intérêt public prépondérant ne s'opposant selon elle aux transformations en cause. Tout en produisant son dossier, le Service de l'agriculture (ci-après : SAGR) a précisé, les 18 juillet et 5 octobre 2006, qu'il n'avait aucune remarque à formuler.

Le SAT a déposé sa réponse le 11 août 2006 en concluant au rejet du recours. A cette occasion, il a produit le protocole d'accord conclu le 10 août 2006 (ci-après : le protocole) entre le Département des institutions et des relations extérieures (ci-après : DIRE) et le Département de l'économie (ci-après : DEC) relatif à l'examen des projets de constructions agricoles hors des zones à bâtir et entré en vigueur le 1er septembre 2006, l'annexe à cet accord, ainsi qu'un document intitulé "Echange d'informations du 29 mai 2001 sur le nouveau droit de l'aménagement du territoire" établi le 21 septembre 2001 par l'Office fédéral du développement territorial.

G.

Le recourant a déposé un mémoire complémentaire le 26 septembre 2006 et le SAT des observations finales le 19 octobre 2006.

Le 18 octobre 2006, Jacques Gottofrey a encore produit un document établi le 14 juillet 2006 par l'architecte Jean-François Hofmann, à Prilly, duquel il ressortait notamment que la surface nette habitable du bâtiment d'habitation no ECA 1092 (non compris le studio) serait de 216 m2 (dont 28 m2 d'agrandissement effectué) et celle du bâtiment no ECA 1093 de 82 m2, soit un total de 298 m2.

H.

Le tribunal a procédé à une inspection locale le 22 janvier 2007 en présence des parties, assistées de leur conseil respectif, des représentants du SAGR et de la municipalité. A cette occasion, il a été constaté que les aménagements litigieux étaient achevés, malgré l'avis notifié par la municipalité au recourant le 21 juin 2006 le sommant de cesser tous travaux. Interrogé à ce sujet, le recourant a exposé avoir décidé, compte tenu des tensions existant entre les enfants, de débuter l'aménagement litigieux en juin 2006 alors qu'il était sans nouvelle de sa demande de permis de construire. A réception de la décision négative, il les a poursuivis dans le but de ne pas conserver indéfiniment sa villa en chantier et tout en étant pleinement conscient du risque de devoir, le cas échéant, démolir les transformations faites sans autorisation. L'intéressé a précisé par ailleurs que son amie travaillait à 100% en qualité d'éducatrice à la commune de Lausanne, que son fils aîné se trouvait actuellement à l'école d'agriculture, qu'il allait achever sa formation avant de faire son école de recrue de mars à juillet 2007 puis partir durant 6 mois en Australie. Par la suite, il reviendrait au domaine pour y travailler, raison pour laquelle le recourant avait décidé de l'installer dans le studio attenant à la villa. S'agissant du couple Kaegi, Jacques Gottofrey a exposé que l'époux avait retrouvé un emploi temporaire durant l'hiver à Assens (taille des arbres) tout en poursuivant son activité à son service (à concurrence de 11,5 heures par semaine). Il était prévu qu'il continuerait de l'aider tant que son fils ne serait pas de retour. Lorsqu'il était au chômage, M. Kaegi travaillait 8h/par jour pour lui, Mme Kaegi souffrant pour sa part de problèmes de santé et étant entièrement à la charge des services sociaux. Le loyer du logement occupé par les époux Kaegi s'élève à 1'200 fr./mois dont sont déduites les heures de travail fournies par M. Kaegi, soit 300 fr./mois. En ce qui concerne enfin la mère du recourant, âgée de 74 ans, ce dernier a indiqué qu'elle se trouvait temporairement dans un EMS, à Juriens. Son état de santé nécessite la présence d'une infirmière à plein temps. Une décision devrait être prise prochainement au sujet d'une éventuelle prise en charge par son fils ou de la poursuite de son séjour dans un établissement spécialisé.

I. A la requête du juge instructeur, le SAT a produit copie de la charge foncière grevant le bâtiment no ECA 1'093 le 23 janvier 2007. L'intimée a encore précisé dans un courrier du même jour que l'occupation actuelle de l'appartement situé dans le bâtiment susmentionné par des personnes à la recherche d'un emploi et qui s'acquittaient d'un loyer en nature sous la forme de divers travaux d'entretien des abords de la ferme ne saurait être admise au titre d'un prétendu usage agricole de l'habitation. Par ailleurs, le projet d'accueillir la mère du recourant ne saurait davantage être tenu pour conforme à la zone, l'intéressée n'ayant jamais disposé d'un logement dans le centre d'exploitation. La villa du recourant a été construite en 1987 pour les besoins exclusifs de l'exploitant et de sa famille de sorte qu'il ne peut être valablement tiré prétexte de cette situation pour affecter des surfaces de logement agricole existantes à l'usage de parents retraités qui n'ont jamais résidé ni éprouvé le besoin de résider sur place.

J. Le recourant a déposé des observations finales le 26 février 2007 en confirmant ses conclusions. Il relève que les travaux litigieux ont été achevés finalement en accord avec le préavis de la municipalité du 22 janvier 2007. De plus, il souligne que les travaux se perçoivent à peine, n'empiètent nullement sur les terres agricoles, n'ont aucun effet sur la nature ou l'environnement et s'intègrent sans problème dans le paysage. Par ailleurs, ils ne mettent nullement en péril l'obligation qui lui est faite, en vertu de la charge foncière, d'utiliser le bâtiment no ECA 1092 à des fins exclusivement agricoles dans la mesure où ils ne portent que sur des chambres supplémentaires destinées à une famille recomposée. La destination exacte de l'affectation de l'immeuble no ECA 1093 est sans pertinence puisque le SAT a finalement renoncé - ne serait-ce qu'implicitement - à demander le rachat de la charge foncière.

K. Le Tribunal a délibéré par voie de circulation.

L. Les arguments respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.