CDAP - AC.2007.0012 - 2008-02-12 - BOUNAMEAUX/Municipalité de Trey, Service du développement territorial

1.

Déposé dans le délai de 20 jours fixé par l’art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 173.36), le recours a été interjeté en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.

2.

a) L'art. 103 al. 1, 1ère phrase, de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (ci-après : LATC; RSV 700.11) prévoit qu'aucun travail de construction ou de démolition en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Selon les art. 25 al. 3 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et 81 al. 1, 1ère phrase LATC, seul le département peut décider si des travaux de construction hors de la zone à bâtir sont conformes à la zone ou si une dérogation peut être accordée. En l'espèce, aucune autorisation n'a été formellement requise auprès de l'autorité compétente, et celle-ci a refusé de régulariser le paddock litigieux.

b) Selon l'article 22 al. 2 let. a LAT, une autorisation de construire peut être délivrée si la construction est conforme à l'affectation de la zone. L'art. 16a al. 1, 1ère phrase, LAT dispose que sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. Cette définition correspond à celle que la jurisprudence avait élaborée sur la base de l'ancien art. 16 LAT: seules les constructions dont la destination correspond à la vocation agricole du sol peuvent donner lieu à une autorisation ordinaire au sens de l'art. 22 LAT précité. Le sol doit être le facteur de production primaire et indispensable et les modes d'exploitation dans lesquels le sol ne joue pas un rôle essentiel ne sont pas agricoles (cf. ATF 125 II 278 consid. 3a p. 281 et les arrêts cités). Ainsi, les constructions et installations pour l'élevage d'animaux de rente ne sont conformes à l'affectation de la zone agricole que si une part prépondérante des fourrages provient de la production propre à l'exploitation (ATF 117 Ib 270 consid. 3a p. 279, 502 consid. 4a p. 504). La conformité d'un projet ou d'une installation à la zone agricole dépend ainsi d'une appréciation globale à long terme du système d'exploitation et des moyens mis en oeuvre pour sa réalisation (ATF 117 Ib 502 consid. 4a p. 504). L'art. 34 al. 5 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT; RS 700.1) précise que les constructions et installations qui servent à l'agriculture pratiquée en tant que loisir ne sont pas réputées conformes à l'affectation de la zone agricole. Une exploitation agricole au sens de l'art. 16a LAT se distingue de l'agriculture exercée à titre de loisir notamment par le fait qu'elle exige l'engagement durable, structuré et rentable de capitaux et de forces de travail, dans une mesure économiquement significative (ATF 112 Ib 404 consid. 3 p. 405 s.; arrêts 1A.134/2002 du 17 juillet 2003 consid. 3.3;1A.104/2002 du 20 septembre 2002 consid. 2.2;1A.296/1997 du 20 mai 1998 consid. 3 et les références citées; Lexique des constructions hors de la zone à bâtir, Edition juillet 2003, in: VLP-ASPAN, Territoire & Environnement 2003, p. 20).

Ainsi, en résumé, pour qu'une activité d'élevage soit conforme à la zone agricole, il faut non seulement qu'une part prépondérante des fourrages provienne de la production propre à l'exploitation (dépendance du sol), mais encore que celle-ci satisfasse aux exigences d'organisation et de rentabilité précitées.

c) L'Office fédéral du développement territorial a édité le 2 mai 2003 une directive intitulée "Comment l'aménagement du territoire appréhende les activités liées au cheval" (ci-après : la directive). Selon celle-ci, seules sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui servent à abriter, nourrir ou laisser librement évoluer les chevaux en pension telles que : écuries avec aire de sortie, entrepôt pour le fourrage et la litière, aires à fumier, clôtures. Ne sont en revanche pas conformes celles qui sont destinées à l'équitation. Entrent notamment dans cette catégorie, outre les halles d'équitation, les installations extérieures de toutes sortes (paddocks, parcours d'obstacles, hippodromes, etc.; cf. directive, p. 13). S'agissant du sport équestre, la directive précise que les constructions et installations destinées aux manèges, paddocks, hippodromes, etc., ont leur place dans les zones à bâtir ou dans les zones spéciales. La pratique de l'équitation en tant que sport de masse ou d'élite et l'organisation de concours et manifestations de sports équestres ne sont pas des activités agricoles (cf. directive, ch. 4, p. 18).

Le Conseil d'Etat du canton de Vaud a également élaboré en la matière une directive à l'intention de son administration, approuvée le 16 avril 2003 et complétée le 26 mai 2004. Ce complément fixe les critères concernant la détention de chevaux, lesquels reprennent pour l'essentiel ceux de la directive fédérale, tout en précisant notamment, s'agissant d'un non-agriculteur détenant des chevaux à des fins de loisirs, que seuls un changement d'affectation sans transformation importante (par exemple: aménagement d'une écurie dans des volumes existants qui s'y prêtent) et une aire de sortie permanente peuvent être autorisés, tout autre installation destinée à la pratique de l'équitation étant exclue (Complément du 26 mai 2004, p. 4).

d) Le Tribunal fédéral a pour sa part jugé à diverses reprises que les écuries, les manèges, les autres installations comparables pour la détention de chevaux liée à l'exercice d'un hobby ou d'une activité professionnelle par des personnes autres que des agriculteurs, de même que l'élevage et le dressage des chevaux, pratiqués comme loisirs par l'exploitant dont l'activité principale est sans rapport avec l'agriculture, n'étaient pas conformes à l'affectation de la zone agricole, respectivement que leur destination n'imposait pas leur implantation (ATF 122 II 160 consid. 3b, in JdT 1997 I 473, sp. 475; ATF 111 Ib 213, in JdT 1987 I 567; ATF du 16.12.1986, J. Petigat c. CCRC, c. 3; Zbl 1995, p. 178 ss; ZBl 95/1994, p. 81 ss). Le Tribunal administratif (Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal depuis le 1er janvier 2008) a également eu l'occasion de se prononcer en ce sens à plusieurs reprises (arrêts AC.2006.0238 du 15 octobre 2007; AC.2003.0003 du 28 octobre 2003; AC.1995.0026 du 20 mars 1996; AC.1992.0210 du 5 juin 2000; AC.1992.0307 du 22 juillet 1993; AC.6804 du 1er juin 1992; AC.7485 du 23 avril 1992 confirmé par un arrêt du Tribunal fédéral du 3 février 1993; AC.7088 du 12 février 1992). Quant à un arrêt dont la recourante se prévaut (AC.2005.0129 du 5 décembre 2005) qui concernait un agriculteur, il précise que: "les constructions et aménagements tels que, halles d’équitation, installations extérieures de toutes sortes (paddock, carré de sable, parcours d’obstacles, hippodromes, etc.) ne peuvent (…) pas être réalisés en zone agricole, ceci même dans le cadre d’une entreprise agricole. Dans ce type d’activité, seule la réalisation pour les chevaux détenus d’une aire de sortie (surface de 400 m2 admise selon le complément du 26 mai 2004 à la Directive du Conseil d’Etat), réalisée en prolongation des écuries existantes, peut être admise (…) Il faudrait également que cette aire reste d'une dimension relativement modeste, ne dépassant pas 400 m², ce qui n'est pas le cas puisque le paddock atteint 700 m²".

e) Au regard des exigences posées tant par la loi que par la jurisprudence et les directives fédérales et cantonales susmentionnées, le paddock litigieux qui occupe une surface de 800 m2, n'est pas conforme à l'affectation de la zone agricole. La recourante n'est en effet pas agricultrice, la pratique de l'équitation relevant pour elle du sport et des loisirs, et son ouvrage ne peut être considéré comme étant de dimension "modeste". Une autorisation fondée sur les art. 16a et 22 LAT est dès lors exclue.

3.

Reste à examiner si l'installation en cause pourrait être admise à titre dérogatoire, au sens de l'art 24 LAT respectivement de l'art. 24 d al. 1 bis LAT entré en vigueur le 1er septembre 2007.

a) L'art. 24 LAT a la teneur suivante:

"En dérogation à l'art. 22 al. 2 let. a, des autorisations de construire peuvent être délivrées pour des nouvelles constructions ou installations ou pour tout changement d'affectation si:

a. l'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination;

b. aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose."

La première de ces deux conditions cumulatives est réalisée lorsque l'ouvrage projeté ne peut être employé conformément à sa destination qu'en un endroit déterminé hors de la zone à bâtir, pour des raisons d'ordre technique, ou bien pour des motifs liés aux conditions d'exploitation économique d'une entreprise, ou encore à cause de la configuration ou des particularités du sol; de même, la construction hors de la zone à bâtir peut se justifier si l'ouvrage en question ne peut être édifié à l'intérieur de celle-ci en raison des nuisances qu'il occasionne. Il s'agit de critères objectifs; les points de vue subjectifs du constructeur, les considérations financières ou les motifs de convenance personnelle n'entrent pas en ligne de compte dans l'appréciation (ATF 129 II 63 consid. 3.1 p. 68 et les arrêts cités).

L'implantation, au sens de l'art. 24 LAT, d'une construction en zone agricole s'examinant selon les mêmes critères que la conformité à la destination de cette zone au sens de l'art. 22 al. 2 let. a LAT (ATF 123 II 499 consid. 3b/cc p. 508 et les arrêts cités), le parc de détente extérieur ne saurait donc en principe être considéré comme imposé par sa destination hors de la zone à bâtir pour les raisons exposées au considérant précédent. Sans doute la recourante a-t-elle acquis la parcelle no 94 en tant que "ferme équestre" soit dans le but d'y accueillir des chevaux. La municipalité et les autorités cantonales ont d'ailleurs accepté plusieurs aménagements des lieux dans ce but sur demande de la précédente propriétaire. L'installation litigieuse ne s'impose toutefois pas en zone agricole puisqu'elle vise uniquement à faciliter les loisirs de la recourante, en lui évitant de se déplacer pour exercer ses activités équestres. Cet ouvrage ne saurait au surplus être autorisé pour des raisons liées à la santé et au bien-être des chevaux, conformément à la législation fédérale sur la protection des animaux. Comme l'a exposé le Tribunal fédéral dans un arrêt du 22 avril 2003 (ATF 1A.26/2003, consid. 6), ni la loi fédérale édictée en ce domaine ni son ordonnance d'exécution ne contiennent de dispositions spécifiques sur la détention des chevaux, qui imposeraient un parc de détente toutes saisons ou une aire de sortie permanente à proximité immédiate de l'installation principale. Les art. 2 al. 1 et 3 al. 2 LPA se bornent à cet égard à rappeler que les animaux doivent être traités de la manière qui tienne le mieux compte de leurs besoins et que leur liberté de mouvement ne doit pas être entravée de manière durable ou inutile, s'il en résulte des douleurs, des maux ou des dommages, sans préciser de quelle manière ces principes doivent être concrétisés; suivant la directive sur la détention des chevaux, de poneys, d'ânes, de mulets et de bardots, émise le 23 avril 2001 par l'Office vétérinaire fédéral et qui remplace celle édictée le 12 décembre 1985, les chevaux devraient, dans l'idéal, avoir la possibilité de se mouvoir librement en plein air, quotidiennement et pendant plusieurs heures.

Elle n’exige pas que cette liberté de mouvement s'exerce impérativement dans un espace accessible en tout temps depuis le lieu de détention; l'aire de sortie ne doit donc pas obligatoirement se trouver sur la même parcelle que les écuries ni dans la même zone que celles-ci (arrêt 1A.64/1998 du 24 juillet 1998 consid. 2c); enfin, il est parfaitement possible de laisser s'ébattre les chevaux sans autre mesure d'aménagement du sol, si l'aire de sortie est suffisamment grande. Le fait que l'autorité compétente doive tenir compte des impératifs de la protection des animaux dans la pesée des intérêts nécessaires à l'octroi d'une autorisation exceptionnelle (ATF 118 Ib 17 consid. 3d p. 24) ne permet pas encore d'admettre que l'installation litigieuse est imposée par sa destination hors de la zone à bâtir. L'octroi d'une dérogation à ce titre ne pourrait se concevoir que si les intimés ne pouvaient satisfaire à leur obligation d'assurer la liberté de mouvement des chevaux découlant de l'art. 3 al. 2 LPA et concrétisée par la directive de l'Office vétérinaire fédéral d'une autre manière conforme à la législation fédérale sur l'aménagement du territoire, ce qui n'est nullement établi. Dans ces conditions, l'installation en cause ne saurait être considérée comme imposée par sa destination hors de la zone à bâtir pour des raisons tirées de la législation fédérale sur la protection des animaux (cf. arrêts 1A.234/1996 du 31 janvier 1997, consid. 3c, et 1A.265/1997 du 19 mars 1998, consid. 4c/bb).

b) Au 1er septembre 2007 est entré en vigueur un nouvel alinéa 1 bis de l'art. 24d LAT intitulé "Habitations sans rapport avec l’agriculture, détention d’animaux à titre de loisir, constructions et installations dignes de protection", dont la teneur est la suivante:

1bis Des travaux de transformation peuvent être autorisés dans les bâtiments et les parties de bâtiments inhabités s’ils permettent aux personnes qui habitent à proximité d’y détenir des animaux à titre de loisir dans des conditions particulièrement respectueuses.

Les nouvelles installations extérieures peuvent être autorisées dans la mesure où la détention convenable des animaux l’exige. Le Conseil fédéral définit le rapport entre les possibilités de transformation prévues par le présent alinéa et celles prévues à l’al.1 et à l’art. 24c.

Un nouvel article 42c OAT relatif aux conditions de détention d'animaux particulièrement respectueuses dispose quant à lui ce qui suit:

1 Lorsque le droit fédéral fixe des critères plus sévères que la législation sur la protection des animaux pour des conditions particulièrement respectueuses des animaux, les installations réalisées à l’intérieur des constructions et installations existantes pour la garde d’animaux à titre de loisir doivent respecter ces exigences.

2 Lorsque le droit fédéral ne fixe pas de tels critères, l’autorité compétente pour les autorisations décide dans chaque cas particulier des conditions minimales assurant une détention particulièrement respectueuse des animaux.

Le Conseil fédéral a précisé dans son message relatif à la révision partielle de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 2 décembre 2005 (FF 2005 6629) ce qui suit:

La garde d’animaux peut nécessiter l’aménagement d’installations extérieures telles que des aires à fumier, des haies, des clôtures ou des aires de sortie. La 2e phrase de l’al. 1bis précise quelles installations extérieures sont autorisées pour la garde d’animaux à titre de loisir. Ces installations extérieures sont des constructions et installations de plein air, non couvertes, qui ne peuvent être aménagées à l’intérieur d’un bâtiment en raison de leur usage. Ne sont pas considérées comme des installations extérieures au sens de l’al. 1bis notamment les constructions en surface de tous types (abri pour le bétail, manèges couverts, chalets).

En règle générale, les installations extérieures nécessitent un terrain agricole, sont très visibles et ont souvent des incidences considérables sur le territoire et sur l’environnement. Il faut par conséquent autoriser seulement les installations extérieures qui sont indispensables à une garde conforme aux besoins des animaux, conformément à la législation sur la protection des animaux. Chaque espèce animale a besoin d’installations extérieures spécifiques. Pour les chevaux, par exemple, les installations extérieures conformes sont des aires de sortie en plein air sur lesquelles ils peuvent se mouvoir librement. Il ne s’agit pas de terrains servant en premier lieu à la pratique de sports, comme l’équitation. Le pâturage est l’aire de sortie idéale. Pour ménager l’herbe, il faut toutefois également disposer d’un espace clôturé et aménagé, accessible en toute saison qui, idéalement, sera attenant aux écuries. Selon la directive de l’Office vétérinaire fédéral (directive 800.106.06 sur la protection des animaux), la surface minimale d’une aire de sortie toutes saisons doit être, pour un cheval de taille moyenne, de 20 à 25 m2 (aire de sortie accessible en permanence), respectivement de 30 à 35 m2 (aire de sortie non accessible en permanence).

Les installations extérieures ne seront autorisées que si les conditions prévues à l’al. 3, let. a à e, sont remplies. La lettre e, qui prévoit qu’aucun intérêt prépondérant – découlant de la protection du paysage par exemple – ne doit s’opposer à la construction est particulièrement importante. Lors de la consultation, la possibilité d’aménager un paddock de dimension modeste avec un revêtement adéquat pour la pratique de l’équitation à titre de loisir a été vivement critiquée. La majorité des cantons qui se sont prononcés sur la question rejette cette proposition. Du point de vue de l’aménagement du territoire aussi, l’aménagement de ce type de paddocks a fait l’objet de réticences. On craint également des conflits d’intérêts avec la protection du paysage et du sol. On redoute aussi des incidences considérables sur le territoire et l’environnement. Les réponses ont mis en évidence une incompatibilité avec les principes régissant l’aménagement du territoire, mais aussi que l’autorisation d’aménager ces paddocks désavantagerait les exploitations agricoles par rapport aux personnes pratiquant la garde de chevaux à titre de loisir. Enfin, certains participants ont mentionné que la réglementation proposée accentuait la différence de traitement entre les bâtiments auxquels s’applique l’art. 24d ou l’art. 24c LAT. De plus, la modification proposée ne satisfait pas pleinement les organisations qui l’approuvent, en particulier les nombreuses organisations équestres qui se sont exprimées et qui souhaitent des assouplissements beaucoup plus radicaux.

Au vu de la situation, le Conseil fédéral estime qu’il vaut mieux pour le moment ne pas inscrire dans la loi une disposition expresse sur ces questions et les réexaminer de manière approfondie dans la perspective de la révision totale de la loi sur l’aménagement du territoire, inscrite dans le programme de la législature.

Il résulte de ce message que le nouvel art. 24d al. 1 bis n'autorise, à titre d'installations extérieures, que des aires de sortie dans les limites indispensables à une garde conforme aux besoins des animaux, soit selon l'Office vétérinaire fédéral, d'une dimension de 20 à 25 respectivement 30 à 35 m2 pour un cheval de taille moyenne; sont en revanche prohibés, les paddocks liés à la pratique du sport équestre.

En l'espèce, le paddock litigieux d'une surface de 800 m2 ne saurait être considéré comme une aire de sortie admissible. La recourante admet au surplus bénéficier d'une telle aire d'environ 100 m2, ce qui est suffisant pour trois chevaux selon l'Office vétérinaire fédéral. Il est dès lors possible à la recourante de se conformer au mode de garde en stabulation telle que préconisé par cet office, moyennant si nécessaire une adaptation de l'aire existante.

Il résulte des considérations qui précèdent que l'autorisation dérogatoire doit être refusée sans qu'il y ait lieu de procéder à la pesée des intérêts prévue par l'art. 24 let. b LAT.

4.

a) La municipalité et, à son défaut, le département compétent, est en droit de faire supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires (art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC). Contrairement à ce que sa formulation peut laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui impose une obligation quand les conditions en sont remplies (B. Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, Lausanne 1988, p. 200). Par suppression, il faut entendre non seulement la démolition proprement dite d'ouvrages réalisés sans droit, mais aussi la remise en état des lieux (RDAF 1992 p. 480; arrêts TA AC.2004.0239 du 8 août 2005; AC.1996.0069 du 15 octobre 1996; AC.1992.0046 du 25 février 1993). La seule violation des dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire est en principe insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé, si celui-ci est conforme aux prescriptions matérielles applicables (RDAF 1979 p. 231). Quant à la violation du droit matériel par les travaux non autorisés, elle ne suffit pas non plus à elle seule à justifier une démolition. L'autorité doit examiner la nature et l'importance des aspects non réglementaires des travaux et procéder à une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public au respect de la loi (et donc à la suppression de l'ouvrage non réglementaire construit sans permis) et l'intérêt privé au maintien de celui-ci (RDAF 1982 p. 448; RDAF 1979 p. 231, 302; RDAF 1976 p. 265).

b) Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATF 108 Ia 216 consid. 4b). L'autorité doit cependant renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 111 Ib 213 consid. 6 p. 221; 108 Ia 216 consid. 4 p. 217; RDAF 1993 p. 310 consid. 2b et les arrêts cités).

c) Aucune de ces conditions n'est réalisée en l'espèce. La surface litigieuse soustraite à l'affectation agricole du sol est de 800 m². Un tel empiétement contrevient à la distinction fondamentale entre la zone à bâtir et les autres zones, qui constitue un des principes essentiels de l'aménagement du territoire (dans ce sens, Eric Brandt, Le principe constitutionnel de la séparation des zones constructibles et non constructibles, RDAF 1995 p. 197 ss, spec. 203; v. aussi Pierre Moor, Commentaire de la LAT, n. 73 ad. art. 14). La dérogation n'est donc pas de minime importance et l'intérêt public à empêcher toute construction illicite hors de la zone à bâtir l'emporte ici sur l'intérêt de la recourante à conserver son paddock et à éviter le coût de remise en état des lieux, ce d'autant que l'intéressée ne vit pas de l'élevage des chevaux ni de ses activités équestres. La recourante ne saurait non plus se prévaloir de sa bonne foi. Compte tenu de l'importance des travaux réalisés, elle ne pouvait considérer qu'ils échappaient à tout contrôle étatique. Enfin, rien ne permet d'envisager un changement de réglementation susceptible de régulariser l'ouvrage litigieux. Au vu de ces considérations, force est d'admettre que la décision entreprise ne viole pas le principe de proportionnalité.

5.

La décision du Service du développement territorial du 21 décembre 2006 impartissait à la recourante un délai au 30 avril 2007 pour supprimer le paddock litigieux. Compte tenu de l'écoulement du temps, il y a lieu de fixer un nouveau délai pour exécution. Au vu des travaux à effectuer, un délai de trois mois à compter de la notification de l'arrêt s'avère suffisant. Passé cette date et à défaut de remise en état, la municipalité – ou à son défaut le département compétent – sera fondée à faire procéder elle-même aux travaux, aux frais de la recourante (art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC).

6.

Conformément aux art. 38 et 55 LJPA, un émolument de justice sera mis à charge de la recourante déboutée. Malgré qu'il obtienne gain de cause, le SAT n'a pas droit à des dépens (AC 2001.0097 du 11 mars 2002).