CDAP - AC.2006.0162 - 2008-01-31 - A.________ à W.________ c/ Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, Municipalité de Lausanne,

1.

a) La procédure d'établissement des plans de quartier est régie par les art. 64 et 72 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC). Le plan de quartier est un plan d'affectation communal limité à une portion déterminée du territoire et fixant les conditions détaillées d'urbanisme, d'implantation et de construction dans ce périmètre (art. 64 LATC). Le périmètre du plan de quartier est délimité autant que possible par des voies publiques ou privées existantes ou projetées, par des éléments construits importants ou par des obstacles naturels tels que forêts ou cours d'eau. Il peut comprendre des terrains bâtis ou non (art. 65 LATC). Le plan de quartier peut s'écarter des normes du plan d'affectation, à condition de respecter les objectifs de l'aménagement de la commune et les principes applicables à l'extension des zones à bâtir. Il abroge dans le périmètre les règles générales du plan d'affectation qui lui sont contraires (art. 66 LATC). Selon l'art. 67 LATC, la municipalité peut prendre en tout temps l'initiative d'un plan de quartier (al. 1). Toutefois, l'art. 67 al. 2 LATC permet aux propriétaires concernés de demander à la municipalité d'établir un plan de quartier :

"Elle est tenue d'établir un plan de quartier lorsque la demande en est faite par la moitié au moins des propriétaires du périmètre, dont les immeubles représentent la moitié au moins de l'estimation fiscale totale et pour autant que les conditions de l'art. 66 soient respectées. La municipalité n'est pas liée par les propositions des propriétaires; elle peut notamment étendre ou restreindre le périmètre."

Les règles relatives à l'enquête, à l'adoption, à l'approbation et à la révision du plan de quartier sont les mêmes que celles relatives aux plans d'affectation communaux sous réserve des dispositions concernant la consultation des propriétaires (art. 68 et 71 LATC) ainsi que celles qui fixent le contenu du plan (art. 69 LATC) et déterminent la répartition des frais d'étude (art. 72 LATC).

b) La jurisprudence a précisé que la demande d'établissement d'un plan de quartier associée à une opposition à un projet de construction basée sur l'art. 77 LATC (effet anticipé d'une révision d'un plan d'affectation en vigueur) devait se fonder sur des motifs objectifs et pertinents qui plaident en faveur d'un changement d'affectation du secteur en cause (arrêt TA AC.2007.0041 du 5 juillet 2007). Le propriétaire voisin peut en effet invoquer, dans le cadre du contrôle incident du plan, le moyen selon lequel la mesure de planification ne répond plus à un intérêt public en raison des effets de ce plan sur son bien-fonds (ATF 120 Ia 232 consid. 2c). Il est donc nécessaire de déterminer si les conditions matérielles d'une révision du plan telles qu'elles sont prévues par l'art. 21 al. 2 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT) sont remplies. Selon cette disposition, les plans d'affectation font l'objet des adaptations nécessaires lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées. Tel est le cas si le plan doit être modifié pour répondre aux nouvelles exigences de la protection de l'environnement, en particulier lorsque l'adoption ou la révision du plan des mesures OPair implique une modification du plan d'affectation qui serait apte à réduire les émissions excessives (ATF 119 Ib 480 consid. 5c p. 485). Par ailleurs, les exigences de stabilité du plan d'affectation qui découlent du principe de la sécurité du droit (ATF 109 Ia 113ss) s'appliquent de manière nuancée aux plans spéciaux dont les effets se rapprochent des décisions préjudicielles en matière d'autorisation de construire. Lorsqu'un plan spécial définit de façon détaillée le genre et l'implantation des constructions qu'il autorise, les propriétaires ne peuvent en principe plus invoquer la stabilité du plan après plus de dix ans lorsque le plan n'a pas encore connu un début d'exécution (ATF 116 Ib 185 consid. 4b p. 188-189).

c) Il convient d'examiner en premier lieu si les conditions formelles de la demande d'établissement du plan de quartier sont remplies. Le périmètre du secteur faisant l'objet de la demande d'établissement du plan de quartier est limité au nord par le chemin des Fleurettes et au sud ainsi qu'à l'est par l'avenue de Milan. Il est traversé dans sa partie centrale par l'avenue du Mont-d'Or et il est délimité à l'ouest par un passage piétonnier reliant le chemin des Fleurettes à l'avenue du Mont-d'Or. Le périmètre du secteur en cause respecte ainsi les critères de l'art. 65 al. 1 LATC en étant délimité sur trois de ses côtés par des voies publiques et par un chemin piétonnier sur une partie du quatrième côté. Le périmètre du secteur comprend 20 parcelles dont l'estimation fiscale totale s'élève à 16'339'000 fr. Les recourants sont propriétaires de 14 parcelles dont l'estimation fiscale dépasse 10'000'000 fr. sans compter les parcelles des tiers intéressés X.________ et Y.________ ainsi que Z.________ et AA.________ (parcelles n° 5008 et n° 5041). Les conditions formelles de l'art. 67 al. 2 LATC sont ainsi remplies. En définitive, la majorité des propriétaires du périmètre détenant largement la majorité des valeurs des estimations fiscales ont déposé une demande d'établissement du plan de quartier dans un périmètre conforme à l'art. 65 LATC. En pareil cas, l'art. 67 al. 2 LATC prévoit que la municipalité "est tenue d'établir un plan de quartier" même si elle n'est pas liée par les propositions des propriétaires; elle peut aussi mettre tout ou partie des frais d'étude à la charge des propriétaires concernés (art. 72 al. 1 LATC).

d) Il est vrai que la Commune de Lausanne a adopté un nouveau plan général d'affectation et son règlement qui ont été approuvés par le département compétent le 26 juin 2006. Mais les recourants s'étaient précisément opposés aux règles d'affectation prévues pour le quartier du Mont-d'Or. La proposition de réponse de la municipalité aux opposants, adoptée par le conseil communal, résumait les motifs pour lesquels elle avait refusé de donner suite à la demande d'établissement du plan de quartier et précisait que la municipalité donnerait la suite qu'il conviendrait aux oppositions à l'issue de la procédure de plan de quartier qui était pendante.

Au demeurant, il ressort du préavis de la Commission cantonale consultative d'urbanisme et d'architecture que les nouvelles règles du plan général d'affectation sont inadaptées à la situation du quartier et ne permettaient pas de concilier l'évolution du quartier avec le maintien de ses qualités urbanistiques. Ainsi, l'adoption du nouveau plan général d'affectation ne pouvait être considérée comme une réponse à la demande des recourants d'établir un plan de quartier dans le secteur en cause, la municipalité ayant de toute manière réservé l'issue de la procédure de recours concernant cet objet. L'art. 67 al. 2 LATC ne donne pas d'autre alternative à la municipalité que de donner suite à la demande des recourants, sous réserve des conditions matérielles de l'art. 66 LATC qu'il convient d'examiner ci-dessous.

2.

a) L'art. 66 LATC prévoit que le plan de quartier peut s'écarter des normes du plan général d'affectation à condition de respecter les objectifs d'aménagement de la commune et les principes applicables à l'extension des zones à bâtir. Cette disposition n'a pas d'autre effet juridique que celui de s'assurer de la conformité de la mesure de planification prévue par le plan de quartier aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire ainsi qu'au plan directeur, exigences reprises à cet égard par les art. 43 et 48 LATC et qui résultent directement du droit fédéral de l'aménagement du territoire (art. 26 LAT). Le plan de quartier doit de toute manière être conforme aux dispositions du droit fédéral et cantonal de l'aménagement du territoire et être accompagné du rapport prévu par l'art. 47 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT) démontrant la conformité de la planification aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire ainsi que la prise en considération adéquate des observations émanant de la population, du plan directeur cantonal et des exigences de plan des autres dispositions du droit fédéral, notamment de la législation fédérale sur la protection de l'environnement. Ainsi, pour déterminer si les conditions de l'art. 66 LATC sont remplies, il convient d'examiner si la demande d'établissement du plan de quartier s'intègre dans les buts et principes régissant l'aménagement du territoire et respecte les règles essentielles posées par le droit fédéral.

b) La préservation de la nature, des sites et des monuments contribue à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays (art. 1 al. 1 LAT). Ce but est détaillé par l'énumération des principes définis à l'art. 3 al. 2 LAT. Le législateur fédéral a en outre prévu que les plans d'affectation doivent non seulement délimiter les zones à bâtir et les zones agricoles, mais également les zones à protéger (art. 14 al. 2 LAT). L'art. 17 LAT vise en particulier la protection du patrimoine, ce terme englobant aussi bien les éléments naturels que les objets culturels et, parmi ces derniers, aussi bien des édifices entiers que des détails architecturaux ainsi que les objets mobiliers. Cette disposition met en lumière un point essentiel de l'aménagement du territoire, à savoir qu'il existe des espaces, des objets dont la société ne doit pas disposer librement parce qu'il s'agit soit d'éléments naturels qui ne lui appartiennent pas, soit d'éléments culturels qui constituent son identité, sa mémoire collective (Moor, Commentaires LAT, ad art. 17, nos 1 à 3). L'application de l'art. 17 LAT n'implique pas une protection absolue de ces objets, mais au contraire une pesée de l'ensemble des intérêts à prendre en considération. Les art. 1 et 3 LAT mentionnent de manière non exhaustive un certain nombre d'intérêts dont l'importance respective est dictée par les caractéristiques des objets concernés. Ces intérêts comprennent aussi ceux liés à la garantie constitutionnelle de la propriété, en particulier l'intérêt privé de celui dont les facultés d'utilisation de son bien-fonds sont restreintes. Cet intérêt doit alors être pris en considération dans la mesure où il ne s'agit pas d'un intérêt strictement financier (Moor, Commentaires LAT, ad art. 17, no 7).

aa) La mise en œuvre des mesures de protection prises en application de l'art. 17 LAT se heurte à la fragilité de l'intérêt public à la protection du patrimoine. La mise sous protection a en principe pour effet de soustraire les parcelles concernées à une utilisation économique ou du moins d'en réduire les possibilités d'utilisation. La mise en place de mesures de protection nécessite donc une volonté politique claire et forte qui leur assure une légitimité suffisante; c'est la raison pour laquelle certaines législations cantonales placent la compétence de prendre des mesures de protection dans les attributions d'une autorité cantonale qui bénéficie de la distance nécessaire pour faire prévaloir l'intérêt général sur les intérêts locaux particuliers. Ces considérations sur la fragilité de la mise en œuvre de l'intérêt public à la protection du patrimoine ont justifié les facultés d'intervention offertes aux organisations à but idéal dont le but statutaire se rapporte à la protection du patrimoine ou à celle de l'environnement (Moor, Commentaires LAT, ad art. 17, nos 15 à 18).

bb) Selon l'art. 17 LAT, les cantons doivent prévoir des mesures de protection notamment pour "les localités typiques, les lieux historiques, les monuments naturels ou culturels" (al. 1 let. c). Les localités typiques au sens de cette disposition comprennent des ensembles bâtis qui regroupent en une unité harmonieuse plusieurs constructions et qui s'intègrent parfaitement à leur environnement (ATF 111 Ib 257, consid. 1a, p. 260 et les références citées). Les cantons peuvent protéger de tels ensembles en établissant une zone à protéger au sens de l'art. 17 al. 1 LAT mais le droit cantonal peut prévoir encore d'autres mesures adéquates (art. 17 al. 2 LAT), par exemple lorsqu'il s'agit de protéger des objets bien déterminés tels que des bâtiments ou des monuments naturels ou culturels (ATF 111 Ib 257, consid. 1a, p. 260-261). L'adoption d'une zone de protection est la mesure que le législateur fédéral a envisagée en premier lieu. Non seulement elle permet d'établir clairement la protection, son but, son principe et son régime, mais assure la coordination avec les autres intérêts à prendre en considération dans les procédures d'aménagement du territoire (Moor, Commentaires LAT, ad art. 17, no 74). La mise sous protection par une zone à protéger n'exclut toutefois pas certaines utilisations, la mesure de protection pouvant se superposer aux autres affectations conformes aux exigences de l'aménagement du territoire. Ainsi, un plan d'affectation spécial peut aménager un périmètre de manière à ce que, malgré l'utilisation prévue, un site, un bâtiment, un monument ou un biotope bénéficie des mesures de protection adéquates sans pénaliser le solde de la parcelle (Moor, Commentaires LAT, ad art. 17, no 75).

cc) En ce qui concerne les autres mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT, elles s'imposent en raison de la variété des situations; en particulier, pour les cas dans lesquels le but de la protection ne serait pas suffisamment atteint par un zonage au sens de l'alinéa 1er (Moor, Commentaires LAT, ad art. 17, no 80). Par exemple, l'instrument de la zone n'est pas adapté lorsque la mesure de protection, à côté d'une obligation de s'abstenir - pouvant résulter d'un plan de zones classique et de son règlement - nécessite d'imposer une obligation de faire; notamment l'obligation d'entretenir le bâtiment protégé ou encore les travaux de restauration à entreprendre pour assurer son développement ou sa mise en valeur (Moor, Commentaire LAT, ad art. 17, no 81). Font aussi partie des autres mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT, les arrêtés de classement prévus par le droit cantonal, les clauses générales de protection, ainsi que les clauses d'esthétique, l'acquisition de la propriété par la collectivité publique ou la conclusion de contrats avec des particuliers et les mesures provisionnelles (Moor, Commentaire LAT, ad art. 17, nos 83 à 93).

c) En droit vaudois, les mesures de protection prévues pour les zones à protéger au sens de l'art. 17 LAT peuvent résulter d'un plan d'affectation communal ou cantonal, d'un arrêté de classement assorti de mesures conservatoires, ou d'une décision prise dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire, notamment par l'application de la clause d'esthétique (arrêt TA AC.2000.0122 du 9 septembre 2004).

aa) La loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions attribue aux communes la compétence d'adopter des zones à protéger au sens de l'art. 17 al. 1 LAT. Les plans d'affectation des communes peuvent en effet contenir des dispositions relatives notamment aux paysages, aux sites, aux rives de lacs et de cours d'eau, aux localités et aux ensembles ou aux bâtiments méritant protection (art. 47 al. 2 ch. 2 LATC). Les communes peuvent également prévoir des dispositions relatives à la création et à la préservation d'espaces verts ainsi qu'à la plantation et à la protection des arbres (art. 47 al. 2 ch. 4 LATC). Le canton peut de son côté aussi établir des zones protégées dans le cadre de l'adoption de plans d'affectation cantonaux notamment pour les paysages, les sites, les rives de lacs et de cours d'eau, les localités ou les ensembles méritant protection (art. 45 al. 2 let. c LATC). Les communes et le canton ont ainsi la possibilité d’intégrer dans leurs plans d'affectation les règles matérielles visant des buts comparables à ceux d’un arrêté de classement pour la protection de bâtiments dignes d’intérêt en application de l’art. 47 al. 2 ch. 2 LATC. Il existe d’ailleurs une obligation de coordonner les plans d’affectation avec les mesures résultant de la LPNMS. L’art. 2 RPNMS prévoit en effet que les autorités communales doivent tenir compte des objets méritant d’être sauvegardés (notamment ceux mis à l’inventaire ou soumis à la protection générale) en élaborant leurs plans d’affectation. Cette disposition reprend d’ailleurs les principes de coordination qui résultent du droit fédéral (art. 2 al. 1 et 25a al. 4 LAT) et du droit cantonal (art. 2 LATC ainsi que les art. 2 et 3 RATC).

bb) La loi vaudoise sur la protection de la nature, des monuments et des sites du 10 décembre 1969 (LPNMS) fait partie des autres mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT; cette législation instaure une protection générale de la nature et des sites, englobant tous les territoires, paysages, sites, localités, immeubles qui méritent d'être sauvegardés en raison de l'intérêt général, notamment esthétique, historique, scientifique ou éducatif qu'ils présentent (art. 4 LPNMS). Cette loi vise plus précisément à assurer la protection des monuments historiques et des antiquités, en particulier des monuments de la préhistoire, de l'histoire de l'art et de l'architecture ainsi que les antiquités mobilières et immobilières trouvées dans le canton et qui présentent un intérêt archéologique, historique, artistique, scientifique ou éducatif (art. 46 LPNMS). Lorsque des travaux sont envisagés sur un objet soumis à la protection générale, le département compétent peut prendre les mesures provisionnelles nécessaires à sa sauvegarde (art. 10 et 47 LPNMS), dont la validité est subordonnée à l'ouverture d'une enquête publique en vue du classement de l'objet (art. 11 et 48 LPNMS).

La LPNMS prévoit aussi l'établissement d'un inventaire pour la protection spéciale de la nature et des sites (art. 12 et ss LPNMS) ainsi qu'un inventaire pour les monuments historiques et les antiquités (art. 49 et ss LPNMS). Lorsque l'objet fait partie d'un inventaire, l'enquête en vue du classement doit être ouverte dans les trois mois suivant l'annonce des travaux par le propriétaire (art. 18 et 51 LPNMS). L'arrêté de classement désigne alors l'objet classé et l'intérêt qu'il présente, les mesures de protection déjà prises et celles prévues pour sa sauvegarde, sa restauration, son développement et son entretien (art. 21 LPNMS). Le cas échéant, le département compétent peut fixer au propriétaire un délai convenable pour exécuter les travaux d'entretien nécessaires et, à défaut, les faire effectuer aux frais de ce dernier (art. 29 LPNMS). Pour la protection spéciale des monuments historiques et des antiquités, l'arrêté de classement désigne aussi l'objet classé et l'intérêt qu'il présente, les mesures de protection déjà prises et il définit les mesures de conservation ou de restauration nécessaires à charge du propriétaire (art. 53 LPNMS). L'arrêté de classement permet en outre à l'Etat de procéder par voie contractuelle ou par voie d'expropriation à l'acquisition de l'objet (art. 64 LPNMS). L'Etat dispose également d'un droit de préemption légal sur les monuments historiques et les antiquités classés (art. 65 LPNMS; voir aussi ATF 119 Ia p. 88, consid. 4a p. 93-94).

cc) Enfin, la clause générale d'esthétique de l'art. 86 LATC fait également partie des autres mesures prévues par le droit cantonal au sens de l'art. 17 al. 2 LAT (Moor, Commentaires LAT, ad art. 17, nos 87 et 88). L'application de cette norme intervient dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire. L'art. 86 LATC impose à la municipalité de refuser les permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect ou le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle (al. 2). L'évaluation d'un objet dans le cadre des procédures d'établissement des inventaires fédéraux et cantonaux (recensement) constitue un élément d'appréciation pour statuer sur l'application de la clause d'esthétique (voir arrêt TA AC.2002.0128 du 12 mars 2004 consid. 4b p. 16). Le Tribunal fédéral a relevé qu’une telle norme s’étendait à la protection des aspects du paysage auquel on n’attribuait dans le passé qu’une importance relative, mais qui pouvait néanmoins se justifier aujourd’hui et même s’imposer, par rapport au déferlement des atteintes portées à l’environnement sous la pression du développement de la construction. Une telle norme devait obéir aux tendances actuelles en matière de protection des paysages et des monuments, conçue non seulement comme une protection d’objets isolés de grande valeur, mais également comme une protection d’ensembles (ATF 101 Ia consid. 6a p. 221).

dd) Le choix de la mesure de protection dépend des objectifs de planification ou de conservation recherchés et des caractéristiques propres de chaque objet. Il doit aussi tenir compte du principe de proportionnalité: lorsque plusieurs mesures permettent d’atteindre l’objectif visé, l’autorité applique celle qui lèse le moins les intéressés (art. 4 LATC). Ainsi, les arrêtés de classement, qui peuvent entraîner des restrictions particulièrement lourdes au droit de propriété par leur durée illimitée (art. 27 LPNMS), les obligations d’entretien à charge du propriétaire (art. 29 à 31 LPNMS) et le droit de préemption et d'expropriation qu'elles impliquent en faveur de l'Etat (art. 64 et 65 LPNMS), ne s'imposent que si les mesures prévues par les plans et règlements d'affectation ou la clause d'esthétique ne permettent pas d'atteindre les objectifs de protection et de conservation recherchés (voir les arrêts TA AC.2005.0288 du 8 février 2006, AC.2004.0031 du 21 février 2006, AC.2004.0003 du 29 décembre 2005, AC.2001.0220 du 17 juin 2004 et l'arrêt de base AC.2000.0122 du 9 septembre 2004).

3.

Il convient de déterminer si le secteur du Mont-d'Or fait partie des zones à protéger au sens de l'art. 17 al. 1 let. c LAT et si l'établissement d'un plan de quartier est nécessaire pour atteindre les objectifs de protection imposés par la norme fédérale ou si la décision communale refusant de donner suite à la demande se justifie.

a) Le Département des infrastructures a ouvert une procédure de classement du quartier du Mont-d’Or, en raison de son intérêt historique et urbanistique. Une étude réalisée par II.________ en décembre 2003 et janvier 2004 met en évidence les qualités architecturales du quartier. L'étude comporte à cet égard les précisions suivantes :

« (…)

Intérêt de l’urbanisme et de l’architecture

On a vu à quel point le plan du quartier et la typologie des maisons de la première phase sont inspirés de modèles français, parisiens avant tout. Reprenant le type d’aménagement des « lotissements-parcs » de la capitale française, le plan ménage un équilibre remarquable entre le réseau viaire, les parties construites et celles dévolues aux espaces verts (jardins privatifs). Les édifices sont systématiquement placés au nord de la parcelle ; leur façade méridionale donne sur le jardin, alors qu’au nord, une courette d’entrée sépare le bâtiment de la rue. Espaces public et privé sont strictement différenciés. L’ampleur du boulevard arborisé et celle du rond-point de Villard contrastent avec la relative étroitesse des voies secondaires (Fleurettes, Epinettes) et instaure une hiérarchie évidente entre les différentes rues du quartier, rendant Fleurettes plus intime que Mont-d’Or, Mont-d’Or plus majestueuse que Milan, etc. L’architecture contribue à cette différenciation spatiale entre le haut et le bas : Epinettes et Fleurettes, assez densément construits, diffèrent de Mont-d’Or (pour la partie orientale du quartier au moins), plus « vert » et moins urbain. Cette répartition se modifie en avançant vers l’ouest, où la typologie s’inverse, Fleurettes accueillant des villas locatives là où Mont-d’Or se pare de petits immeubles de rapport. La rigueur inhérente au projet initial, très strict, s’en voit atténuée.

L’architecture des édifices de la première période est très sobre. En effet, Conod « n’aimait pas les énormes phalanstères et la multiplicité des ornements de façade n’obtenait pas ses suffrages. Il faisait avec prédilection de petites maisons aux lignes simples, coquettes pourtant confortables, plantées au milieu de jardin. Le quartier des Fleurettes était presque entièrement son œuvre rendu parfois pittoresque par le recours à des motifs « agrestes » (Fleurettes 1 ; Milan 4, 6, 10-12) ou « urbains » (Mont-d’Or 5-7 ; Milan 8 ; Fleurettes 2 et 21) mérite toute notre attention. En effet, nous l’avons montré en introduction, les constructions lausannoises des années 1850-1890 sont devenues extrêmement rares. A côté des grands ensembles urbains de Georgette et de l’avenue du Midi, le quartier du Mont-d’Or est l’un des rares témoins des zones résidentielles lausannoises avec les Belles-Roches ou les villas de l’avenue de la Gare 12-18 (passablement dénaturées). Plus étendu, plus riche d’un point de vue typologique, mais très cohérent grâce à l’intervention d’un seul architecte dans la réalisation d’une vingtaine d’édifices au plan similaire et aux façades unitaires malgré leurs habits éclectiques, le quartier du Mont-d’Or est un cas désormais unique à Lausanne.

A quelques rares exceptions, les édifices plus récents (1900-1940) sont d’abord remarquables parce qu’ils respectent l’implantation sur la parcelle, le gabarit et certaines caractéristiques architecturales des bâtiments de la première phase (cordon au deuxième étage, classicisme des formes, etc.). En outre, la qualité individuelle de plusieurs édifices en fait des objets d’intérêt lausannois, voire régional : les villas italianisante Mont-d’Or 21, régionalistes Fleurettes 23, Mont-d’Or 19 ou Milan 20-24, l’immeuble d’angle Mont-d’Or 1 et la chapelle de Villard, ornée d’une peinture murale de Louis Rivier, apparaissent comme autant de stations architecturales de premier plan.»

b) Les conclusions de l’étude sont confirmées par l’avis de la Commission cantonale consultative d’urbanisme et d’architecture selon lequel le quartier du Mont-d’Or est homogène et que ses qualités urbanistiques, architecturales et paysagères sont évidentes. Il ressort de ces différents constats que le quartier du Mont-d’Or fait bien partie des zones à protéger au sens de l’art. 17 al. 1 let. c LAT pour lesquelles des mesures de protection spécifiques doivent être prises. L'adoption d'un arrêté de classement sur l'ensemble du périmètre visé par la demande d'élaboration d'un plan de quartier entraînerait toutefois des restrictions importantes au droit de propriété en raison de toutes les obligations attachées à une telle mesure; il s'agit notamment du droit de préemption prévu par l'art. 65 LPNMS et du droit d'expropriation de l'art. 64 LPNMS; ces restrictions semblent disproportionnées par rapport aux objectifs recherchés, qui relèvent plutôt de l'urbanisme que de la protection d'objets isolés; il s'agit en effet de préserver les caractéristiques essentielles du quartier telles qu'elles ont été relevées par la Commission cantonale consultative d'urbanisme et d'architecture (structure du parcellaire, volumétrie des bâtiments et organisation des jardins en terrasses), quartier qui présente "un caractère d'exception dans le contexte lausannois de Sous-gare" (voir avis de la commission, p. 4). L'adoption d'un arrêté de classement est une mesure inappropriée et disproportionnée pour atteindre les objectifs de protection liés aux caractéristiques du quartier en raison des lourdes restrictions qui en résulteraient.

c) Il convient de déterminer encore si la réglementation communale entrée en force le 26 juin 2006 est propre à assurer la mesure de protection qu'impose le droit fédéral à l'art. 17 al. 1 let. c LAT.

aa) Le nouveau plan général d'affectation de la Commune de Lausanne classe le secteur en zone mixte de moyenne densité. Le règlement du 26 juin 2006 (RPGA) permet la construction de bâtiments d'habitation collective ou de bureaux de cinq niveaux, avec le niveau d'attique; la longueur des bâtiments est limitée à 25 m et la hauteur des façades à 13 m (art. 113 à 116 RPGA). La Commission cantonale d'urbanisme et d'architecture a relevé que cette nouvelle réglementation était insuffisante, car elle comprenait des règles générales qui ne répondaient pas aux composantes spécifiques du quartier, notamment historiques, paysagères et urbanistiques (avis de la commission, p. 5). Une telle réglementation présentait le risque, selon la commission, de transformer progressivement le quartier tout en le banalisant. "De petites transformations peu significatives, ajoutées les unes aux autres au cours du temps, peuvent modifier le site de manière irréversible". La commission arrive ainsi à la conclusion que "la mise en place d'une échelle de planification plus fine que le PGA est indispensable" (avis de la commission, p. 5). Le nouveau plan général d'affectation de la Commune de Lausanne ne répond dès lors pas aux exigences de protection spécifique du quartier.

bb) Le nouveau règlement sur le plan général d'affectation comporte une règle spéciale destinée à tenir compte des objets figurant dans un recensement qui n'apparaîtrait pas apte à répondre aux objectifs de protection du quartier. L'art. 73 RPGA fait état de trois catégories de recensement, à savoir : le recensement architectural, le recensement des jardins d'intérêt historique et celui des ensembles bâtis (al. 1). Tous les travaux concernant un objet figurant dans l'un de ces trois recensements doivent alors faire l'objet d'un préavis d'un délégué communal à la protection du patrimoine bâti (al. 2). Sur la base de ce préavis, la municipalité peut imposer des restrictions au droit de bâtir et interdire les constructions, transformations ou démolitions (al. 3). La municipalité peut également, lorsqu'un ensemble bâti est identifié et qu'il s'agit, notamment, d'éviter une rupture du tissu bâti existant, préserver la volumétrie générale de l'ensemble, le rythme du parcellaire, la composition verticale et horizontale des façades, les formes des toitures, ainsi que l'aménagement des espaces libres (al. 4). Si la réglementation communale peut attacher des effets juridiques aux travaux de recensement qui servent de base à l'établissement du plan d'affectation, il faut encore que la base légale réglementaire communale comporte les précisions suffisantes sur les restrictions au droit de propriété qui en résultent (arrêt AC.2006.0237 du 30 juillet 2007), ce qui n'est pas le cas en l'espèce.

cc) En effet, dans le périmètre du plan de quartier, seul le secteur compris entre le chemin des Fleurettes et l'avenue du Mont-d'Or est identifié comme un ensemble bâti à l'exclusion des bâtiments situés entre l'avenue du Mont-d'Or et l'avenue de Milan. Par ailleurs, il est vrai que les jardins de l'ensemble du périmètre qui fait l'objet de la demande de plan de quartier sont mentionnés avec la note 3 au recensement des jardins d'intérêt historique; mais la règle communale ne comporte aucun objectif de protection par rapport à cette mesure. De même, seule une partie des immeubles compris dans le périmètre du plan de quartier est recensée avec une note 3 et une autre partie avec une note 4, mais la plupart des bâtiments compris entre le Mont-d'Or et l'avenue de Milan ne sont pas recensés et ne sont pas soumis à la mesure de protection. De plus, l'art. 73 RPGA laisse une grande liberté d'appréciation à la municipalité qui peut autoriser la démolition des quelques bâtiments recensés dans le secteur et la reconstruction de bâtiments neufs selon les règles de la zone mixte de moyenne densité. La règle communale ne fixe en effet pas les buts de la protection, ni les mesures qui en résulteraient. Elle fait dépendre la préservation du tissu urbanistique caractéristique de l'avis d'un subordonné de l'autorité exécutive communale et présente ainsi un caractère aléatoire; de plus, elle ne comporte pas les bases légales permettant de déterminer avec précision les éléments caractéristiques du quartier qui doivent être maintenus. La réglementation communale n'offre en définitive pas les garanties nécessaires permettant d'assurer la conservation des caractéristiques essentielles du quartier.

d) Ainsi, le tribunal ne peut que confirmer l'avis de la Commission cantonale d'urbanisme et d’architecture selon lequel l'étude d'un plan de quartier sur le périmètre proposé par les recourants constituerait une mesure nécessaire et propre à assurer la mise en oeuvre d'une zone de protection au sens de l'art. 17 al. 1 let. c LAT. La commission a en effet relevé dans son préavis que la mise en place d'une échelle de planification plus fine que le plan général d'affectation était indispensable, ce qui correspond bien à l'étude d'un plan de quartier pour le secteur en cause. La commission relève que l'unité et l'échelle des constructions, de même que leur bonne intégration dans le quartier, peuvent être considérées comme d'intérêt local, l'unité primant sur la qualité intrinsèque des bâtiments. Selon la commission, le quartier du Mont-d'Or est homogène, et ses qualités urbanistiques, architecturales et paysagères sont évidentes; le nouveau PGA est inadapté à cette situation et ne permet pas de concilier l'évolution du quartier avec le maintien de ses qualités urbanistiques. Ainsi, une mesure de planification spéciale dans le cadre d'un plan de quartier peut et doit être adoptée sur le secteur litigieux conformément à l'art. 17 al. 1 let. c LAT.

4.

a) Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision attaquée réformée, en ce sens que la municipalité est invitée à entreprendre l'étude d'un plan de quartier dans le périmètre mentionné dans la demande des recourants. Ceux-ci ont d'ailleurs la possibilité de présenter des propositions à la municipalité, qui garde encore la liberté d'étendre le périmètre si elle le souhaite et qui n'est pas liée par les propositions des propriétaires. En revanche, elle a l'obligation d'entreprendre l'étude du plan de quartier, conformément aux considérants du présent arrêt.

b) Il est vrai que la municipalité a demandé la suspension de l'instruction de la cause jusqu'à droit connu sur la procédure cantonale de classement en invoquant le principe de coordination. Toutefois, depuis l'enquête publique du projet de décision de classement en avril 2004, il semble que le département compétent ait renoncé à poursuivre cette procédure, avec raison d'ailleurs, car une telle mesure apparaît d'emblée disproportionnée (voir consid 3b p. 20 ci-dessus). Au demeurant, la coordination requise par l'art. 25a al. 4 LAT pourra précisément intervenir dans le cadre de l'établissement du plan de quartier, conformément aux principes qui résultent de l'art. 2 LATC et de l'art. 2 RPNMS; cette dernière disposition impose en effet aux communes de tenir compte des objets méritant protection, qui sont soit soumis à la protection générale au sens des art. 4 et 46 LPNMS, soit inventoriés ou classés selon la procédure prévue aux art. 12 à 28 et 49 à 54 LPNMS, lors de l’élaboration de leurs plans d'affectation, notamment les plans de quartier (voir arrêt AC.2004.0003 du 29 décembre 2005).

c) Les recourants, qui obtiennent gain de cause avec l'aide d'un avocat, ont droit aux dépens qu’ils ont requis, arrêtés à 2'000 fr. En outre, il n'y a pas lieu de percevoir de frais de justice.