CDAP - AC.2008.0300 - 2009-10-23 - SCHWAB/Municipalité de Savigny, Service du développement territorial

A.

Sur le territoire de la Commune de Savigny, au lieu-dit "Pierre-Ozaire", la Ferme du Creux se trouve à quelques dizaines de mètres de la forêt située au sud, dont la lisière est parcourue par le ruisseau du Creux. D'après les explications recueillies en audience, elle a été construite vers 1850 et s'est trouvée par la suite propriété de la Commune de Lausanne, par ses Services industriels, en raison de la présence de sources. Elle a été louée à un ancien collaborateur de l'administration communale qui l'utilisait comme week-end, puis vendue à l'ancien propriétaires Aguet, qui l'a habitée de 1990 à 2000, avant que ces fils ne la vendent en 2001 au recourant Jean-Marc Schwab. Au registre foncier, la ferme est située sur la parcelle 1187, de 16'926 m² dont 15'586 m² de pré-champ. Il n'est pas contesté que la ferme ne sert plus à l'agriculture depuis très longtemps.

B.

La parcelle 1187 ne touche pas au domaine public.

En direction du nord, cette ferme est reliée au chemin public de la Fruitière, selon un tracé long d'environ 250 m, par un chemin gravelé ou goudronné qui parcourt le nord de la parcelle 1187 puis traversait la parcelle 372 située en bordure du chemin de la Fruitière. Le recourant déclare qu'il a pu utiliser ce chemin durant deux ans. Depuis lors, les propriétaires de la parcelle 372, qu'un litige civil dont il sera question plus loin divise d'avec le recourant, ont remblayé le tronçon du chemin traversant leur parcelle, notamment le long du paddock récemment aménagé sur cette parcelle. Un portail a été posé à la limite de la parcelle, dont Jean-Marc Schwab a exigé qu'il permette le passage à pied depuis sa parcelle.

Il existe en effet sur le chemin décrit ci-dessus une servitude de passage public à pied en faveur de la commune de Savigny qui grève notamment les parcelles 372 et 1187. Cette servitude no 82'661 est également désignée "ID 2000/001083" dans certaines pièces du dossier. Selon l'une des pièces justificatives figurant au dossier, ce même tracé serait constitué en servitude (no 92362) de passage à pied et pour tout véhicule grevant la parcelle 372 en faveur de la parcelle 375, exclusivement en saison morte et pour les seuls besoins de la forêt (la parcelle 375 correspond à la forêt située au sud de la ferme). Curieusement, cette servitude qui semble devoir emprunter la parcelle 1187 n'est pas mentionnée au registre foncier parmi les servitudes auxquelles cette dernière parcelle est intéressée comme droit ou comme charge. Il n'est pas contesté que la parcelle 1187 du recourant ne bénéfice pas du droit de passer avec des véhicules sur la parcelle 372.

Il existe une autre servitude, celle-ci de passage à pied et pour tous véhicules, qui relie la ferme du Creux au chemin de la Fruitière. A partir de la ferme du Creux, le tracé de cette servitude 159'625 (également désignée "ID 2000/001087" dans certaines pièces du dossier) emprunte le début du chemin existant décrit ci-dessus, puis s'en écarte pour effectuer une demi-tour vers l'est, traverser en décrivant deux virages la parcelle agricole 373 propriété de la Commune de Lausanne puis rejoindre au nord une bande de domaine public (DP 234) qui aboutit plus au nord encore sur le chemin de la Feuillère. Ce tracé, long d'environ 400 mètres, n'est pas aménagé du tout. Il n'est quasiment pas marqué dans le terrain sur la parcelle 373. Quant à la bande de domaine public DP 234, elle apparaît certes sur les plans mais sur le terrain (d'après les explications recueillies en inspection locale), elle n'est pas aménagée non plus et ne se distingue pas du reste de la parcelle agricole cultivée qu'elle traverse. Apparemment, cette servitude inscrite en 1990 serait un accès à un lotissement à bâtir projeté qui ne s'est pas concrétisé.

Enfin, en direction du sud, un chemin part de la ferme du Creux pour traverser la forêt et rejoindre d'autres chemins mais il n'est pas praticable en tout temps: les participants à l'inspection locale qui a suivi l'audience ont laissé les véhicules dans la forêt et poursuivi à pied pour se rendre à la ferme du Creux. Ce tracé-là ne fait l'objet d'aucune servitude intéressant la parcelle 1187 du recourant.

C.

Tout le secteur compris entre la chemin de la Fruitière et la forêt bordée par le ruisseau du Creux, en particulier toutes les parcelles décrites ci-dessus (sauf la forêt), sont colloquées en zone agricole selon le plan des zone de la Commune de Savigny, approuvé par le Conseil d'Etat le 27 février 1981.

D.

En raison de travaux exécutés sans autorisation par les précédents propriétaires, la Ferme du Creux a fait l'objet d'une décision rendue par le Service de l'aménagement du territoire (devenu depuis lors le Service du développement territorial), notifiée à la Commune de Savigny et à Jean-Marc Schwab le 20 décembre 2000. Cette décision de remise en état exige la suppression de certains aménagements apportés à la ferme, s'agissant notamment d'un appartement et de pièces habitables à supprimer par obturation des fenêtres, et en autorise d'autres dont diverses interventions sur des ouvertures et le maintien d'une pièce habitable au premier étage du pignon sud. Pour délivrer cette autorisation, le Service de l'aménagement du territoire a considéré, selon les explications de son représentant à l'audience, que la ferme était suffisamment équipée (art. 19 LAT) du fait qu'elle disposait du chemin d'accès existant traversant la parcelle 372, visible sur les photographies aériennes.

E.

Jean-Marc Schwab a ouvert action en passage nécessaire contre les propriétaires de la parcelle 372 et obtenu, par jugement du 27 mai 2004 du Président du Tribunal civil de l'arrondissement de l'Est vaudois, que soit ordonné au conservateur du Registre foncier de modifier la servitude de passage à pied n° 82'661, dont le fonds dominant est la parcelle 1187 et le fonds servant la parcelle 372, en servitude de passage pour piéton et pour tous véhicules, s'exerçant sur une largeur de trois mètres en suivant le tracé de la servitude 82'661, ceci contre une indemnité de 21'140 fr.

Statuant sur appel des propriétaires de la parcelle 372 dans sa séance du 22 septembre 2005, la Chambre des recours du Tribunal cantonal a rejeté l'action de Jean-Marc Schwab par arrêt du 29 décembre 2005. Elle a comparé le coût de l'aménagement d'un chemin sur le tracé de la servitude 159'625 (celle qui n'est pas aménagée, comme on l'a vu ci-dessus) à la valeur de la ferme utilisée comme habitation et considéré notamment ce qui suit:

"(...) C'est donc un montant supérieur à 800'000 fr. qui doit être pris en compte si l'on additionne le prix d'achat et la somme des travaux effectués. Compte tenu de la valeur ainsi déterminée du bien-fonds et de son utilisation à fin d'habitation, l'aménagement d'une voie d'accès pour un prix de l'ordre de 80'000 fr. ne saurait être qualifié de disproportionné. Au demeurant, on relève que la solution ne serait pas différente en prenant en compte les 700'000 fr. retenus en première instance (620'000 + 80'000) et que l'expert est parvenu à la même conclusion en se référant au seul prix d'achat.

Ce dernier a par ailleurs relevé (cf. rapport, pp. 4 in fine et 5) que l'aménagement de l'accès nécessitera l'autorisation des autorités, les parcelles se trouvant en zone agricole. En tout état, il n'existe toutefois aucun élément permettant de penser que l'accès ne serait pas aménageable selon les prescriptions du droit public.

Il s'ensuit que l'intimé dispose, par l'entremise de la servitude n° 159'625, d'un accès sur la voie publique. Il lui incombe d'entreprendre toutes les démarches utiles pour aménager cet accès en chemin carrossable. Le coût de cet aménagement n'est pas disproportionné par rapport à la valeur du bien-fonds et à son utilisation à fin d'habitation. Dans ces conditions, l'intimé n'a aucun droit à un passage nécessaire sur le fonds d'un voisin. (...)"

Contre cet arrêt, Jean-Marc Schwab un formé un recours en réforme que le Tribunal fédéral a rejeté par arrêt 5C.40/2006 du 18 avril 2006 dont on extrait le considérant suivant:

"8. Le recourant reproche encore à la cour cantonale de n'avoir pas tranché la question de savoir si l'aménagement de la servitude était possible en vertu des prescriptions du droit public. Selon lui, il s'agirait là d'une condition d'application de l'art. 694 al. 1 CC.

L'action tendant à la cession du passage nécessaire est soumise au principe de disposition et à la maxime des débats en vertu du droit cantonal, sous réserve de l'art. 342 al. 3 CPC/VD (art. 409 ch. 4 et 410 al. 1 qui renvoie aux art. 340 al. 1 et 3-4 CPC/VD; Poudret/Haldy/Tappy, Procédure civile vaudoise, 3e éd., n. 1 ad art. 4 CPC/VD). Le demandeur supporte le fardeau de la preuve et le fardeau de l'allégation objectif des conditions du passage nécessaire de l'art. 694 al. 1 CC (art. 8 CC). En particulier, il lui incombait d'alléguer et de prouver qu'en l'occurrence l'accès par la servitude n° 159'625 était insuffisant parce qu'il ne pouvait être aménagé en raison des règles du droit public. En retenant qu'"en tout état, il n'existe toutefois aucun élément permettant de penser que l'accès ne serait pas aménageable selon les prescriptions du droit public", la cour cantonale a donc correctement laissé à la charge du demandeur l'échec de l'allégation et de la preuve de ce fait. Le recourant ne peut invoquer l'art. 65 OJ dans la mesure où les constatations qui font défaut lui sont imputables."

Le recours de droit public formé parallèlement par Jean-Marc Schwab a été rejeté, dans la mesure de sa recevabilité, par arrêt du même jour (5P.56/2006), qui contient le passage suivant:

"5.4 Le recourant reproche encore à la cour cantonale de n'avoir pas indiqué les dispositions légales permettant de penser que l'aménagement de la servitude serait autorisé par le droit public. Il estime qu'il est quasi certain qu'il n'obtiendra pas une telle autorisation pour un chemin asphalté, seul apte à lui assurer un accès suffisant.

Dès lors que c'est à lui qu'il incombait d'alléguer et de prouver qu'en l'occurrence l'accès par la servitude n° 159'625 était insuffisant parce qu'il ne pouvait être aménagé en raison des règles du droit public (art. 8 CC), le recourant ne peut se plaindre aujourd'hui d'une constatation lacunaire dont il est responsable. Son allégation est donc nouvelle et, partant, irrecevable."

F.

Se référant à l'issue de la procédure décrite ci-dessus, Jean-Marc Schwab a pris des contacts en vue de réaliser la desserte passant par la servitude 159'625 actuellement non aménagée sur la parcelle agricole 373 propriété de la commune de Lausanne et sur le domaine public DP 234. La commune de Savigny lui a indiqué par lettre du 22 août 2006 qu'elle ne prendrait pas en charge les frais d'aménagement d'un chemin carrossable mais qu'elle ne s'opposerait pas à cet aménagement aux frais de Jean-Marc Schwab. Le Service de l'aménagement du territoire a exposé en bref, par lettres des 10 avril et 14 juin 2007 et tout en réservant sa décision en cas de demande formelle, que le chemin existant pouvait être entretenu mais qu'aucune nouvelle route ne pouvait être construite. Sa lettre du 14 juin 2007, adressée à la commune de Savigny avec copie à Jean-Marc Schwab, a la teneur suivante:

"Nous faisons suite à la séance qui s’est tenue en nos bureaux le 23 mai 2007 en présence de M. Schwab et aux documents complémentaires qui nous ont été remis. Par la présente, nous apportons quelques précisions à notre précédent courrier du 10 avril 2007.

1. La transformation partielle du chemin existant menant au bâtiment ECA n° 343 (partie nord de ra servitude existante n° 82’661) incluant le cas échéant un léger élargissement, est possible dans le cadre de l’application de l’article 24c LAT pour autant qu’il ait été construit légalement et que les transformations respectent l’identité de l’ouvrage (notamment les matériaux d’origine). Néanmoins, les travaux dépassant le simple entretien d’un ouvrage situé hors des zones à bâtir sont soumis â autorisation au sens de l’article 120 lettre a LATC et le propriétaire devra transmettre son dossier à la municipalité en vue de son traitement par la Centrale des autorisations (CAMAC). Aucuns travaux ne peuvent être engagés avant que l’autorisation spéciale et le permis de construire communal ne soient exécutoires.

2. En revanche, la construction d’un nouvel accès ne peut être autorisée s’il n’est pas nécessité par des besoins objectivement fondés d’une exploitation agricole. En effet, le droit dérogatoire fédéral (articles 24 et suivants LAT) ne permet pas la création de nouvelles constructions et installations non conformes à la destination de la zone agricole. Comme le bâtiment ECA n° 343 n’a plus de lien avec l’agriculture, la construction d’un nouvel accès en application de l’article 16a LAT est donc également exclue. L’existence d’une servitude privée, bien qu’inscrite au Registre foncier, n’a pas d’influence sur l’application du droit public. En effet, il n’est pas envisageable que des conventions passées entre propriétaires privés puissent contraindre l’exercice du pouvoir public. Dans ce sens, la reconstruction complète en dur de la partie sud de la servitude n° 82661 (à travers la forêt) ne peut être autorisée car il s’agit aujourd’hui d’un chemin non carrossable en l’état, notamment en hiver. De même, l’aménagement ex nihilo de la servitude n° 159625 en créant un accès pour véhicules ne peut pas être autorisé car il s’agit en l’état à peine d’une trace en plein champ qui ne peut nullement être considérée comme une voie carrossable existante.

En conclusion, le SAT confirme qu’aucune nouvelle route ne peut être construite sur la servitude n° 159625 en application de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire La reconstruction complète de la partie sud de la servitude n° 82661 est également exclue. Seul l’entretien ou le cas échéant une transformation partielle de la partie nord de la servitude n° 82661 qui comprend un accès en dur, aujourd’hui carrossable, est admis, respectivement pourrait être autorisé en application de l'article 24c LAT sous réserve de l’issue de la procédure. Nous ajoutons que notre service ne sera en mesure de délivrer une décision formelle susceptible de recours que dans le cadre d’une demande de permis de construire officielle."

G.

Jean-Marc a déposé une requête de mesures provisionnelles pour obtenir des propriétaires de la parcelle 372 le passage en véhicule et le rétablissement du chemin sur la servitude 82'661. Cette requête a été rejeté par ordonnance du président du Tribunal civil de l'Est vaudois en date du 6 novembre 2007.

H.

La construction du chemin passant par la servitude 159'625 actuellement non aménagée sur la parcelle agricole 373 et sur le DP 234 a été mise à l'enquête publique du 29 août au 29 septembre 2008.

Le Service du développement territorial a refusé l'autorisation spéciale requise dans une décision intégrée dans la synthèse établie le 16 octobre 2008 par la Centrale des autorisations CAMAC. Cette décision reprend pour l'essentiel, en s'y référant, la lettre de ce service du 14 juin 2007 (citée ci-dessus) dans sa partie concernant la servitude 159'625 actuellement non aménagée.

La municipalité a communiqué cette décision à Jean-Marc Schwab par lettre du 4 novembre 2008.

I. Par acte du 18 novembre 2008, Jean-Marc Schwab a contesté cette décision en demandant l'octroi de l'autorisation. Il fait valoir qu'il n'a pas d'accès. Il invoque le passage de l'arrêt cité ci-dessus selon lequel il n'existe aucun élément permettant de penser que l'accès ne serait pas aménageable selon les prescriptions du droit public.

Par lettre de son conseil du 20 janvier 2009, la municipalité s'en est remise à justice tout en exposant qu'il y a lieu de trouver une solution pour l'accès à l'habitation du recourant. Elle rappelle qu'elle n'entend pas financer le chemin.

Le Service du développement territorial conclut au rejet du recours en se référant à ses lettres évoquées ci-dessus.

J. Le tribunal a tenu audience à Savigny en présence du recourant, du conseiller municipal Michel Hanhardtc accompagné de M. Pérat du bureau technique communal et assisté de l'avocat Alexandre Bernel, ainsi que de l'avocat Edmond de Braun représentant le Service du développement territorial.

Ce dernier a produit le solde du dossier de l'autorité cantonale. Il a expliqué que pour toute personne connaissant le droit de l'aménagement du territoire, c'est une évidence que le chemin mis à l'enquête ne peut pas être autorisé. La pratique constante du Service du développement territorial est de ne pas permettre en zone agricole la construction d'un chemin nouveau pour un bâtiment non agricole. Le chemin litigieux serait d'ailleurs une aberration complète puisqu'un chemin d'accès existe déjà.

Le tribunal a adopté le présent arrêt par voie de circulation.