CDAP - AC.2009.0027 - 2010-01-08 - TOWNSEND, DELGADO TOWNSEND/Municipalité d'Ollon, Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments

A.

David Townsend et Odette Delgado Townsend sont copropriétaires de la parcelle n° 2927 de la commune d’Ollon sise « Aux Esserts », colloquée en zone de chalets C, selon le plan partiel d’affectation ECVA Les Ecovets-Chesières-Villars-Arveyes. Ils ont déposé une demande de permis de construire un chalet de deux appartements et un garage enterré pour trois véhicules en mai 2007. La Municipalité d’Ollon a exigé des modifications. Ils ont déposé un nouveau dossier le 15 octobre 2007, qui a fait l’objet d’une enquête publique du 27 octobre au 26 novembre 2007.

B.

L’Etablissement cantonal d’incendie (ci-après : ECA) s’est déterminé le 29 octobre 2007 retenant, en bref, que le bâtiment était répertorié en zone de terrains instables selon la carte à disposition (niveau faible : glissement ancien, latent, très lent) et que diverses mesures géotechniques devaient être réalisées sous la conduite d’un spécialiste.

Par correspondance du 29 novembre 2007, l’ECA est intervenu auprès de la Municipalité d’Ollon, indiquant qu’elle entendait revenir sur sa prise de position pour autant que le permis de construire n’ait pas encore été délivré, car, entre-temps, il avait appris que la nouvelle carte des dangers colloquait en zone rouge la parcelle litigieuse.

Le 8 janvier 2008, il a expliqué que la nouvelle carte des dangers établie par Geotest SA montrait que le garage projeté était localisé en zone de danger élevé (zone rouge) alors que le bâtiment était en zone de danger moyen (zone bleue). Il a requis, pour autant que cette nouvelle version de la carte des dangers fut confirmée par la Confédération, qu’une étude géotechnique locale, détaillée, précisant les niveaux de dangers et les mesures constructives, raisonnablement exigibles, tant pour l’habitation que pour le garage, fut menée. Il s’agissait notamment de prendre position sur la constructibilité de la parcelle et sur sa dangerosité en termes de vies humaines.

Le 8 février 2008, le Bureau d’ingénieurs et géologues Tissières SA, à Martigny, a déposé un rapport décrivant notamment les mesures constructives à effectuer.

Le 13 février 2008, l’ECA a informé la municipalité que, selon la carte des dangers définitive établie sur les secteurs Villars-Arveyes, validée par l’Office fédéral de l’environnement (ci-après : OFEV), la parcelle n° 2'927 était entièrement comprise dans la zone rouge, de sorte qu’il ne pouvait pas délivrer l’autorisation spéciale.

Interpellé par Mme Odette Delgado Townsend, l’ECA a exposé le 20 mars 2008 qu’il n’avait pas la compétence de décider de la constructibilité d’une parcelle à l’intérieur d’un plan d’affectation et qu’il appartenait à la commune de décider si la parcelle n° 2'927 restait constructible, compte tenu du niveau de danger défini dans les cartes établies par le bureau Geotest SA et l’étude complémentaire réalisée par le bureau Tissières SA. Ce n’est que sur cette base qu’il prendrait position sur la délivrance de l’autorisation spéciale.

Le 10 avril 2008, Geotest SA a indiqué qu’il avait remis la carte des phénomènes et les cartes des dangers provisoires (version du 15 mai 2007) à la municipalité le 20 juin 2007 et que, le 26 novembre 2007, ces cartes, dans leur version au 26 octobre 2007, avaient été remises à l’OFEV qui ne les avait alors pas encore validées. Il a notamment exposé :

"La différence de jugement entre les cartes de dangers provisoires du 15 mai 2007 et celle définitive du 26 octobre 2007 (éditée le 26 novembre 2007) est issue de la nécessité d’obtenir une forte cohérence entre la carte des phénomènes et la carte des dangers.

La version provisoire de la carte de dangers attribuait ce secteur en zone de danger moyen (RT2), en considérant les vitesses de déplacement maximales mesurées (Arv1, 7 cm/an).

La version finale étend les limites géographiques de la masse instable principale en zone de danger élevé (RT3) à ce secteur sur la base d’évidences morphologiques (analyse MNT laser).

Une évaluation du potentiel de réactivation du glissement a été élaborée en prenant en compte les facteurs défavorables existants (eau souterraine sous pression, surface de glissement profond dans des lithologies argileuses, limite de glissement avec des mouvements différentiels) Ce qui conduit à une augmentation du degré de danger par rapport à une simple évaluation de celui-ci sur la base des intensités de déplacements mesurés.

Selon les directives fédérales en vigueur, les ouvrages de prévention de l’activation du glissement (série de pompages de dépressurisation de l’aquifère captif) n’ont pas été retenus comme facteur de diminution du danger."

Le Bureau Tissières SA a établi un nouveau rapport qu’il a soumis le 14 août 2008 à Geotest SA. Cette dernière a conclu le 23 septembre 2008 que le projet de construction, tel que présenté, pouvait être réalisé. Le 1er octobre 2008, le Bureau Tissières SA a rédigé un rapport complémentaire intégrant les propositions validées par Geotest SA. Il l’a adressé à l’OFEV qui a répondu le 28 octobre 2008 que les mesures de confortation proposées avaient pour objectif d’améliorer les conditions de stabilité locale et qu’elles n’influençaient pas les scénarios ayant conduit à l’attribution d’un degré de danger élevé à ce secteur.

Par décision du 21 janvier 2009, la Municipalité d’Ollon a refusé le permis de construire sollicité.

Le 22 janvier 2009, elle a fait paraître une information dans la Feuille des avis officiels selon laquelle elle disposait des cartes définissant les dangers validées par l’Office fédéral des eaux et de la géologie, qu’elle entendait faire usage de l’art. 77 LATC et refuser les permis de construire des projets contraires à ces documents, ainsi que d’instaurer des zones réservées au sens de l’art. 46 LATC dans le secteur d’Arveyes.

C.

Le 23 février 2009, David Towsend et Odette Delgado Towsend ont recouru à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre la décision du 21 janvier 2009, concluant, avec dépens, principalement à son annulation et subsidiairement à sa réforme en ce sens que le permis de construire requis est délivré.

L’ECA a déposé des observations le 26 mars 2009, exposant qu’elle ne pouvait pas délivrer l’autorisation spéciale dès lors que le projet était localisé en zone de danger fort.

Dans sa réponse du 27 septembre 2009, la municipalité a conclu, avec suite de frais et dépens, au rejet du recours.

Interpellé, l’OFEV a exposé, le 27 mars 2009, ne pas vouloir se prononcer sur le fond pour ne pas préjuger de sa position dans le cadre d’un éventuel recours au Tribunal fédéral, mais être à disposition pour tout renseignement d’ordre général.

Les recourants ont déposé un mémoire complémentaire le 3 juin 2009. La municipalité s’est encore déterminée le 30 juin 2009 et l’ECA le 17 juillet suivant.

D.

Le tribunal a procédé à une inspection locale suivie d’une audience en présence des parties le 1er octobre 2009. On extrait les passages suivants du procès-verbal de cette audience :

« La cour constate que la parcelle n° 2'926 présente une forte pente, d'orientation est-ouest, l'aval de la parcelle étant à l'est. Elle est clôturée par une barrière légère. Des arbres sont plantés à la limite des parcelles nos 2'927 et 2'928, sans qu'on arrive précisément à déterminer sur laquelle ils se situent. La parcelle n° 2'926, qui se trouve au nord de la parcelle n° 2'927, accueille un chalet qui paraît récent.

(…)

Me Weniger affirme que le chalet bâti sur la parcelle n° 2'926 a été érigé en 2006. M. Lenoir indique qu’il a récemment reçu le n° ECA 6'554.

Me Haldy déclare que la parcelle des recourants est incluse dans un projet de zone réservée soumis à l’examen préalable du département depuis le 1er septembre 2009. Il présente la carte du projet.

(…)

Me Henny produit le préavis municipal n° 2008/10 de la Municipalité d’Ollon, concernant la modification du plan partiel d’affectation ECVA. M. Chollet déclare que des études géologiques seront menées dans le périmètre de la zone réservée, afin de déterminer si elle peut être assainie. L’audience est suspendue à 10h 10.

Elle est reprise à 10h 25 dans la salle de municipalité, en présence des mêmes personnes.

Le témoin Pascal Tissières, né en 1954, domicilié à Martigny, ingénieur, est introduit. (…)

Le témoin déclare qu’à l’époque où il a rédigé son rapport, aucun signe de glissement de terrain n’était visible sur la parcelle et qu’il ignorait qu’il s’agissait d’une zone rouge selon la carte des dangers. Il affirme cependant avoir fait d’autres terrassements selon les méthodes traditionnelles, et que les solutions proposées ont été couronnées de succès. Le témoin déclare que la parcelle des recourants se situe au sommet d’un glissement profond. Les mesures qu’il a préconisées dans son rapport visent à assurer la stabilité de la construction, même en présence de ce glissement. Selon lui, le cas de la parcelle des recourants n’est pas du tout singulier à Villars.

M. Tissières expose que le glissement est causé par l’érosion provoquée par une rivière qui passe au bas de la zone. Un terrassement sur la partie inférieure de celle-ci aurait pour effet de priver le terrain d’un soutien et pourrait aggraver le phénomène. Tel ne serait pas le cas des travaux projetés, puisque la parcelle des recourants se situe en amont de la zone; le drainage proposé aurait même pour effet de stabiliser le glissement.

La présidente demande au témoin pourquoi, à son avis, la parcelle des recourants a été incluse en zone rouge dans la carte des dangers. Le témoin répond que cela a probablement été fait en raison des craintes de M. Hugo Raetzo (de l'Office fédéral de l'environnement) liées au glissement profond. Il affirme que, quant à lui, il ne craint pas d’engager la responsabilité de son bureau.

Selon le témoin, l’inclusion d’une parcelle en zone rouge signifie que le risque est inacceptable et, partant, qu’on ne peut pas construire sur la parcelle.

M. Lance précise que, dans ce genre de cas, des plans d’alerte d’urgence sont mis en place, que les bâtiments sont adaptés au danger et que ces zones sont surveillées afin d’en déterminer l’évolution.

Le témoin indique qu’il ignore si le glissement profond est actuellement actif. Il affirme que la parcelle des recourants avait dans un premier temps été incluse en zone bleue sur la carte des dangers, puis que la zone rouge avait été étendue sur demande de M. Hugo Raetzo. Il confirme que la construction envisagée ne provoquera pas une augmentation du glissement de terrain. Au contraire, les travaux permettront d’améliorer la stabilité du terrain. Cet effet ne sera cependant existant qu’au niveau local, mais pas en profondeur. Enfin, le témoin expose qu’à sa connaissance, les bâtiments des terrains situés aux alentours de la parcelle litigieuse ne présentent pas de dégâts dus au glissement.

Le témoin Pascal Tissières se retire.

Le témoin Jean-Louis Amiguet, né en 1945, domicilié à Belmont-sur-Lausanne, ingénieur civil, est introduit. La présidente l’informe que la cour a procédé à l’inspection de la parcelle litigieuse en présence des parties. Le témoin déclare qu’il a été consulté dans le cadre de l’établissement de la carte des dangers, que la Commune d’Ollon a confié à Geotest SA.

La présidente lui demande si le terrain présente des signes de glissement visibles à l’œil nu. Il se dit incapable de répondre à cette question, car il ne connaît du site que les sondages qui ont été effectués.

Le témoin dit ne pas connaître très bien les critères, définis par la Confédération, qui déterminent les zones des cartes de danger. Il précise toutefois qu’il s’agit de critères qui offrent une certaine marge d’interprétation.

Il explique qu’un de ses collègues a dressé une première carte, dans laquelle le terrain des recourants était effectivement colloqué en zone bleue et rouge. Lors d’une séance de discussion entre les représentants de la Confédération et Geotest SA, certaines divergences sont apparues, en raison justement de la marge d’interprétation que présentent les directives fédérales. Une seconde carte a ensuite été établie pour prendre en compte l’avis des représentants de la Confédération.

Le témoin explique qu’il faut distinguer étude géotechnique et carte des dangers. La première est une démarche scientifique; la seconde fait appel à des considérations d’aménagement du territoire. La carte des dangers implique une décision politique, notamment par la définition d’un risque acceptable. Il précise que la carte des dangers prend aussi en compte la carte des phénomènes. Les limites des zones de la carte des dangers ne correspondent donc, selon lui, pas à une réalité précise. Interpellé, M. Amiguet déclare ignorer les points des directives qui ont mené à la modification de la première version de la carte des dangers. Il rappelle que ces raisonnements sont subjectifs et que la Confédération a le dernier mot. Il soutient que, dans le cas de la parcelle des recourants, la collocation en zone rouge est discutable.

La présidente demande au témoin quelle est l’activité actuelle du glissement profond. Le témoin répond qu’il pense que le canton a procédé à des drainages, mais qu’il lui semble que, d’après ce que lui a dit un de ses collègues, les mesures en cours n’ont pas confirmé la stabilisation du glissement.

M. Chollet se demande comment il est possible, vu le flou et la dimension subjective de la carte des dangers, de planifier au niveau communal, sur cette base. M. Amiguet lui répond que si, effectivement, la carte des dangers est notamment établie sur la base de critères subjectifs, la carte des dangers est arrêtée précisément après des discussions qui ont abouti à un consensus.

Le témoin précise que la forme triangulaire du bord de la zone rouge, à l’endroit de la parcelle des recourants, est due au croisement de deux failles subverticales.

Il explique que de nombreuses informations figurent dans la carte des phénomènes, par exemple les avalanches, les glissements, etc. Il s’agit à son sens d’observations faites sur le terrain.

M. Lance intervient et précise que la carte des phénomènes ne comprend pas que les phénomènes avérés – c’est-à-dire ceux qui ont existé – mais aussi les phénomènes potentiels. Il s’agit de phénomènes qui pourraient se produire, les conditions de leur survenance étant réunies. C’est pour cette raison, explique-t-il, que des terrains sont inclus dans la zone bleue de la carte des dangers, alors qu’il ne s’y est rien passé.

Me Weniger rappelle que Geotest SA a examiné le dernier rapport Tissières et a conclu qu’il était possible de construire l’ouvrage projeté. Le témoin déclare qu’il faut distinguer entre une approche locale et une approche globale. La carte des dangers fait partie de la seconde catégorie, alors que les rapports techniques constituent l’approche locale. En l’occurrence, la construction est techniquement possible. Toutefois, au contraire de la carte des dangers, le rapport technique ne contient pas une appréciation subjective de l’acceptabilité du danger, mais seulement une description de celui-ci; c’est au client qu’il appartient d’accepter le risque ou non. M. Lance ajoute que, dans n’importe quelle situation, un ingénieur peut trouver une solution de construction, mais qu’il y a une pesée d’intérêts plus large à faire.

L’audition de M. Amiguet est terminée; celui-ci prend place dans le public.

La présidente déclare que l’inclusion en zone rouge de la parcelle des recourants constitue une forte restriction à la garantie de la propriété qui doit pouvoir, pour cette raison, faire l’objet d’un contrôle judiciaire. Elle remarque que si les parties s’accordent sur la nécessité de ce contrôle, elles sont d’avis différents au moment où il doit intervenir. Me Haldy rappelle que la commune aurait volontiers délivré le permis de construire, mais qu’elle n’a pas pu le faire, vu l’absence d’autorisation spéciale de l’ECA. Me Henny expose que la carte des dangers, même si elle n’avait pas été intégrée à la réglementation communale, s’imposait à l’ECA comme un plan directeur. A son sens, les recourants devront contester, s’ils le souhaitent, le contenu de la carte des dangers dans le cadre de la procédure concernant la création de la nouvelle zone réservée. Me Weniger fait valoir que l’inclusion de la parcelle de ses clients en zone rouge procède d’un principe de précaution poussé à l’extrême, qui ne se justifie pas, notamment au regard du rapport Tissières, qui établit que la construction améliorera la stabilité de la parcelle. La situation n’a pas non plus changé depuis 2006, date à laquelle une construction a été érigée sur le fond voisin de la parcelle des recourants.

La présidente ordonne la production de la carte des dangers et de la carte des phénomènes. Elle informe les parties qu’elles seront libres, après l’audience, de requérir la suspension de la cause.

La recourante expose qu’elle attend une décision depuis quelques années et que le refus n’a pas que des incidences financières; elle évoque la dimension émotionnelle de l’affaire. (…) »

Parties se sont déterminées sur ce compte rendu d’audience. L’ECA a fait remarquer que les propos de M. Lance mériteraient quelques nuances, mais qu’il n’en requérait pas rectification, dès lors que le procès verbal est un résumé succinct des propos et qu’il n’est pas destiné à les établir définitivement. Les recourants ont déposé non des observations, mais un mémoire complémentaire reprenant pour l’essentiel leur argumentation juridique exposée en cours de procédure.

Il a été statué par voie de circulation.