CDAP - AC.2009.0210 - 2011-03-29 - GUIGOZ c/Service du développement territorial, Municipalité de Rennaz, Service Immeubles, Patrimoine et Logistique

1.

a) Le recourant invoque essentiellement la protection de la situation acquise régie par l'art. 24c de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 19 juin 1979 (LAT, RS 700). Cette disposition est formulée comme suit :

"Hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l’affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.

L’autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences majeures de l’aménagement du territoire doivent être satisfaites".

L’art. 24c LAT reprend la réglementation de l’ancien art. 24 al. 2 aLAT, qui permettait aux cantons d’autoriser la rénovation, la transformation partielle ou la reconstruction de bâtiments existants hors de la zone à bâtir. Cette disposition avait déjà fait l’objet d’une abondante jurisprudence et il ne se justifiait pas de préciser encore sa portée; la règle devait reprendre l’ensemble des conditions qui avaient été dégagées par la jurisprudence concernant les travaux sur les bâtiments existants (Conseil fédéral, Message relatif à une révision partielle de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire, FF 1996 III p. 511). Mais la nouvelle disposition votée par les Chambres fédérales constitue une norme fédérale d’application directe, et non plus une simple habilitation donnée aux cantons (ATF 127 II 209 consid. 2c). En outre, l’art. 24c LAT précise aussi que les bâtiments doivent avoir été érigés ou transformés légalement (al. 2), et qu’ils ne sont plus conformes à l’affectation de la zone (al. 1).

b) L'art. 41 de l’ordonnance sur l’aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT; RS 700.1) apporte les précisions suivantes :

"L’art. 24c LAT est applicable aux constructions et installations qui ont été érigées ou transformées conformément au droit matériel en vigueur à l’époque, mais qui sont devenues contraires à l’affectation de la zone à la suite d’une modification de la législation ou des plans d’aménagement".

aa) Cette disposition a été adoptée en vue de clarifier le champ d'application de l'art. 24c LAT. La formulation "qui ne sont plus conformes à l’affectation de la zone" était due à la commission de rédaction du Parlement. La version acceptée par les Chambres fédérales avait la teneur suivante : "qui sont devenues contraires à l’affectation de la zone". Il est apparu après cette modification rédactionnelle, qu’il était difficile, du point de vue de l’application du droit, de comprendre quelles constructions et installations rentraient dans le champ d’application de l’article 24c LAT. Une incertitude avait notamment été constatée concernant les constructions et installations érigées en toute légalité, mais qui n’ont jamais été conformes à l’affectation de la zone du fait qu’il n’existait pas encore de plans des zones et de règlements à l’époque de leur construction. Le texte de l’art. 41 OAT prévoit que la non-conformité à la zone devrait nécessairement résulter d’une modification de la législation ou des plans d’affectation (Office du développement territorial, "Nouveau droit de l’aménagement du territoire, Explications relatives à l’ordonnance sur l’aménagement du territoire et recommandations pour la mise en œuvre" Berne 2001, partie I, p. 42). Ainsi, les modifications du droit conduisant à l’application de l’art. 24c LAT étaient en règle générale l’entrée en vigueur, le 1er juillet 1972, de la première loi fédérale sur la protection des eaux qui a, pour la première fois, introduit une séparation stricte des territoires constructibles et non constructibles (Office fédéral du développement territorial, op. cit., p. 42).

bb) La loi fédérale sur la protection des eaux du 8 octobre 1971 (LPEP) a en effet posé aux art. 19 et 20 LPEP une réglementation dont la portée était comparable à celle des art. 15, 22 et 24 LAT en soumettant l’octroi du permis de construire hors du périmètre du plan directeur des égouts à la condition que la construction ou l’installation réponde à un besoin objectivement fondé ; la notion de besoin objectivement fondé avait été alors précisée par l’art. 27 de l’ordonnance générale sur la protection des eaux du 19 juin 1972 (OGPEP). Selon cette disposition, les exploitations agricoles faisaient partie des bâtiments et installations pour lesquels il existait un besoin objectivement fondé au sens de l’art. 20 LPEP (art. 27 al. 2 OGPEP, RO 1972 I p. 683-684). Ainsi, en se référant à la notion de périmètre du plan directeur des égouts, lequel devait être établi pour les zones bâties et celles qu’il était prévu d’affecter à la construction dans une période de quinze ans au plus (art. 15 OGPEP), l’art. 20 LPEP a eu pour effet d’introduire pour la première fois une règle délimitant les zones à bâtir. L’art. 24 LAT a repris la réglementation des art. 20 LPEP, 25 et 27 OGPEP (Message concernant la loi fédérale sur l’aménagement du territoire, FF 1978 I p.1031-1032), sous réserve de la réglementation applicable à la zone agricole, qui permettait d’autoriser les constructions servant à l’exploitation agricole du sol comme étant conformes à l’affectation de la zone (voir ATF 120 Ib 270 consid. 2c).

cc) En l'espèce, il ressort clairement des informations données par la municipalité à la suite de l'audience, que l'ensemble des bâtiments construits sur la parcelle n° 272 n'avaient plus aucune affectation agricole au 1er juillet 1972. Ces bâtiments avaient été transformés en vue de l'exploitation d'une scierie par l'entreprise A. Clément & R. Puenzieux. Il apparaît donc clairement que l'ensemble des immeubles construits sur ce bien-fonds peuvent être mis au bénéfice de la protection de la situation acquise au sens de l'art. 24c LAT si les autres conditions requises par cette disposition sont remplies.

c) La réglementation de l’art. 24 al. 2 aLAT, reprise par l’art. 24c LAT sur ce point, permet la reconstruction des bâtiments, qu’ils aient été détruits volontairement ou contre le gré du propriétaire (ATF 127 II 209 consid. 3c p. 213-214).

aa) Selon la jurisprudence, la reconstruction d'un bâtiment en vertu de l’art. 24c LAT (auparavant 24 al. 2 aLAT), n'entre en considération que si ce bâtiment était encore utilisable conformément à son affectation et que son utilisation réponde toujours à un besoin (ATF 127 II 209 consid. 3a, JdT 2002 I 682 et les références citées; ATF 1A.13/2004 du 14 avril 2004 consid. 3.1; ATF 1A.250/2002 du 16 mai 2003 consid. 3.1). Cette condition est reprise expressément à l’art. 42 al. 4 OAT. En outre, la construction de remplacement doit conserver dans les grandes lignes le volume et l’affectation de l’ouvrage initial. Cela signifie qu’un agrandissement par rapport au volume de l’ancienne construction est possible si l’identité de la construction est respectée pour l’essentiel et que les modifications restent dans les limites d’une transformation partielle (ATF 113 Ib 314 consid. 3a). L'Office fédéral du développement territorial précise qu'une reconstruction est à exclure "lorsque les bâtiments sont abandonnés depuis longtemps ou lorsqu'ils sont en ruines; il ne faut pas que les ruines puissent être transformées en constructions nouvelles" (Office fédéral du développement territorial, op. cit., p. 46).

cc) Dans la publication sur le nouveau droit de l’aménagement du territoire, l’Office fédéral se réfère à une définition cantonale de la notion de bâtiment d’habitation utilisable conformément à sa destination, qui ressortait d’un arrêt du Tribunal fédéral (ATF du 9 mars 1993 1A. 173/1993). Selon cette définition, pour qu’un bâtiment d’habitation puisse être utilisé conformément à sa destination, il faut que les structures porteuses, les sols et le toit soient dans l’ensemble intacts, que les fenêtres et les portes existent, que les installations de cuisine, même très simples, et la cheminée soient en état de marche, ou pour le moins réparables, en d’autres termes, que la construction soit encore utilisable conformément à son usage d’habitation; le Tribunal fédéral a toutefois précisé, en rapport avec cette définition, qu’il n’était pas sûr que les éléments très rudimentaires qui sont mentionnés soient suffisants pour considérer qu’une construction est habitable, et que l’autorité cantonale avait probablement formulé ces exigences eu égard aux régions de montagne où les paysans utilisent à titre temporaire et à différentes altitudes des abris équipés de manière rudimentaire. Dans ces circonstances, la notion de structure porteuse intacte doit être comprise dans un sens large si l’on considère que le bâtiment peut encore être utilisé conformément à sa destination (Office fédéral du développement territorial op. cit. partie IV, p. 6).

En l'espèce, l'ancienne construction rurale comprenant la partie habitation ainsi que les écuries et la grange n'est actuellement plus en état d'être utilisée. La toiture est effondrée et lors de l'inspection locale, il a été précisé que la visite même de l'intérieur du bâtiment présentait des dangers importants en raison de l'effondrement du plancher. Ainsi, les structures porteuses, les sols et les toits sont en ruine. Il manque les éléments essentiels pour que le bâtiment puisse être considéré comme encore utilisable et pour ce motif, il ne peut bénéficier de la situation acquise. Il est vrai que la partie de la construction rurale qui a été utilisée comme scierie ainsi que l'extension réalisée pour la scierie présentent un état de conservation meilleure; mais, ces volumes sont étroitement imbriqués dans la structure de la charpente de l'ancienne construction rurale et des percements ont également été observés dans la toiture. Même si ces volumes pourraient actuellement être utilisés comme garde-meubles, ils ne présentent pas une indépendance qui permette leur maintien en raison de l'imbrication des structures et de la volumétrie avec la construction rurale en ruine. Ainsi, l'ensemble du bâtiment ne peut plus être considéré comme pouvant bénéficier de la protection de la situation acquise au sens de l'art. 24c LAT. Le tribunal a par ailleurs constaté qu'une partie de l'ancienne construction rurale avait déjà été démolie par le recourant à la demande de la municipalité.

2.

a) Il convient d’examiner encore si les travaux pourraient aussi être autorisés dans le cadre fixé par le nouvel art. 24d LAT, dont la teneur est la suivante :

"(…)

2 Le changement complet d'affectation de constructions et d'installations jugées dignes d'être protégées peut être autorisé à condition que :

a. celles-ci aient été placées sous protection par l'autorité compétente;

b. leur conservation à long terme ne puisse être assurée d'une autre manière.

3Les autorisations prévues par le présent article ne peuvent être délivrées que si:

a. la construction ou l’installation n’est plus nécessaire à son usage antérieur, qu’elle se prête à l’utilisation envisagée et qu’elle n’implique pas une construction de remplacement que n’imposerait aucune nécessité;

b. l’aspect extérieur et la structure architecturale du bâtiment demeurent pour l’essentiel inchangés;

c. tout au plus une légère extension des équipements existants est nécessaire et que tous les coûts supplémentaires d’infrastructure occasionnés par le changement complet d’affectation de la construction ou de l’installation sont à la charge du propriétaire;

d. l’exploitation agricole des terrains environnants n’est pas menacée;

e. aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose."

La portée de cette disposition a été précisée par l'art. 42a OAT qui prévoit ce qui suit :

"1 Un agrandissement peut être admis conformément à l’art. 24d, al. 1 et 3, LAT s’il est indispensable pour un usage d’habitation répondant aux normes usuelles.

2 Pour des bâtiments d’habitation agricoles édifiés légalement avant l’attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral, des agrandissements peuvent être admis à l’intérieur du volume bâti existant dans les limites fixées à l’art. 42, al. 3.

3 Dans les deux cas, la reconstruction peut être admise si la destruction était due à une force majeure".

b) Les nouveaux art. 24d LAT et 42a OAT admettent donc l’utilisation de bâtiments d’habitation agricoles conservés dans leur substance à des fins d’habitation sans rapport avec l’agriculture ; en outre, les travaux de transformation dans le cadre du volume bâti existant et des agrandissements mesurés peuvent être admis ; mais, contrairement à l’art. 24c LAT, l’art. 24d LAT ne règle pas le cas de reconstructions. L'Office fédéral du développement territorial a en effet précisé que l'art. 24d LAT ne prévoyait pas la reconstruction. "Au contraire, il présuppose que les bâtiments ont été conservés dans leur substance et que l'utilisation de ces volumes bâtis se poursuit" (Explications relatives à l'article 42a de l'OAT, version 2 du 23 août 2004, p. 4). Aux termes de l'art. 42a al. 3 OAT, seuls les cas de destruction due à une force majeure peuvent donner lieu à reconstruction. A cet égard, "la destruction ne sera pas considérée comme due à une force majeure si l'entretien du bâtiment a été négligé et que celui-ci n'a pu de ce fait résister aux intempéries" (Office fédéral du développement territorial, 2004, op. cit., p. 5).

c) En l'espèce, il apparaît que l'état de ruine du bâtiment est lié à un défaut d'entretien. Le recourant a acquis le bâtiment en 1990 et il avait la possibilité de mettre en valeur l'ancienne construction rurale qui présente des qualités qui ont été reconnues par le travail de recensement architectural. Mais la section Monuments et Sites a estimé que la substance des bâtiments n'est ni conservable ni restaurable. Les objectifs même de la mise sous protection, selon les art. 24-d al. LAT et 81a LATC ne peuvent pas être atteints. La section Monuments et Sites arrive ainsi à la conclusion que la solution de la démolition semble réaliste compte tenu de l'absence d'entretien auquel a été confronté ce bâtiment depuis tellement d'année. Ainsi, le recourant ne peut bénéficier non plus des dispositions de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire prévues pour maintenir les bâtiments dignes de protection (art. 24d al. 2 LAT).

3.

En définitive, il apparaît que les constructions édifiées sur la parcelle n° 272 ne peuvent plus être utilisées conformément à l'affectation de la zone, qui est d’ailleurs inconstructible (art. 24 du règlement communal du plan des zones du 15 octobre 1980) et d'autre part, ne peut être affectée à un autre usage en vertu des art. 24 à 24 d LAT, notamment en raison de l'état de ruine de la plus grande partie du bâtiment. Il n'apparaît d’ailleurs pas envisageable en cas de modification de l'affectation de la zone, de pouvoir réutiliser les constructions à un usage conforme à la zone en raison de leur état de délabrement. Il est vrai que la parcelle n° 272 se situe dans un compartiment tout à fait particulier du territoire communal, en limite de la Commune de Roche et des anciennes installations de la cimenterie, à proximité directe de la station d'épuration des eaux usées de la Commune de Montreux, et présente des caractéristiques favorables à une affectation artisanale, ou en relation avec la station d’épuration, notamment en raison de la construction en cours du projet routier H144 qui coupe la parcelle de l'aire agricole qui était située dans son prolongement nord. Même en cas d’un éventuel classement en zone artisanale, les bâtiments existants restent inutilisables, à l’état de ruine, et présentent un danger pour la sécurité des utilisateurs. C'est la raison pour laquelle une démolition s'impose, plus spécialement sur la base des l'art. 87 al. 3 et 92 al. 1 LATC, pour des motifs de sécurité, d'esthétique et de salubrité indépendamment d'une éventuelle et hypothétique affectation future du secteur en zone à bâtir. La mesure est proportionnée au but recherché dès lors que le propriétaire n'a réalisé aucun travaux d'entretien du bâtiment depuis l'achat de la parcelle en 1990 et qu’il a laissé la situation se détériorer à tel point que l'immeuble est tombé en ruine. Seule la démolition permet d'atteindre le but recherché par l'autorité cantonale et la décision doit ainsi être confirmée.

4.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue étant précisé toutefois que le délai fixé au 30 octobre 2009 pour l'exécution des mesures 1 et 2 doit être reporté au 30 juin 2011 et la séance de constat sur place agendée au 31 janvier 2012. Compte tenu de l’issue de la procédure, un émolument de justice de 2'500 francs et mis à la charge du recourant qui n'a pas droit à l'allocation de dépens.