CDAP - AC.2008.0285 - 2009-10-28 - FAVROD-COUNE/Service du développement territorial, Municipalité de Château-d'Oex, Service Immeubles, Patrimoine et Logistique

1.

Les parties sont divisées sur la question de savoir si la création du tambour d’entrée est soumise aux dispositions de la LAT relatives aux constructions et installations conformes à l’affectation de la zone agricole (art. 16a LAT) ou si elle doit être examinée au regard des dispositions dérogatoires régissant les constructions existant hors de la zone à bâtir qui ne sont pas conformes à la zone, soit plus particulièrement l’art. 24c LAT.

a) aa) L'art. 16a al. 1, 1ère phrase, LAT dispose que sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. La section 3 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT, RS 700.1) définit avec précision les constructions et installations conformes à l'affectation de la zone. En particulier, l'art. 34 al. 3 OAT prévoit que les constructions qui servent au logement indispensable à l'entreprise agricole sont conformes à la zone. Selon les directives de l'Office fédéral du développement territorial (ODT), qui se réfère à la jurisprudence développée par le Tribunal fédéral concernant la conformité à l'affectation de la zone de bâtiments d'habitation agricoles, seuls les locaux d'habitation répondant aux besoins en logement d'une entreprise agricole au sens de l'art. 7 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR, RS 211.412.11) peuvent être considérés comme conformes à la zone. Il doit y avoir un lien fonctionnel direct entre le logement et l'exploitation. Un logement n'est réputé conforme à la zone que si la présence permanente sur le domaine des personnes concernées est indispensable (ODT, Nouveau droit de l’aménagement du territoire – Explications relatives à l’ordonnance sur l’aménagement du territoire et recommandations pour la mise en œuvre, Berne 2001, p. 30).

bb) L'art. 24c LAT a la teneur suivante:

Art. 24c Constructions et installations existantes sises hors de la zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone

1 Hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l’affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.

2 L’autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences majeures de l’aménagement du territoire doivent être satisfaites.

L'art. 41 OAT précise le champ d'application de l'art. 24c LAT:

Art. 41 Champ d'application de l'art. 24c LAT

L'art. 24c LAT est applicable aux constructions et installations qui ont été érigées ou transformées conformément au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui sont devenues contraires à l'affectation de la zone à la suite d'une modification de la législation ou des plans d'aménagement.

Le champ d’application de l’art. 24c LAT est restreint aux constructions et aux installations sises hors de la zone à bâtir, qui ne sont plus conformes à l’affectation de la zone à la suite d’un changement de réglementation. La garantie de la situation acquise ne profite ainsi qu’aux constructions érigées ou transformées conformément au droit matériel en vigueur à l’époque (art. 41 OAT ; ATF 127 II 109). La date déterminante est en principe celle du 1er juillet 1972, date de l’entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution qui a introduit expressément le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396 consid. 3.1). Il s'agit d'offrir aux propriétaires de constructions devenues contraires à l'affectation de la zone suite à une modification de législation ou de plan à laquelle ils ne peuvent rien, des possibilités de développement dépassant le simple maintien des constructions, mais restant compatibles avec les objectifs de l'organisation territoriale. Dans ce sens, l'art. 24c LAT instaure une "garantie étendue de la situation acquise" (Muggli, Commentaire LAT, art. 24c, n° 5).

Pour qu'une construction qui avait à l’origine une affectation agricole entre dans le champ d’application de l’art. 24c LAT, il faut démontrer que celle-ci ne servait plus à un usage agricole au changement de régime. Il ne faut pas forcément qu'une autorisation formelle ait par exemple été délivrée pour transformer un bâtiment d'habitation agricole à des fins sans rapport avec l'agriculture. Avant la date de référence, en effet, une telle transformation n'avait aucune portée juridique et n'était pas soumise à autorisation. Il suffit donc de pouvoir prouver que la construction était utilisée à des fins non agricoles avant la date de référence (Muggli, Commentaire LAT, art. 24c, n° 14).

b) Selon le SDT, comme le bâtiment dans lequel habite le recourant est situé sur un bien-fonds qui, dans sa totalité, fait partie d’une entreprise agricole au sens de la LDFR, les travaux litigieux doivent être examinés au regard de l’art. 16a LAT et sont soumis plus particulièrement aux exigences concernant la dimension maximale du logement de l’exploitant agricole. L’autorité intimée relève que cette entreprise agricole comprend un important cheptel bovin laitier qui nécessite certains bâtiments, notamment un logement de surveillance pour le chef d’exploitation. Elle rappelle que, selon la jurisprudence, ce logement ne peut pas dépasser une surface de 180 m2, surface qui serait déjà largement dépassée. Le tambour d'entrée, qui ne répond à aucun besoin agricole, ne pourrait pas être autorisé comme construction conforme à la zone au sens de l’art. 16a LAT.

Le recourant prétend quant à lui que les dispositions dérogatoires de la LAT, en particulier l'art. 24c LAT, sont applicables à son habitation dès lors que celle-ci ne constitue pas le logement de l’exploitant agricole et que cette situation existait déjà avant la date déterminante, soit le 1er juillet 1972 .

c) aa) La parcelle qui supporte l'habitation de Pierre Favrod-Coune est effectivement intégrée dans une exploitation agricole, dont il est lui-même propriétaire. Cela étant, comme le recourant l’a expliqué lors de l’audience, le bâtiment a été utilisé à des fins d'habitation dès 1963 par ses parents, qui n'étaient pas exploitants agricoles, puis par le recourant et sa famille, qui ne sont également pas exploitants. On ne saurait ainsi a priori voir entre le logement et l'exploitation le lien fonctionnel direct qui est exigé pour que celui-ci puisse être admis comme conforme à la zone agricole. Bien avant la date déterminante du 1er juillet 1972, le bâtiment litigieux n’avait au contraire plus aucun lien avec l’exploitation agricole, ceci quand bien même il se trouvait dans le périmètre de l’exploitation et aurait pu être utilisé comme logement de l’exploitant.

Le fait que le bien-fonds supportant le bâtiment d’habitation est soumis à la LDFR n’apparaît au surplus pas décisif. La LDFR régit l'aliénation des immeubles agricoles (art. 218 du code des obligations). Elle vise à encourager la propriété foncière rurale et en particulier à maintenir des entreprises familiales comme fondement d'une population paysanne forte, notamment par des dispositions sur l'acquisition des entreprises et des immeubles agricoles, l'engagement des immeubles agricoles, le partage des entreprises agricoles et le morcellement des immeubles agricoles (art. 1 LDFR). Elle restreint donc la liberté de disposer, tandis que l'affectation du sol est assurée par la législation sur l'aménagement du territoire (FO.1997.0093 du 23 juin 1998). Le droit foncier rural régit les rapports juridiques ayant trait aux entreprises et aux immeubles agricoles; c'est en revanche le droit de l'aménagement du territoire qui précise où est admissible un usage agricole et où le sont quelles constructions et installations (Ruch, Commentaire LAT, Remarques préliminaires aux art. 16-16b, n° 45). En dépit du fait que la LDFR et la LAT font référence l'une à l'autre, leurs champs d'application respectifs sont ainsi distincts.

bb) Le bâtiment d'habitation litigieux n'ayant plus d'affectation agricole depuis 1963, on pourrait a priori admettre que c'est à l'occasion de l'entrée en vigueur de la loi sur la protection des eaux le 1er juillet 1972 qu'il est devenu non conforme à l'affectation de la zone et qu’il devrait par conséquent bénéficier de la garantie de la situation acquise dans les limites de l'art. 24c LAT. Contrairement à ce que soutient le SDT, donner raison au recourant ne revient pas à permettre à tout propriétaire d'une terre agricole de déloger l'exploitant pour prendre sa place dans le logement agricole. En effet, le cas d'espèce est très particulier dans la mesure où l’utilisation du bâtiment sis au cœur d’un domaine agricole par un non exploitant perdure depuis plus de 40 ans, soit depuis une époque bien antérieure à l’introduction du principe de la séparation du territoire bâti et non bâti.

Quoi qu'il en soit, la question de savoir si les travaux litigieux sont soumis à l'art. 16a LAT ou à l'art. 24c LAT peut demeurer indécise, puisque, dans l'un et l'autre cas, il y aurait lieu de les autoriser.

2.

Sous l'angle de l’art. 24c LAT, il convient de se référer à l'art. 42 OAT qui en précise la portée comme suit:

1 Les constructions et installations pour lesquelles l'art. 24c LAT est applicable peuvent faire l'objet de modifications si l'identité de la construction ou de l'installation et de ses abords est respectée pour l'essentiel. Sont admises les améliorations de nature esthétique.

2 Le moment déterminant pour l'appréciation du respect de l'identité est l'état de la construction ou de l'installation au moment de la modification de la législation ou des plans d'aménagement

3 La question de savoir si l’identité de la construction ou de l’installation est respectée pour l’essentiel est à examiner en fonction de l’ensemble des circonstances. Les règles suivantes doivent en tout cas être respectées:

a. à l’intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne peut pas être agrandie de plus de 60 %;

b. lorsqu’un agrandissement n’est pas possible ou ne peut pas être exigé à l’intérieur du volume bâti existant, il peut être réalisé à l’extérieur; l’agrandissement total ne peut alors excéder ni 30 % de la surface utilisée pour un usage non conforme à l’affectation de la zone ni 100 m2; les agrandissements effectués à l’intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié.

4 Ne peut être reconstruite que la construction ou l’installation qui pouvait être utilisée conformément à sa destination au moment de sa destruction ou de sa démolition et dont l’utilisation répond toujours à un besoin. Le volume bâti ne peut être reconstruit que dans la mesure correspondant à la surface admissible au sens de l’al. 3. L’al. 3, let. a n’est pas applicable. Si des raisons objectives l’exigent, l’implantation de la construction ou de l’installation de remplacement peut légèrement différer de celle de la construction ou de l’installation antérieure.

Peuvent être autorisés en application des art. 24c LAT et 42 al. 1 et 2 OAT, la rénovation, la transformation partielle et l'agrandissement mesuré ainsi que la reconstruction. Les constructions et installations visées par l’art. 24c LAT ne peuvent toutefois faire l’objet de modifications que si l’identité de la construction – y compris ses abords – est respectée pour l’essentiel. L’identité de la construction se rapporte au volume, à l’aspect et à la vocation du bâtiment. Les modifications ne doivent pas être à l’origine de nouvelles répercussions importantes sur le régime d’affectation, les équipements et l’environnement (ODT, op. cit., p. 44). Pour répondre à la question de savoir si l’identité de la construction est respectée pour l’essentiel, il y a lieu de procéder à une appréciation globale prenant en considération tous les facteurs donnés. On considèrera notamment l’agrandissement de la surface utilisée, les modifications du volume construit, les changements d’affectation et les transformations à l’intérieur du volume construit, les modifications de l’aspect extérieur, les extensions des équipements, mais aussi les améliorations du confort et les frais de transformation en comparaison avec la valeur du bâtiment en tant que tel (ODT, op. cit., p. 45). L'art. 24c al. 2 LAT dispose en outre que, dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être respectées. La jurisprudence a précisé que de telles exigences doivent être définies, d'une manière générale, à la lumière des art. 1er et 3 LAT: il s'agit, le plus souvent, de la protection du paysage, de la lutte contre l'éparpillement des constructions ou encore de la cohérence de la zone agricole (AC.2007.0257 du 8 mai 2009, consid. 6b et les réf. citées).

b) aa) En l’occurrence, pour déterminer si les travaux litigieux portent atteinte à l’identité de la construction, il convient de tenir compte du fait que l’on se trouve en présence d’un bâtiment ancien, qui a une certaine valeur en tant qu’élément du patrimoine bâti. Le service cantonal spécialisé (SIPAL) relève à cet égard que le bâtiment a reçu la note 3 lors du recensement architectural, ce qui signifie qu’il présente un intérêt local. Le SIPAL précise (cf. observations du 15 janvier 2009) que le bâtiment, daté de 1813, est d'une grande authenticité et n'a pas subi de modification extérieure importante. Il a en outre conservé toutes ses caractéristiques typologiques et architecturales d'origine. Il convient ainsi d’examiner l’impact de la construction du tambour d’entrée au regard des caractéristiques qui font l’intérêt du bâtiment.

cc) Le tambour d'entrée litigieux repose sur un escalier double contre la façade est du bâtiment. Les deux portes du tambour forment un triangle équilatéral et s'ouvrent vers l'extérieur. Elles sont faites de bois massif travaillé avec des vitres qui occupent un peu plus de leurs moitiés supérieures. Cet ouvrage constitue une excroissance de quelques mètres cubes de la façade. Le recourant a décidé d'installer ce tambour pour pallier aux pertes de chaleur générées par une entrée à simple porte. Il a en outre opté pour cette forme triangulaire en raison de motifs qu'il dit pratiques, afin d'éviter que l'usager ne doive reculer et redescendre de quelques marches lorsqu'il tire la porte vers lui.

La vision locale a permis de constater que les travaux effectués n'affectent pas particulièrement le volume global du bâtiment et que les matériaux – bois travaillé et verre – respectent sa nature. On peut émettre une réserve quant à la forme triangulaire du sas d'entrée qui rompt effectivement l'équilibre général de la façade et la solution choisie est certainement discutable sur le plan esthétique. Cela étant, si le tambour a évidemment un impact sur la construction, celui-ci doit être relativisé compte tenu de ses dimensions. De manière générale, on constate que l’aménagement litigieux ne porte pas atteinte aux qualités qui ont justifié l’attribution de la note 3. Sous l’angle de la protection du site et du paysage environnant, on relève que le tambour n'est pas visible de loin, dès lors que les bâtiments ECA nos 1437 et 1438 de la même parcelle sont situés en vis-à-vis et obstruent la vue sur cette façade pour l'observateur situé à longue distance. S’agissant de la pesée des intérêts en présence, on note enfin que la construction du tambour a permis d’améliorer l’isolation de l’entrée du bâtiment et répond ainsi à un souci légitime d’économie d’énergie (ceci quand bien même une autre solution aurait été possible selon le SIPAL, ce qui est contesté par le recourant).

c) Vu ce qui précède, on constate que l’identité de la construction est respectée pour l’essentiel, ce qui implique que les travaux litigieux peuvent être admis sous l’angle de l’art. 24 c LAT.

3.

Comme on l'a relevé précédemment, la solution n'est pas différente en application de l'art. 16a LAT.

a) Sous l’angle de l'art. 16a LAT, il convient de vérifier si une construction est « nécessaire ». Cette exigence est reprise dans l’OAT à l’art 34 al. 4 (let a) qui prévoit également qu’aucun intérêt prépondérant ne doit s’opposer à l’implantation de la construction ou de l’installation à l’endroit prévu (let. b). A l'inverse des constructions non conformes à l'affectation de la zone agricole, les constructions conformes, régies par les art. 16a LAT et 34 OAT, ne font pas l'objet d'une circonscription, par le législateur, de ce qui peut être autorisé au titre de transformation ou d'agrandissement. De même, dans ses différentes directives, l'Office fédéral du développement territorial ne donne pas d'informations qualitatives ni quantitatives concernant les travaux pouvant être autorisés sur un bâtiment conforme à l'affectation de la zone agricole, en particulier le logement de l'exploitant au sens de l'art. 34 al. 3 OAT. Néanmoins, à la suite d'un échange d'informations du 29 mai 2001 sur le nouveau droit de l'aménagement du territoire, l'ODT a précisé quelles étaient les surfaces brutes de plancher utile acceptables pour les bâtiments d'habitations agricoles (Office fédéral du développement territorial, Echange d'information du 29 mai 2001 sur le nouveau droit de l'aménagement du territoire, lettre du 21 septembre 2001 adressés aux participants au colloque). On peut y lire ceci:

A notre avis, l'ordonnance du 7 décembre 1998 sur les améliorations structurelles dans l'agriculture (OAS; RS 913.1) constitue une référence possible. Selon l'article 44 alinéa 2 OAS, un crédit d'investissement peut être accordé lorsque le volume du logement destiné à deux générations au moins (logement du chef d'exploitation et des parents) est limité à 1200 m3 SIA. D'après nos calculs, ces 1200 m3 SIA correspondent à environ 320 m2. C'est la surface de référence que nous avons retenue dans les calculs ci-après. 180 m2 pour le logement du chef d'exploitation (y compris le bureau) et 100 m2 pour le logement des parents nous paraissent des surfaces appropriées. Dans les rares cas où il faudrait également prévoir un logement pour la troisième génération (grands-parents du chef d'exploitation actuel), on aura recours aux locaux d'habitation inoccupés dans le logement du chef d'exploitation ou dans celui des parents. Si ce n'était pas réalisable, il semblerait raisonnable de prévoir une surface supplémentaire de quelque 40 m2."

Le Tribunal administratif a considéré que ces recommandations présentent forcément un caractère schématique. A ce titre, elles ne peuvent être appliquées à la lettre et nécessitent dans tous les cas d'être interprétées en fonction des circonstances concrètes du cas d'espèce (AC.2006.0180 du 5 décembre 2007; cf. également AC.2007.0152 du 21 octobre 2008). Le 16 avril 2003, le Conseil d'Etat a édicté une directive à l'intention de son administration intitulée "Récapitulatif des critères de décisions pour l'examen des projets hors zone à bâtir". Selon ce document, la nécessité fonctionnelle du logement d'un agriculteur doit être admise d'office et dans tous les cas de rénovation/agrandissement d'un logement existant, dans les limites des besoins de la famille (p. 7).

b) Dans le cas d'espèce, la construction litigieuse occupe 1,5 m2 au sol. Le tambour est réalisé sur le perron d'entrée – sans même l'occuper complètement –, qui est en fait le sommet de l'escalier d'accès. Il ne dépasse pas l'avant-toit du chalet. Ainsi, non seulement l'emprise au sol est minime, mais surtout la surface bâtie n'est pas augmentée: le recourant n'a fait que fermer latéralement une surface déjà construite. On ne saurait par conséquent qualifier ce tambour d'entrée d'agrandissement; il s'agit simplement d'un aménagement extérieur nécessaire à l'usage courant de l'habitation qui, on l’a vu, se justifie sous l’angle de l’isolation du logement existant. Il n'y a donc pas lieu de refuser cet aménagement au motif que l'habitation du recourant dépasse déjà 180 m2, limite qui n'est au demeurant pas strictement établie par les dispositions applicables ou la jurisprudence, contrairement à ce que laisse entendre le SDT. Pour les raisons mentionnées ci-dessus, les travaux litigieux ne sauraient au surplus être refusés pour des motifs liés à la protection du bâtiment. Ainsi, le tambour d'entrée peut également être autorisé en application des art. 16a LAT et 34 OAT.

4.

Au vu de ce qui précède, le recours doit être admis et la décision attaquée annulée. Le dossier sera retourné au SDT et à la municipalité afin qu’ils délivrent les autorisations requises. Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens au recourant qui, bien qu'il obtienne gain de cause, n'a pas procédé par le biais d'un mandataire professionnel. Les frais sont laissés à la charge de l'Etat (art. 52 de la loi cantonale sur la procédure administrative, LPA-VD, RS 173.36).