TA - AC.2006.0292 - 2007-08-10 - HELVETIA NOSTRA, SAUVER LAVAUX/Municipalité de Lutry, Service des forêts, de la faune et de la nature, PASCHOUD, SCHAFFNER

I. Recevabilité

1.

Déposé dans le délai de vingt jours prévu par l'art. 31 al. 1 de la loi cantonale du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l'art. 31 al. 2 et 3 LJPA. Les constructeurs émettent en revanche des doutes sur la qualité pour recourir des associations recourantes. Il convient d'examiner préalablement cette question.

2.

a) La qualité pour recourir est régie par l'art. 37 LJPA dont la teneur est la suivante:

Art. 37 - Qualité pour recourir

1 Le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.

2 Sont réservées:

a. les dispositions des lois spéciales légitimant d'autres personnes ou autorités à recourir;

b. les dispositions du droit fédéral.

b) En l'espèce, les recourantes ne bénéficient pas d'un intérêt digne de protection qui leur conférerait qualité pour recourir comme à n'importe quel particulier atteint par la décision attaquée. Elles ne se prévalent par ailleurs pas de la jurisprudence fédérale qui reconnaît aux associations le droit de recourir dans l'intérêt de leurs membres lorsque les statuts leur assignent ce but et que la majorité ou qu'un nombre important d'entre eux sont touchés et auraient personnellement qualité pour recourir (notamment ATF114 Ia 452; 113 Ia 468; 104 Ib 307). Elles soutiennent en revanche que leur qualité pour recourir découle des art. 12 de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), 90 de la loi cantonale du 17 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11) et 52a de la Constitution vaudoise du 17 mai 2002 (Cst-VD; RSV 101.01),

3.

a) L'art. 12 LPN (dans sa teneur en vigueur jusqu'au 1er juillet 2007 et applicable au cas d'espèce) prévoit que les associations d'importance nationale reconnues et qui, selon les statuts, se vouent à la protection de la nature et du paysage ou à des tâches semblables par pur idéal, ont qualité pour recourir contre les décisions des cantons ou des autorités fédérales ouvrant la voie du recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le droit de recours des organisations contre des décisions cantonales en vertu de l'art. 12 al. 1 LPN existe toutefois uniquement si elles ont été prises dans le cadre de l'accomplissement de tâches de la Confédération, c'est-à-dire qu'il faut que le projet en question touche effectivement à l'application du droit matériel de la Confédération (voir notamment Zufferey, Commentaire LPN, Zurich, 1997, ad art. 2, no 4; ATF 123 II 5 consid. 2c; Tribunal administratif, arrêt AC.1999.0002 du 25 juin 1999 et la référence à l'arrêt du Tribunal fédéral du 25 juin 1997, publié in RDAF 1998 I p. 98). A teneur de l'art. 2 LPN, on entend notamment par accomplissement de tâches de la Confédération l'élaboration de projets, la construction et la modification d'ouvrages et d'installations par la Confédération, ses instituts et ses établissements (let. a), l'octroi de concessions et d'autorisations (let. b) et l'allocation de subvention pour des mesures de planification ainsi que pour des installations et des ouvrages (let. c).

En l'espèce, Helvetia Nostra ne peut tirer sa légitimation active de cette disposition, car en statuant sur une demande de permis pour une construction conforme à la zone - ce que les recourantes ne contestent pas -, la commune n'accomplit pas une tâche de la Confédération (voir à ce sujet, ATF 112 Ib 70, JdT 1988 I 497; arrêt AC.1999.0002 précité; RDAF 1998 I p. 98; ég. Zufferey, op. cit., ad art. 2, no 39). Quant à Sauver Lavaux, elle n'est pas une association d'importance nationale et ne peut donc pas se prévaloir de cette disposition - ce qu'elle ne fait pas du reste.

b) L'art. 90 LPNMS ouvre le recours contre les décisions prises en application de cette loi aux associations d'importance cantonale qui, aux termes de leurs statuts, se vouent à la protection de la nature, des monuments et des sites.

aa) En ce qui concerne Helvetia Nostra, le Tribunal administratif a jugé dans un arrêt AC.1995.0073 du 28 juin 1996 que cette association, même si elle se proposait dans ses statuts de maintenir des villes, des sites et des paysages agréables à vivre, ne poursuivait là qu'un objectif tout général qui empêchait de considérer que son but statutaire spécifique et essentiel concordait avec les intérêts protégés par la LPNMS. Il avait donc déclaré le recours irrecevable. Cette jurisprudence a été confirmée par les arrêts AC.1999.0002 précité et AC.2004.0123 du 18 mars 2005, malgré un arrêt rendu dans l'intervalle qui a tenté de la relativiser en matière d'abattage d'arbres (arrêt AC.2002.0013). Il n'y a pas lieu de s'en écarter en l'espèce.

bb) S'agissant de Sauver Lavaux, le Tribunal administratif lui a reconnu la qualité pour recourir sur la base de l'art. 90 LPNMS dans l'arrêt AC.1995.0073 du 28 juin 1996. Il en a fait de même dans un autre arrêt en considérant que Lavaux constituait l'une des régions les plus belles et les plus étendues du canton, de surcroît protégée expressément par l'art. 6bis de l'ancienne Constitution cantonale du 1er mars 1985 (arrêt AC.1994.0251 du 27 septembre 1996). Toutefois, statuant sur recours de droit public contre cet arrêt, le Tribunal fédéral a qualifié cette interprétation d'audacieuse, sans se prononcer plus avant faute par le recours d'être suffisamment motivé en regard des exigences relatives au recours de droit public (arrêt non publié du Tribunal fédéral 1A.352/1996 du 30 octobre 1997 consid. 5c et ss). Se référant à cet arrêt du Tribunal fédéral, le Tribunal administratif a relevé que l'admission de la qualité pour recourir de Sauver Lavaux n'était probablement guère défendable au regard du texte de l'art. 90 LPNMS, qui présuppose que l'activité des associations qu'il vise puisse s'étendre à tout le canton. Il a toutefois renoncé à renverser les précédents précités pour le motif que la présence parmi les recourantes d'une association bénéficiant de l'habilitation légale suffisait pour entrer en matière sur un recours déposé en commun (arrêt AC.1999.0002 précité). On y renoncera également dans le cas d'espèce, dès lors que les associations recourantes peuvent fonder leur qualité pour recourir sur l'art. 52a Cst-VD, comme on le verra ci-après.

c) Les recourantes invoquent enfin l'art. 52a Cst-VD, dont la teneur est la suivante:

"1 La région de Lavaux, de la Lutrive à Corsier, est déclarée site protégé.

2 Toute atteinte à sa protection peut être attaquée sur le plan administratif ou judiciaire par ceux qui sont lésés et par les associations de protection de la nature et celles de la protection du patrimoine.

3 La loi d'application respecte strictement le périmètre en vigueur, notamment par le maintien de l'aire viticole et du caractère traditionnel des villages et hameaux."

Cette disposition constitutionnelle est entrée en vigueur le 27 novembre 2005. Elle a été adoptée à la suite d'une initiative acceptée en votation populaire le 27 novembre 2005. Dans son préavis au Grand Conseil sur l'initiative populaire constitutionnelle cantonale "Sauver Lavaux" (Bulletin du Grand Conseil (BGC), septembre 2005, p. 2859), le Conseil d'Etat relevait à propos du deuxième alinéa ceci:

"Le deuxième alinéa tend à reconnaître une large qualité pour recourir, notamment aux associations de protection de l'environnement (celles-ci n'ont pas toujours un intérêt digne de protection au sens de l'art. 37 de la loi sur la juridiction et la procédure administrative du 18 décembre 1989 (LJPA / RSV 173.36) ou de l'article 90 LPNMS). Cette reconnaissance large de la qualité pour recourir ne concernerait que le site de Lavaux. Toute atteinte à sa protection peut être attaquée selon l'alinéa 2."

Le tribunal considère que l'art. 52a al. 2 Cst-VD est suffisamment clair et précis pour être directement applicable; il n'a pas besoin d'être concrétisé et précisé dans la LPPL, contrairement à ce que semblent soutenir les constructeurs intimés. La volonté des initiants était du reste de reconnaître largement la qualité pour recourir aux associations de protection de l'environnement.

Comme le projet litigieux se situe dans le périmètre du plan de protection de Lavaux, les associations de protection de l'environnement Helvetia Nostra et Sauver Lavaux peuvent fonder leur qualité pour recourir sur l'art. 52a al. 2 Cst-VD.

Il y a donc lieu d'entrer en matière sur leur recours.

II. Recours contre l'autorisation spéciale du Service des forêts

4.

a) Les recourantes reprochent au projet litigieux de porter atteinte au site, ou à tout le moins de ne pas s'y intégrer, contrairement à ce qu'a retenu le Service des forêts. Elles relèvent que les constructions projetées - destinées à prendre place dans une aire cultivée en vigne - ne présentent aucune des caractéristiques qui devraient prévaloir à la limite d'un territoire viticole et qu'elles se caractérisent en particulier par une densité importante et une architecture qui n'a rien de commun avec l'architecture traditionnelle des villages et hameaux viticoles. Elles invoquent à cet égard une violation des art. 22 et 28 LPPL.

b) La LPPL, entrée en vigueur le 9 mai 1979, a pour but de préserver l'identité et les caractéristiques propres de Lavaux. Elle définit des principes matériels qui déterminent les conditions applicables aux divers territoires qu'elle délimite (viticole, agricole, d'intérêt public et d'équipements collectifs, de villages et hameaux, de centre ancien de bourgs et d'agglomération). En l'espèce, les parcelles à construire font partie du territoire d'agglomération I régi par l'art. 20 LPPL dont la teneur est la suivante:

"Le territoire d'agglomération I est régi par les principes suivants:

a. Il est destiné à l'habitat en prédominance et peut accueillir toutes les activités compatibles avec cette fonction ainsi que les équipement collectifs nécessaires.

b. Les constructions nouvelles ont une hauteur maximum de trois niveaux y compris les parties dégagées par la pente. En fonction du site, les règlement communaux peuvent toutefois déterminer la possibilité d'utiliser les combles comme niveau habitable supplémentaire."

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 113 Ib 299 consid. 2b; ég. 114 Ib 100 consid. 3a; 129 II 413 consid. 3.9), la LPPL équivaut matériellement à un plan directeur cantonal au sens des art. 6 ss de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700). Un tel plan lie les autorités dans leurs activités (art. 9 al. 1 LAT et 31 al. 1 de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; RSV 700.11]; art. 4, 6 et 7 LPPL). Il ne fixe en revanche pas définitivement le sort des parcelles, dont le mode d'utilisation doit être précisé dans les plans d'affectation, qui seuls ont force obligatoire à l'égard des particuliers (art. 21 al. 1 LAT). Une fois le plan d'affectation régulièrement adopté par l'autorité compétente, seul celui-ci fait foi. L'art. 34 al. 2 LPPL prévoit certes que l'autorisation est refusée si le projet est contraire aux principes de la loi. Cette disposition ne règle cependant que la situation transitoire précédant l'adoption des plans et règlement communaux (art. 34 al. 1 1ère phrase LPPL; Bulletin officiel des séances du Grand Conseil [BGC], automne 1978, p. 1316). La loi fixait en effet aux communes un délai d'une année pour établir des plans d'affectation et des règlements dans lesquels "les territoires et les principes qui leur sont applicables [seraient] transposés" (art. 7 al. 1 LPPL, en relation avec l'art. 6 al. 1 LPPL).

c) Il résulte de ce qui précède que nul ne peut se prévaloir directement d'une violation de la LPPL. Les recourantes soutiennent qu'elles peuvent toutefois le faire dans le cas d'espèce, car le PPA, approuvé le 9 août 1978 par le Conseil d'Etat, est antérieur à l'entrée en vigueur de la loi et qu'il n'aurait ainsi à leur sens pas été harmonisé. Cette question peut rester ouverte. Les recourantes critiquent en effet l'intégration au site du projet litigieux. Or, l'exigence d'intégration au site découle non seulement de l'art. 22 LPPL ("Les constructions, installations, équipements et reboisements admissibles en application des articles 15 c), d), e), 16 b) à d), 17 b), 20 b), 21 a) et 21 d) ne seront autorisés que si et dans la mesure où ils s'intègrent au site") et indirectement de l'art. 28 LPPL ("Le long des axes routiers touristiques et des voies ferroviaires, les vues intéressantes sont préservées; elles ne sont pas obstruées ni leur premier plan perturbé.") invoqués par les recourantes, mais aussi de l'art. 4 LPNMS dont la teneur est la suivante:

Art. 4 - Définition

1 Sont protégés conformément à la présente loi tous les objets, soit tous les territoires, paysages, sites, localités, immeubles, meubles, qui méritent d'être sauvegardés en raison de l'intérêt général, notamment esthétique, historique, scientifique ou éducatif qu'ils présentent.

2 Aucune atteinte ne peut leur être portée qui en altère le caractère.

d) Ainsi que l'a relevé le Service des forêts dans sa réponse, l'intégration à un site s'apprécie en fonction de son environnement. En l'occurrence, les parcelles litigieuses se situent en contrebas de la voie de chemin de fer Lausanne-Vevey dans l'angle aigu que forme la jonction du chemin de la Plantaz avec la route cantonale de la "Petite Corniche". L'inspection locale a permis de constater la présence à l'est, le long de la route cantonale, d'un bâtiment locatif en béton de cinq niveaux avec une toiture plate, ainsi que d'autres constructions dont certaines à caractère artisanal et au sud celle de la station de pompage de la ville de Lausanne. L'environnement bâti ne présente dès lors aucune valeur particulière. Le tribunal a également pu observer que la future construction, plus basse que les bâtiments existants, n'obstruera pas la vue depuis la route de la "Petite Corniche" sur la Tour de Bertholod qui se situe à une distance d'environ 200 mètres au nord-ouest du projet litigieux ni sur les coteaux viticoles en amont de la voie de chemin de fer. Quant à la construction en tant que telle, elle présentera des décrochements en plan d'au minimum 2,5 m sur ses façades nord et sud, ce qui réduira tout risque d'aspect massif, et ses toits seront en pente.

Au regard de ces éléments, on ne peut pas considérer que le projet ne s'intégrera pas au site. Ce d'autant que les parcelles ne sont comprises ni dans le périmètre de l'inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels, ni dans celui de l'inventaire cantonal. C'est dès lors à juste titre que le Service des forêts a délivré l'autorisation spéciale de l'art. 17 LPNMS.

III. Recours contre la décision municipale

5.

Les recourantes font valoir diverses violations du RPPA. On peut se demander si elles peuvent invoquer de tels moyens qui ne se rapportent pas directement à la protection du site de Lavaux. Cette question peut toutefois demeurer indécise, dès lors que les griefs soulevés se révèlent de toute manière infondés.

6.

Les recourantes se plaignent tout d'abord de ce que le bâtiment projeté, implanté en limite de propriété, ne respecte pas la distance aux limites.

a) Selon l'art. 9 RPPA, entre bâtiments non contigus, la distance minimum est de 6 m; la distance entre un bâtiment et la limite de parcelle est de 3 m minimum. L'art. 8 RPPA prévoit toutefois que la construction en ordre contigu est autorisée et que les façades contiguës peuvent être implantées sur les limites de parcelles, moyennant accord entre les propriétaires concernées.

b) En l'espèce, Jean-Louis Paschoud, Philippe Schaffner et la commune ont passé une telle convention. Ils ont par ailleurs précisé que dans l'hypothèse où l'ordre contigu ne serait pas respecté, Jean-Louis Paschoud et Phlippe Schaffner s'engageaient, en application de l'art. 9 RPPA, à respecter la distance minimum de six mètres entre les bâtiments.

Le grief tiré d'une violation de l'art. 9 RPPA n'est donc pas fondé.

7.

Les recourantes soutiennent ensuite que le groupe de garages situé le long du chemin de la Plantaz serait implanté indûment dans les espaces réglementaires et ne respecterait pas la limite des constructions.

a) Le groupe de garage litigieux est compris dans le secteur de prolongement extérieur de la construction (sous-secteur C) de la zone mixte régi par les art. 17 et 18 RPPA dont la teneur est la suivante:

Art. 17

Ce secteur, constituant le reste de la zone mixte, est destiné aux jardins privés ou collectifs des bâtiments, à des surfaces vertes, à des places de jeux pour enfants, aux accès, ainsi qu'à des places de parc ou garage devant respecter les conditions indiquées à l'article 18. Pour le reste, il est inconstructible, à l'exception des cabanes de cabanes de jardin.

Aucune construction dépassant le niveau du chemin de Plantaz ne peut être érigée à moins de 5 m du bord dudit chemin.

Art. 18

Dans les sous-secteur A, B, C, D, des places de parc ouvertes ou couvertes peuvent être implantées aux conditions suivantes:

Sous-secteur A

Les places ouvertes doivent être aménagées à un niveau ne dépassant pas celui du chemin de Plantaz.

Les toitures de places couvertes ne doivent pas dépasser de plus de 0.50 m le niveau dudit chemin; elles doivent être plates et peuvent être aménagées en places ouvertes.

Sous-secteur B

Le niveau des surfaces de parcage des places ouvertes ou couvertes ne doit pas dépasser celui du chemin de Plantaz.

Sous-secteur C

Les places doivent être couvertes, entièrement enterrées et engazonnées.

Sous-secteur D

Des places de parc entièrement à l'air libre peuvent être aménagées pour les besoins de la zone mixe.

b) En l'espèce, les plans en coupes du projet montrent que le groupe de garage litigieux sera couvert, entièrement enterré et engazonné. Le constructeur l'a du reste confirmé en audience. La construction respecte dès lors les exigences posées par l'art. 18 RPPA. C'est donc à juste titre que la municipalité l'a autorisée.

Ce grief doit également être rejeté.

8.

Les recourantes prétendent en outre que le CUS ne serait pas respecté. Elles relèvent que la surface de la future parcelle A ne peut pas être prise en compte dans sa totalité, car elle inclurait selon le PPA dans sa partie nord-est un chemin (ne figurant pas sur le plan de situation) ne pouvant pas être considéré comme surface constructible.

a) Selon l'art. 6 RPPA, le coefficient d'utilisation du sol (CUS) est limité à 0,5. Le CUS est le rapport entre la surface brute de plancher utile et la surface de la parcelle. La surface brute de plancher utile et la surface de la parcelle sont calculées conformément aux dispositions des art. 17 et 19 du règlement communal sur les constructions et l'aménagement du territoire. L'art 18 RCAT précise que la surface de la parcelle est la surface des parties zonées à des fins de construction.

b) L'inspection locale a permis de constater que le chemin tel que figurant sur le PPA dont parlent les recourantes n'existe pas ou plus. L'argument des recourantes tombe dès lors à faux. La municipalité n'a en tout cas ni abusé ni excédé son pouvoir d'appréciation en ne déduisant pas de la surface constructible un chemin qui peut être assimilé au secteur de prolongement extérieur de la construction.

9.

Les recourantes mettent enfin en cause l'implantation projeté de l'accès. Il ne respecterait pas selon elles le front d'accès indiqué sur le PPA.

a) Aux termes de l'art. 30 RPPA, les accès aux bâtiments ou places de parc pour véhicules à moteur se feront dans les limites des fronts d'accès indiqués sur le plan.

b) Après examen du PPA et du plan de situation, l'accès projeté paraît être implanté dans les limites du front d'accès indiqué sur le PPA, contrairement à ce que soutiennent les recourantes. De toute manière, on ne saurait se montrer trop rigoureux sur ce point, dès lors que l'emplacement choisi permet, comme l'a relevé l'autorité intimée, d'envisager une correction du tracé du débouché du chemin de la Plantaz sur la route de la "Petite Corniche", correction justifiée par des impératifs de sécurité du trafic.

Ce moyen doit être écarté.

IV. Frais et dépens

10.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable et les décisions entreprises confirmées. Les recourantes, qui succombent, supporteront un émolument de justice. Ils verseront en outre une indemnité de dépens aux constructeurs qui ont procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel.