CDAP - AC.2009.0167 - 2010-03-22 - PATAC SA c/ Municipalité de Perroy, Service de l'environnement et de l'énergie, NEESER

1.

La recourante a mis son projet à l'enquête au bénéfice d'une vente à terme passée avec la propriétaire. Elle a donc un intérêt digne de protection (art. 74 et 99 LPA-VD) à demander que le permis de construire lui soit accordé sans la condition imposée par la municipalité. Il est vrai que les dernières correspondances reçues sont troublantes, en particulier celle où le contrat de vente est considéré comme caduc par le conseil de la recourante, qui ne paraît pas réaliser qu'en l'absence d'accord de la propriétaire (symbolisé par la signature de cette dernière sur la demande de permis de construire, art. 108 al. 1 LATC), le permis devrait être refusé, y compris dans l'hypothèse où le propriétaire retirerait son accord à la réalisation des travaux pendant la procédure de recours (AC.1998.0136 du 27 avril 2001). Tel n'est cependant pas le cas en l'espèce, faute d'une déclaration dans ce sens émanant de la propriétaire. On rappelle à cet égard que l'autorité administrative peut se contenter de trancher sur la base des éléments disponibles et n'a pas à entreprendre d'importantes investigations ou analyses juridique pour déterminer si une demande de permis de construire est bien au bénéfice du consentement requis par l'art. 108 al. 1 LATC (AC.2008.0319 du 22 avril 2009).

2.

L'autorité intimée conclut à l'irrecevabilité du recours: la décision du 28 mai 2009, refusant de reconsidérer la condition figurant dans le permis de construire, indiquait la voie du recours qui n'aurait pas été utilisée et la lettre du 24 juin 2009 ne ferait pas revivre le délai de recours.

Apparemment, la propriétaire partagerait cette position.

Il est vrai que s'il s'était agi d'exercer un recours contre les lettres de la municipalité du 28 mai ou du 24 juin 2009, le bureau d'architecte alors mandaté par la recourante aurait fait preuve d'une rare maladresse dans ses lettres du 18 juin et 3 juillet 2009. En effet, il ne sert à rien d'annoncer à l'autorité l'intention de "demander un avis de droit" car un avis de droit n'est qu'une analyse juridique fournie par un mandataire privé: un tel avis privé n'aura aucun effet sur la validité d'une décision. De même, on ne comprend guère ce que l'avocat actuellement mandaté par la recourante entend tirer du fait qu'il n'aurait reçu la lettre de la municipalité du 24 juin 2009 (sa présence au dossier semble lui avoir échappé) que le 4 janvier 2010 (le conseil de la commune l'a alors jointe à une de ses lettres) puisque le bureau d'architecte alors mandaté par la recourante a accusé réception de la lettre du 24 juin 2009 dans sa lettre du 3 juillet 2009, ce qui prouve que cette lettre a été valablement communiquée à la recourante par l'intermédiaire de son mandataire de l'époque.

Peu importe cependant. Les deux parties perdent de vue qu'à l'issue d'une enquête publique, la décision que doit rendre la municipalité, comme le prévoit l'art. 114 al. 1 LATC, est une décision statuant sur l'octroi ou le refus du permis de construire.

Une telle décision est soumise à des exigences résultant des principes généraux du droit administratif, que précise la nouvelle loi vaudoise sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36; ci-dessous: LPA) à son art. 42 qui a la teneur suivante:

"Art. 42 - Contenu

La décision contient les indications suivantes :

a. le nom de l'autorité qui a statué et sa composition s'il s'agit d'une autorité collégiale ;

b. le nom des parties et de leurs mandataires ;

c. les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie ;

d. le dispositif ;

e. la date et la signature ;

f. l'indication des voies de droit ordinaires ouvertes à son encontre, du délai pour les utiliser et de l'autorité compétente pour en connaître."

En l'espèce, il est douteux que la décision du 7 mai 2009 statuant sur le permis de construire respecte ces exigences, notamment quant au dispositif. La jurisprudence exige des décisions administratives qu'elles formulent de manière clairement reconnaissables les points sur lesquels elles fixent les droits et obligations de leur destinataire (art. 3 al. 1 LPA), ce qui implique qu'elles ne se contentent pas seulement d'énoncer le contenu des normes applicables (voire d'y renvoyer seulement), mais qu'elles les appliquent concrètement en formulant clairement les obligations imposées (AC.2009.0143 du 24 novembre 2009; AC.2008.0094 du 22 janvier 2009 [décision du juge instructeur]; AC.2004.0047 du 4 octobre 2004). Or la décision du 7 mai 2009 mélange dans son corps principal des éléments qui ne sont que de simples indications techniques ou administratives, ou des références à des normes dont les conséquences ne sont pas précisées et qui sont parfois même dénuées de sens (comme l'allusion aux cheminées de salon alors qu'aucune installation de ce genre n'est prévue dans le projet).

Surtout, la décision du 7 mai 2009 statuant sur le permis de construire ne respecte pas l'exigence de l'art. 42 let. f LPA car elle n'indique pas la voie de recours ouverte pour la contester. Dans ces conditions, l'intervention du mandataire d'alors de la recourante, dans sa lettre du 28 mai 2009 qui s'en prenait à l'obligation de séparer le rez-de-chaussée par un mur, suffit à sauvegarder le délai de 30 jours pour recourir au Tribunal cantonal (art. 95 LPA). Peu importe que son auteur, non averti de la voie de droit à disposition, ait utilisé le terme de "reconsidération", de "réexamen", de "recours" ou tout autre vocable de sens analogue. L'autorité qui comme en l'espèce n'a pas respecté l'obligation d'indiquer la voie de recours ne saurait ensuite imposer au justiciable le respect d'un nouveau délai de recours en lui notifiant, cette fois avec l'indication de la voie et du délai de recours, une nouvelle décision censée statuer sur une demande de reconsidération.

Ainsi, la lettre du 20 mai 2009 du mandataire d'alors de la recourante doit être considérée comme un recours interjeté en temps utile contre le permis de construire du 7 mai 2009. En effet, cette lettre manifeste la volonté de contester la décision attaquée et d'en obtenir la modification: c'est là l'élément constitutif central d'un recours (v. p. ex. PE.2009.0392 du 15 octobre 2009; PE.2008.0399 du 13 janvier 2009). Ce recours n'étant pas de la compétence de la municipalité, celle-ci avait l'obligation de le faire suivre au Tribunal cantonal. On rappellera à cet égard (v. p. ex. AC.2009.0037 du 22 janvier 2010) que l'obligation de l'autorité qui n'est pas compétente de transmettre l'acte à l'autorité compétente pour en connaître est un principe général du droit qui s'applique à toutes les instances, afin d'éviter que le justiciable ou le recourant qui s'adresse à une fausse autorité subisse un préjudice (ATF 2C_764/2007 du 31 janvier 2008 consid. 3.3.1 et les réf. citées). Cette obligation figure désormais à l'art. 7 al. 1 LPA en vigueur depuis le 1er janvier 2009 mais elle figurait déjà, pour les recours, à l'art. 6 al. 1 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA) en vigueur jusqu'au 31 décembre 2008.

Le recours étant recevable, il y a lieu d'examiner le fond du litige.

3.

Le permis de construire du 7 mai 2009 prévoit qu'aucune liaison interne entre les bureaux et les habitations n’est admise et que les portes projetées doivent être supprimées.

La recourante conteste cette décision en exposant que le projet prévoit une communication à titre individuel entre les bureaux et les habitations, que le règlement communal ne l'exclut pas et que la condition qui lui est imposée rend le projet inexploitable.

L'art. 2.8 du règlement communal régit la zone mixte dans les termes suivants:

"2.8 La zone mixte est destinée aux activités professionnelles qui sont en relation étroite avec l’économie locale et régionale ainsi qu’à l’habitation.

Les constructions, installations et aménagements qui peuvent être autorisés sont:

- des bâtiments mixtes comportant, d’une part, une partie habitable comprenant au plus 3 logements et, d’autre part, une partie affectée à l’activité professionnelle dont la surface brute de plancher utilisable est au moins égale à la surface brute de plancher affectée à l’habitation;

- des bâtiments affectés à une activité professionnelle telle que, par exemple: la viticulture, l’arboriculture, l’oenologie, l’artisanat, les services.

Les activités ou usages qui sont manifestement incompatibles avec l’habitation en général ne sont pas admis dans cette zone."

Il n'est pas contesté que la proportion entre la surface d'habitation et la surface destinée à l'activité professionnelle exigée par cette disposition est respectée. La municipalité souligne que le dossier d'enquête prévoit la construction d'habitations "artisanales" mais il n'est pas contesté que les bureaux font parties des activités admises. On ne voit d'ailleurs pas comment il pourrait en être autrement si les bâtiments de la zone mixte visés au deuxième tiret ci-dessus peuvent être affectés aux services, c'est-à-dire aux activités tertiaires.

4.

La municipalité fait en revanche valoir que la suppression de la porte permettant de communiquer au rez-de-chaussée entre le living et les bureaux est pertinente parce qu'elle permettrait d’assurer le respect du maintien de la mixité de la zone. Pour la municipalité, admettre que les surfaces de bureau puissent former une unité fonctionnelle avec la partie habitation revient en définitive à admettre que l’ensemble des surfaces font partie d’une habitation, ce que confirmerait la présence d’une douche au rez-de-chaussée dans la surface "bureau".

Comme le tribunal l'a déjà rappelé (AC.2007.0224 du 19 mars 2008), les règles de construction et d'aménagement du territoire prescrivant l'affectation des constructions font partie des restrictions du droit de propriété. A ce titre, elles doivent être fondée sur une base légale (art. 36 al. Cst.) suffisamment précise pour permettre aux administrés d'en apprécier la portée et d'adapter leur comportement en connaissance de cause (ATF 133 I 110 consid. 6 a p. 121; 124 I 40 consid. 3 b p. 43 et les arrêts cités).

La possibilité pour les règlements communaux de créer des zones dont l'affectation est mixte est expressément prévue par l'art. 48 LATC, qui énumère de manière exemplative les différentes affectations de la zone à bâtir et prévoit que ces types d'affectation peuvent être exclusifs, prioritaires, mixtes, à option, superposés ou limités dans le temps, ce qui ouvre un large champ au pouvoir formateur de l'autorité communale de planification. Pour le surplus, le droit cantonal n'impose pas de définition-type des affectations. Les principes développés par la jurisprudence cantonale pour trancher les difficultés d'interprétation suscitées par certains règlements communaux ne doivent pas avoir pour effet de supplanter le règlement édicté par d'autres législateurs communaux, ni de restreindre la latitude de jugement de l'autorité communale: pour interpréter des concepts juridiques indéterminés dont la portée n'est pas imposée par le droit cantonal, il convient de s'en référer d'abord au système réglementaire élaboré par le législateur communal, étant précisé que l'autorité communale dispose à cet égard d'une certaine liberté sur laquelle l'autorité cantonale ne doit pas empiéter (AC.2009.0083 du 28 janvier 2010; AC.2009.0053 du 30 septembre 2009 consid. 3d et les arrêts cités; AC.2004.0301 du 11 mai 2006 consid. 3; AC.1999.0024 du 27 avril 1999 consid. 3c). L'autorité cantonale de recours n'est cependant pas définitivement liée par l'interprétation faite d'une disposition réglementaire communale et peut adopter une autre interprétation si celle-ci repose sur des motifs sérieux, objectifs et convaincants, tirés du texte ou de la systématique de la norme, de sa genèse ou de son but (cf. ATF 1C_103/2008 du 23 septembre 2008 consid. 2.4 et les arrêts cités).

On retiendra en résumé que pour interpréter des concepts juridiques indéterminés ou des règles dont la portée n’est pas imposée par le droit cantonal, il convient de s’en référer d’abord au système réglementaire élaboré par le législateur communal et, dans ce cadre, de s'en tenir, lorsque plusieurs interprétations sont envisageables, à celle qui respecte l'exigence d'une base légale précise pour les restrictions du droit de propriété issues du droit public (p. ex. AC.2007.0267 du 5 mai 2008).

En l'espèce, la position de la municipalité selon laquelle il n'est pas admissible que les surfaces de bureau puissent former une unité fonctionnelle avec la partie habitation est pour le moins insolite. Elle diffère en effet fondamentalement de la situation que l'on peut rencontrer dans d'autres règlements communaux prévoyant des zones qualifiées comme "artisanales", où la tendance est plutôt au contraire d'exiger une liaison fonctionnelle entre le logement et l'activité (v. p. ex. un cas récent à Pampigny, AC.2009.0083 du 28 janvier 2010 déjà cité, où le projet a été jugé non conforme au règlement communal notamment parce que ce lien fonctionnel faisait défaut). Surtout, il faut bien admettre avec la recourante que le texte du règlement communal ne permet pas d'interdire l'existence d'une communication entre la surface vouée à l'habitation et celle qui est affectée à l'activité. Compte tenu de son caractère insolite, comme on l'a dit, une telle interdiction nécessiterait une base légale claire expressément formulée dans le règlement communal. Dépourvue de base légale, l'interdiction d'une communication entre l'habitation et la surface d'activité ne peut pas être maintenue.

On comprend bien que la commune craint que la surface censée vouée à l'activité ne soit finalement habitée. La situation est d'autant plus délicate que des surfaces destinées à des "services" (selon l'affectation admise au deuxième tiret déjà évoqué) peuvent présenter une configuration qui ne les distingue guère de celles qui sont vouées à l'habitation. Cependant, compte tenu de son texte, le règlement communal ne permet pas d'intervenir au stade de la délivrance du permis de construire sur la configuration interne des constructions. Pour le surplus, il n'y a pas lieu d'examiner dans la présente cause les moyens qu'aurait la municipalité pour intervenir sur la manière dont les utilisateurs se serviront des surfaces construites.

5.

Vu ce qui précède, le recours, recevable, doit être admis et la condition du permis de construire exigeant la suppression des portes communicantes au rez-de-chaussée doit être supprimée.

Les frais seront supportés par la partie qui succombe comme le prévoit l'art. 49 al. 1 LPA. Un émolument peut en effet être mis à la charge de la commune, l'art. 52 LPA n'en exonérant que l'Etat cantonal et la Confédération, conformément aux principes consacrés par l'ancien art. 55 LJPA (Exposé des motifs du Conseil d'Etat, p. 32 du tiré à part; AC.2008.0094 du 22 janvier 2009, décision du juge instructeur). Il n'y a pas lieu de prélever un émolument auprès de la propriétaire de la parcelle car celle-ci est en principe aussi bénéficiaire du permis de construire et elle ne prétend pas avoir retiré son consentement (art. 108 al. 1 LATC) au projet.

Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens. En effet, la recourante a procédé seule pour l'unique échange d'écriture prévu par la loi (art. 81 al. 1 LPA) et le dépôt d'un mémoire complémentaire spontané ne justifie pas l'allocation de dépens en l'absence d'un second échange d'écriture ordonnée par le tribunal (art. 81 al. 3 LPA). L'octroi de dépens à la propriétaire de la parcelle, qui n'a pas procédé sur le fond, ne se justifie pas pour les motifs évoqués ci-dessus.