CDAP - AC.2008.0290 - 2009-10-09 - SOLMONTBEL 2 SA/Municipalité de Belmont-s-Lausanne, SCHLUNEGGER, GALLEY

1.

a) La qualité pour recourir est reconnue à toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l’autorité précédente, ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et dispose d’un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée (art. 75 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD; RSV 173.36, applicable à la procédure de recours devant le Tribunal cantonal, par renvoi de l’art. 99 de la même loi).

b) La LPA-VD a abrogé, dès son entrée en vigueur le 1er janvier 2009, la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), applicable au moment du dépôt du recours. Selon la jurisprudence y relative, la teneur de l’art. 37 al. 1 LJPA qui définissait la qualité pour agir sous l’ancien droit, avait été tenue pour équivalente à celle de l’art. 103 let. a de l’ancienne loi fédérale d’organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (aOJ), ainsi qu’à celle de l’art. 89 al. 1 let. c de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), entrée en vigueur le 1er janvier 2007, et qui a abrogé l’aOJ (art. 131 al. 1 LTF). L’art. 37 al. 1 LJPA a été interprété à la lumière de la jurisprudence du Tribunal fédéral relative aux art. 103 let. a OJ et 89 al. 1 let. c LTF (voir par exemple arrêt AC.2006.0158 du 7 mars 2007, et les arrêts cités; les principes développés sous l’angle de l’art. 103 let. a OJ sont applicables à l’art. 89 al. 1 let. c LTF; ATF 133 II 249 consid. 1.3.1 p. 252/253, 468 consid. 1 p. 470; ATAF 2008/31 consid. 3). L’art. 75 al. 1 LPA-VD se singularise de l’art. 89 al. 1 LTF (ainsi que de l’art. 48 al. 1 let. b de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative – PA; RS 172.021), en ce qu’il ne subordonne pas la qualité pour agir à une atteinte spéciale ou particulière, contrairement à la condition posée à l’art. 89 al. 1 let. b LTF. Il se pose ainsi la question de savoir si l’art. 75 al. 1 LPA-VD reconnaît plus largement la qualité pour agir que ne le faisait l’art. 37 al. 1 LJPA (arrêt AC.2008.0237 du 17 juillet 2009 consid. 1b et les références citées).

c) L’intérêt dont dépend la qualité pour agir peut être juridique ou de fait; il ne doit pas nécessairement correspondre à celui protégé par la norme invoquée. Il faut toutefois que le recourant soit touché plus que quiconque ou la généralité des administrés dans un intérêt important, résultant de sa situation par rapport à l'objet litigieux. Un intérêt digne de protection existe lorsque la situation de fait ou de droit du recourant peut être influencée par le sort de la cause; il faut que l'admission du recours procure au recourant un avantage de nature économique, matérielle ou autre (ATF 133 II 400 consid. 2.4.2 p. 406; 133 V 239 consid. 6.2 p. 242; 131 V 298 consid. 3 p. 300, et les arrêts cités). L'intérêt doit être direct et concret; en particulier, la personne doit se trouver dans un rapport suffisamment étroit avec la décision; tel n'est pas le cas de celui qui n'est atteint que de manière indirecte et médiate (ATF 130 V 196 consid. 3 p. 202/203, 514 consid. 3.1 p. 515, et les arrêts cités). Le recours formé dans le seul intérêt de la loi ou d'un tiers est irrecevable (ATF 124 II 499 consid. 3b p. 504; 123 II 542 consid. 2e p. 545; 121 II 39 consid. 2c/aa p. 43/44, et les arrêts cités). Ces conditions légales sont en principe réalisées quand le recours est formé par le propriétaire d'un immeuble directement voisin de la construction ou de l'installation litigieuses. Il peut en aller de même, selon la jurisprudence, en l'absence de voisinage direct mais quand une distance relativement faible sépare l'immeuble du recourant de la construction projetée (cf. ATF 121 II 171 consid. 2b p. 174 où il est fait référence à des distances de 45 m, 70 m ou 120 m). La distance n'est toutefois pas l'unique critère pour déterminer si le voisin a un intérêt digne de protection. S'il est certain ou très vraisemblable que l'installation litigieuse sera à l'origine d'immissions - bruit, poussières, vibrations, lumière, fumée - atteignant spécialement les voisins, même situés à une certaine distance, ces derniers peuvent avoir qualité pour recourir (cf. ATF 125 II 10 consid. 3a p. 15; 124 II 293 consid. 3a p. 303, 120 Ib 379 consid. 4c et les arrêts cités, voir aussi arrêt 1A.179/1996 du 8 avril 1997 in RDAF 1997 I p. 242).

d) En l’espèce, la société recourante est propriétaire de la parcelle n° 351, directement voisine en amont de la parcelle n° 186. Le bâtiment projeté implique des travaux très proches de la limite de propriété, et même la construction d’un mur de soutènement en limite de propriété. Le projet prévoit d’ailleurs un parking souterrain de plus de 50 places avec une sortie ouest s’ouvrant sur la parcelle de la société recourante et des places de stationnement en limite de propriété. La volumétrie et l’implantation du projet contesté ne semblent d’ailleurs pas avoir été étudiées en harmonie avec les volumes et l’implantation de la construction existante sur la parcelle n° 351; la différence de style et d’architecture entre l’ancien musée Deutsch et la réalisation projetée est ainsi susceptible de dévaloriser chacune des deux réalisations, le bâtiment prévu par le plan de quartier étant conçu comme une seule entité sans référence à l’ancien musée Deutsch. Le projet contesté a aussi pour effet de priver la parcelle n° 351 des dégagements dont elle bénéficie actuellement sur l’ouest. Ces différents inconvénients permettent de reconnaître à la société recourante un intérêt digne de protection à contester la décision attaquée.

2.

La société recourante invoque des griefs liés à l’esthétique du projet et à son intégration dans l’environnement, se référant notamment à l’art. 3 al. 2 let. b de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700) ; selon cette disposition, les autorités chargées de l’aménagement du territoire doivent veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble s’intègrent dans le paysage. La société recourante reproche à la construction projetée de ne pas suivre la direction de la courbe naturelle du terrain, contrairement aux constructions avoisinantes ; aussi, le bâtiment projeté aurait l’aspect d’un bloc massif monolithique qui rendrait l’ensemble lourd visuellement ; à son avis, la surface brute de plancher de 5'463 m2 pour une surface cadastrale totale de 6'612 m2 serait trop élevée, car elle correspondrait à une proportion de 82.6 % de la surface du terrain. La société recourante reproche également au projet contesté de ne pas respecter la distance de 6 m à la limite fixée par l’art. 10 de la réglementation communale sur les constructions et l’aménagement du territoire. Enfin, les cotes d’altitude fixées respectivement à 614.30 m et 611.40 m seraient excessives et compromettraient la vue au sud depuis la parcelle n° 351 dont la cote principale n’excède pas 609.88 m.

a) Le tribunal constate toutefois que l’implantation et la volumétrie du bâtiment, de même que la surface de plancher projetée, sont prévues par le plan de quartier « En Arnier II ». Le plan prévoit effectivement, pour une surface cadastrale de 6'612 m2, une surface constructible de 5'463 m2, représentant la surface brute de plancher. Le plan de quartier fixe aussi le volume principal des constructions en déterminant l’altitude maximale de 614.30 m pour les trois corps de bâtiments principaux à l’ouest, et l’altitude de 611.40 m pour le corps de bâtiments en direction de l’est. Le corps de bâtiments ouest est d’ailleurs prévu dans un périmètre d’implantation situé à 5 m de la limite de propriété, et l’ensemble de la volumétrie et de l’implantation du bâtiment est fixé par des périmètres d’implantation délimitant de manière très précise le gabarit admissible. Ainsi, en formulant des griefs contre l’implantation, l’aspect, la hauteur et la volumétrie du projet contesté, la société recourante remet en cause les dispositions du plan de quartier « En Arnier II » du 28 juin 2007.

b) Le contrôle incident d'un plan d'affectation en force et de son règlement n'est admis que de manière restrictive par la jurisprudence. Les griefs formulés à l'encontre d'un plan d'affectation en vigueur dans le cadre de la procédure de permis de construire ne sont recevables que dans les trois hypothèses suivantes : les personnes touchées par le plan ne pouvaient pas percevoir clairement, lors de l'adoption du plan, les restrictions de propriété qui étaient imposées; elles n'étaient pas en mesure de défendre leurs intérêts au moment de l'adoption du plan; et enfin, les circonstances se sont modifiées à un tel point qu'une adaptation du plan est nécessaire (ATF 121 II 317 consid. 12 c; 120 I b 436 consid. 2 d; 116 I 207 consid 3 b; 115 I b 335 consid. 4 c).

c) Aussi, le propriétaire voisin peut invoquer dans le cadre du contrôle incident du plan le moyen selon lequel la mesure de planification ne répondrait plus à un intérêt public prépondérant en raison des effets que ce plan aurait sur son bien-fonds (ATF 120 Ia 232 consid. 2c). Dans ce cas, le tribunal doit déterminer si les conditions d'une révision du plan définies par l'art. 21 al. 2 LAT sont remplies. Selon cette disposition, les plans d'affectation font l'objet des adaptations nécessaires lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées. Tel est le cas si le plan doit être modifié pour répondre aux nouvelles exigences de la protection de l'environnement, en particulier lorsque l'adoption ou la révision du plan des mesures OPair implique une modification du plan d'affectation qui serait apte à réduire les émissions excessives (ATF 119 Ib 480 consid. 5c p. 485). Par ailleurs, les exigences de stabilité du plan d'affectation qui découlent du principe de la sécurité du droit (ATF 109 Ia 113ss) s'appliquent de manière nuancée aux plans spéciaux dont les effets se rapprochent des décisions préjudicielles en matière d'autorisation de construire. Lorsqu'un plan spécial définit de façon détaillée le genre et l'implantation des constructions qu'il autorise, les propriétaires ne peuvent en principe plus invoquer la stabilité du plan après plus de dix ans lorsque le plan n'a pas encore connu un début d'exécution (ATF 116 Ib 185 consid. 4b p. 188-189).

d) Le tribunal doit ainsi déterminer en premier lieu si les organes de la société recourante pouvaient déjà reconnaître de façon sûre, au moment de l’adoption du plan de quartier, les restrictions imposées par celui-ci, et s’ils disposaient à ce moment-là des voies de recours pour sauvegarder leurs droits (voir ATF 107 Ia 331 consid. 1b p. 334). En l’espèce, le plan de quartier « En Arnier II » est un plan détaillé dont le périmètre est limité à une seule parcelle ; il comporte des dispositions précises qui permettaient à la société recourante de se faire une idée claire de l’implantation des volumes, de leurs effets sur l’environnement et, en particulier, des conséquences qui en résultaient pour la parcelle n° 351 dont elle est propriétaire. Le dessin du plan de quartier mentionne de manière claire et précise les périmètres d’implantation des constructions et la hauteur admissible, et le plan de quartier comporte encore quatre coupes permettant d’apprécier l’impact de la volumétrie prévue sur les biens-fonds voisins. La société recourante a d’ailleurs été en mesure de contester le plan de quartier. Il est vrai que le premier recours avait été admis par le Tribunal administratif qui a reproché au projet contesté un défaut d’intégration en raison de son implantation par rapport aux courbes de niveau (arrêt AC.2007.0175 du 16 janvier 2008). Mais la décision de l’instance cantonale admettant son recours a été annulée par l’arrêt du Tribunal fédéral du 28 mai 2008 dans la cause 1C_82/2008. A cela s’ajoute le fait que la demande préalable d’implantation a été mise à l’enquête publique en même temps que le plan de quartier, de sorte que la société recourante pouvait examiner avec toute la précision requise les impacts du projet élaboré en conformité au plan de quartier « En Arnier II ».

e) Par ailleurs, selon l’art. 75 Cst, les cantons doivent établir des plans d'aménagement en vue d'assurer une utilisation judicieuse et mesurée du sol ainsi qu'une occupation rationnelle du territoire. La loi fédérale sur l'aménagement du territoire prévoit à cet effet les plans directeurs, les plans d'affectation et la procédure d'autorisation de construire. Ces instruments de planification ont un rapport étroit entre eux et ils doivent former un tout judicieux au sein duquel chaque élément remplit une fonction spécifique. C'est dans une procédure assurant la protection juridique des intéressés (art. 33 LAT) et la participation de la population (art. 4 LAT) que sont élaborés les plans d'affectation à caractère contraignant pour les particuliers (art. 21 al. 1 LAT) après pesée et harmonisation de l'ensemble des intérêts en présence (art. 1 al. 1 et 2 al. 1 LAT) et selon les indications des plans directeurs (art. 6 ss et 26 al. 2 LAT). La procédure d'autorisation de bâtir sert seulement à vérifier si les constructions ou installations sont conformes à la réglementation exprimée par les plans d'affectation; elle vise à assurer la réalisation du plan cas par cas, mais elle ne doit pas créer des mesures de planification indépendantes. Cette procédure ne dispose pas de l'instrument matériel nécessaire et n'est pas apte, sous l'angle de la protection juridique et de la participation de la population, - en particulier du contrôle démocratique exercé lors de l'adoption du plan par l'organe législatif communal, - à compléter ou à modifier le plan d'affectation (ATF 116 Ib 53 consid. 3a). C'est pourquoi le plan d'affectation doit comporter les éléments essentiels permettant d'atteindre les objectifs d'aménagement retenus par les plans directeurs (ATF 121 I 117 ss). Ces conditions sont en l'espèce remplies par le plan de quartier « En Arnier II » qui fixe de manière précise les dispositions nécessaires à la réalisation des objectifs de développement retenus par la commune pour ce secteur (voir le rapport d’aménagement du 15 juin 2006 p. 16 à 37).

f) La société recourante estime que le projet serait contraire à certaines dispositions du règlement communal sur les constructions et l’aménagement du territoire, en ce qui concerne notamment les distances aux limites. Mais l’art. 66 al. 1 de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11) prévoit que le plan de quartier peut s'écarter des normes du plan d'affectation, à condition de respecter les objectifs d'aménagement de la ou des communes et les principes applicables à l'extension des zones à bâtir. Il abroge alors dans le périmètre les règles générales du plan d'affectation qui lui sont contraires. Le pouvoir d'examen du tribunal est ainsi limité à l'examen de la conformité du projet aux dispositions du plan de quartier « En Arnier II ». Mais la société recourante ne prétend pas que le projet contesté serait contraire au plan de quartier, qui prime les dispositions du règlement communal sur les constructions et l’aménagement du territoire, applicables seulement à titre subsidiaire (art. 21 du règlement du plan de quartier « En Arnier II »). Ainsi, les griefs qui touchent les dispositions mêmes du plan de quartier, comme les périmètres d’implantation qui fixent les distances aux limites de propriété, la volumétrie déterminée par les cotes d’altitude maximum, la surface brute de plancher habitable, sont irrecevables dans le cadre de la procédure relative au permis d’implantation.

3.

Dans son mémoire complémentaire du 19 mars 2009, la société recourante invoque le moyen tiré d’éventuels ancrages empiétant sur le fonds voisin et nécessitant la signature des propriétaires voisins selon l’art. 108 LATC. La question de l’empiètement devrait à son avis être examinée au stade de la demande préalable d’implantation pour éviter les difficultés liées au stade ultérieur de l’autorisation de construire.

a) La question de la nécessité d’éventuels ancrages, leurs emplacements et leur profondeur résultent de l’étude géotechnique à entreprendre par le constructeur. L'art. 89 LATC interdit toute construction sur un terrain qui ne présente pas une solidité suffisante ou qui est exposé à des dangers spéciaux tels que l'avalanche, l'éboulement, l'inondation et les glissements de terrain avant l'exécution de travaux propres, à dire d'experts, à le consolider ou à écarter ces dangers; l'autorisation de construire n'engage pas la responsabilité de la commune ou de l'Etat. Il découle de cette disposition que le législateur cantonal laisse au propriétaire constructeur la responsabilité de prendre toutes les mesures propres à consolider le terrain ou à écarter les dangers de glissement indépendamment des autorisations qui lui seraient délivrées par la commune ou par le canton, que le terrain soit situé en zone à bâtir ou hors des zones à bâtir. Ainsi, le classement d'un terrain en zone à bâtir ne signifie pas que la construction puisse être autorisée sans que les mesures de précaution et de sécurité énoncées à l'art. 89 LATC ne soient prises par les propriétaires concernés ou les constructeurs (AC.1995.0157 du 24 décembre 1997).

b) Par ailleurs, selon l'art. 120 al. 1 let. b LATC, les constructions et les ouvrages, nécessitant des mesures particulières de protection contre les dangers d'incendie et contre les dommages causés par les forces naturelles, font l'objet d'une autorisation spéciale délivrée par le Département de la prévoyance sociale et des assurances (voir arrêt AC.2007.0019 du 16 avril 2008 consid. 2d). L'autorité cantonale statue sur les conditions de situation de construction ainsi que sur les éventuelles mesures de surveillance indépendamment des dispositions des plans et règlements communaux d'affectation ; elle impose, s'il y a lieu, les mesures propres à assurer la salubrité et la sécurité ainsi qu'à préserver l'environnement (art. 123 al. 1 LATC). L'autorisation spéciale cantonale exigée par l'art. 120 al. 1 let. b LATC permet en outre à l'Etablissement cantonal d'assurance de fixer les conditions lui permettant d'assurer le bâtiment contre de tels risques (voir aussi les arrêts AC.1996.0031 du 2 décembre 1996 et AC.1997.0045 du 29 septembre 1997).

Par ailleurs, les investigations et les travaux nécessaires à la réalisation d'une étude géotechnique (travaux de sondage, essais en laboratoire, établissement d'un rapport comprenant la synthèse des résultats des sondages et des essais, ainsi que les conclusions et propositions pour les fondations et fouilles) font partie des prestations relatives à l'établissement des plans d'exécution de l'ouvrage; ces travaux impliquent un investissement qu'il n'est en principe pas raisonnable d'exiger avant que le droit de construire sur le terrain ne soit sanctionné par le permis de construire, attestant que toutes les prescriptions des plans et règlements d'affectation sont respectées et que les objections d'éventuels opposants ont été examinées. Le tribunal a ainsi jugé qu’il était contraire au principe de proportionnalité d'exiger au stade de la procédure de demande de permis de construire l'établissement d'un rapport géologique et géotechnique complet (AC.1995.0157 du 24 décembre 1997 consid. 1c). Une telle conclusion s'impose également en regard des conditions fixées par l'Etablissement cantonal d'assurance (ECA) qui a délivré l'autorisation spéciale requise par l'art. 120 al. 1 let. b LATC sans exiger la réalisation préalable d'une étude géologique et géotechnique; l'autorisation prévoit, conformément à l'art. 89 LATC, qu'une telle étude doit être effectuée et que toutes les mesures de consolidation du sol et constructives préconisées par l'étude doivent être exécutées préalablement aux investigations propres à une étude géotechnique. Mais les conditions posées par l’ECA doivent faire l’objet d’une procédure de vérification. C’est pourquoi la jurisprudence a précisé qu’il appartiendra encore à la municipalité, dans le cadre de son devoir de surveillance pendant la phase d'exécution des travaux prévue aux art. 124 à 129 LATC, de s'assurer que toutes les conditions fixées par l'autorisation spéciale de l'ECA ont été respectées, notamment au moment de l'avis de début des travaux (art. 125 LATC) et lorsqu'elle statue sur la demande de permis d'habiter au sens de l’art. 129 LATC (voir sur ce point l’arrêt AC.2006.0098 du 29 décembre 2006 consid. 5c).

c) En l’espèce, le règlement du plan de quartier « En Arnier II » pose une exigence plus sévère que la jurisprudence précitée. Selon l’art. 19 du règlement, le dossier de la demande de permis de construire doit comporter notamment le rapport géotechnique. Ainsi, les constructeurs devront procéder à l’établissement de l’étude géotechnique déjà au stade de la demande de permis de construire, ce qui permettra de déterminer à cette occasion si les ancrages sont ou non nécessaires et si de tels ancrages pourraient empiéter sur le fonds voisin. Cela étant précisé, en l’état du dossier et compte tenu des coupes dont le tribunal a requis la production dans le cadre de l’instruction du recours, aucun ancrage ne serait actuellement prévu qui déborderait de la parcelle n° 186 des constructeurs. Mais la question des éventuels ancrages devrait de toute manière être examinée au stade de l’étude géotechnique que les constructeurs devront présenter avec le dossier de la demande de permis de construire définitive.

4.

La société recourante a encore invoqué, dans des déterminations complémentaires le 17 août 2009, le fait que les mouvements de terre prévus par les travaux litigieux seraient trop importants et présenteraient un caractère inesthétique par les modifications du terrain qui en résulteraient.

a) Selon l'art. 119 LATC, le constructeur peut, avant la mise à l'enquête du projet de construction, requérir une autorisation préalable d'implantation (al. 1). Il appartient alors à la municipalité et aux autorités cantonales concernées de trancher les questions de base du projet et de délivrer un permis d'implantation. Celui-ci est périmé s'il n'est pas suivi, dans les deux ans dès sa délivrance, d'une demande de permis de construire (al. 2). L'octroi du permis d'implantation a les mêmes effets juridiques, en ce qui concerne les éléments contenus dans cette autorisation, que celui du permis de construire (al. 3). Ce dernier doit donc être délivré si la demande en est faite dans le délai de deux ans et si le projet est conforme aux conditions fixées par le permis d'implantation (ATF 101 Ia 213 consid. 3a p. 216). Ainsi, dans le cadre de la procédure d'autorisation préalable d'implantation, l’examen du tribunal est limité aux éléments déterminants pour l'admission du projet. Les aspects techniques, qui ne remettent pas en cause le principe du projet, peuvent être traités dans le cadre de la procédure ultérieure de demande de permis de construire (arrêt AC.2007.0196 consid. 1e/cc p. 30).

b) Les plans qui ont fait l’objet de l’enquête publique de la demande préalable d’implantation ne comportent aucune indication quant aux mouvements de terre prévus. Les différents terrassements envisagés sont révélés à la suite de la mesure d’instruction spéciale ordonnée par le tribunal visant à la production de coupes sur les différents corps de bâtiments de l’ensemble projeté ainsi que sur le mur prévu en limite de propriété avec la parcelle n° 351 de la société recourante. Ainsi, tant l’enquête publique relative à la demande préalable d’implantation que le permis d’implantation ne portent sur les mouvements de terre et n’ont pas d’effet juridique contraignant à cet égard. En revanche, le plan de quartier « En Arnier II » comporte les coupes qui indiquent les mouvements de terre nécessaires à la réalisation du projet, notamment la coupe AA sur laquelle on peut mesurer la hauteur du mouvement de terre prévu à l’arrière du corps de bâtiments implanté à l’ouest de la parcelle n° 186. Il est vrai que le règlement du plan de quartier « En Arnier II » ne comporte pas de dispositions expresses concernant les mouvements de terre, mais les indications figurant sur les différentes coupes du plan de quartier fixent en quelque sorte le cadre admissible de ces derniers, dont la hauteur devra encore être précisée lors de l’établissement du dossier de la demande définitive de permis de construire. En l’état, les griefs relatifs aux mouvements de terre, qui ne font pas l’objet de la demande préalable d’implantation, ne sont pas recevables.

5.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable. Les constructeurs et la Commune de Belmont-sur-Lausanne, qui obtiennent gain de cause avec l’aide d’un homme de loi, ont droit aux dépens qu’ils ont requis. La société recourante, dont les conclusions sont écartées, doit ainsi supporter les frais de justice.