CDAP - AC.2010.0364 - 2011-08-25 - BORLAT c/Département de la sécurité et de l'environnement, Conseil communal de Chardonne

1.

L’art. 79 al. 2 de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD ; RSV 173.36), applicable par renvoi de l’art. 60 de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC ; RSV 700.11), lui-même applicable par analogie selon l’art. 11 du règlement d’application de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites du 22 mars 1989 (RLPNMS ; RSV 450.11.1), dispose que le recourant ne peut pas prendre de conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision incriminée.

En l’espèce, la décision incriminée est le Règlement communal sur la protection des arbres adopté par le conseil communal le 10 septembre 2010. Dès lors, les conclusions fantaisistes du recourant visant à imposer des corvées à diverses autorités et à lui verser une indemnité d’un montant de 60 millions de francs (conclusions 3 du recours du 18 décembre 2010 et 5 de ses déterminations du 10 janvier 2011) sortent du cadre de ce règlement et sont irrecevables.

Pour le reste, déposé en temps utile et dans les formes prescrites par la loi (art. 75 à 79 et 95 LPA-VD), le présent recours est formellement recevable ; il y a ainsi lieu d’entrer en matière sur le fond.

2.

Selon les art. 5 et 98 al. 1 de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (RSV 450.11 ; LPNMS), les communes sont tenues de désigner, par voie de classement ou de règlement communal, les arbres, cordons boisés, boqueteaux et haies vives « qui doivent être maintenus, soit en raison de leur valeur esthétique, soit en raison des fonctions biologiques qu’ils assurent » (art. 5 lit. b).

La procédure d’adoption et d’approbation des plans communaux de classement des arbres et de leur règlement d’application est régie par les articles 57 à 62 LATC et 11 à 15 du règlement d’application de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions du 19 septembre 1986 (RLATC ; RSV 700.11.1).

En l’espèce, la procédure prévue par ces dispositions a été respectée, ce que ne conteste d’ailleurs nullement le recourant.

3.

Se pose en premier lieu la question de savoir quel est le pouvoir d’examen de la cour de céans pour apprécier la validité d’un tel règlement.

Cette dernière a estimé, en lien avec les art. 60 et 61 LATC, applicables par analogie (art. 11 RLPNMS), que son pouvoir d’examen n’était pas restreint par l’art. 98 LPA-VD, et s’étendait également à l’opportunité (AC.2009.246 du 28 février 2011 consid. 1 et les références citées) ; elle l’a circonscrit de la manière suivante:

« […]

En ce qui concerne le fond, l'examen du Tribunal s'exerce avec retenue dans la mesure où il s'agit de circonstances locales et où la connaissance des lieux et la participation de la population ont leur importance (art. 4 LAT). Mais l'examen doit aller aussi loin que le requièrent les intérêts supérieurs à sauvegarder par le canton, notamment celui de la délimitation des zones à bâtir (art. 3 al. 3 et 15 LAT). Sous l'angle institutionnel, l'autorité de recours doit se limiter à sa fonction de contrôle, c'est-à-dire qu'elle ne peut créer quelque chose de nouveau, mais doit juger la planification communale d'après le développement souhaité (ATF 114 Ia 245 consid. 2b p. 247 = JdT 1990 I 462). Si la mesure d'aménagement est appropriée et résulte d’une pesée correcte et consciencieuse de l’ensemble des intérêts à prendre en considération, elle doit être confirmée par l'autorité de recours, qui ne saurait lui substituer une autre solution également convenable (ATF 134 II 117 consid. 6.1 non publié). Ainsi, le contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue et il ne permet pas à l'autorité de recours de substituer son appréciation à celle de l'autorité de planification, notamment sur les points concernant les intérêts locaux; en revanche, selon la jurisprudence fédérale, la prise en considération d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242; voir aussi ATF du 22 août 2003 en la cause 1P.320/2003 consid. 2) […] ». (AC.2009.246 précité, consid. 1c).

Le Règlement communal doit, en conséquence, être examiné sous l’angle de la légalité et de l’opportunité.

4.

La question litigieuse est de savoir si le règlement communal, adopté le 10 septembre 2010 par le conseil communal, interdisant aux propriétaires l’abattage et l’écimage de certains d’arbres sans autorisation préalable est approprié, dans son ensemble et, plus particulièrement, s’il y a lieu d’inclure dans la protection de ce règlement « les cerisiers et les poiriers d’anciennes variétés de haute tige, ainsi que les noyers marquant le paysage pour autant qu’ils atteignent le diamètre susmentionné » (à savoir 30 cm à 130 cm du sol).

Le recourant fait valoir que le règlement du 28 février 1975 assure une protection suffisante et que le nouveau règlement, de par la protection spécifique qu’il accorde aux arbres précités est excessive, voire contre-productive, et porte atteinte à la garantie de la propriété.

Le règlement du 28 février 1975 prévoyait, à son art. 2, que tous les arbres de plus de 22 cm de diamètre à 130 cm du sol sont protégés, les arbres fruitiers étant exclus de cette protection.

Le nouveau règlement n’est ainsi pas, dans son ensemble, plus strict pour les particuliers, le diamètre des arbres à protéger étant désormais élargi. En définitive, seule se pose la question de la pertinence de la protection accordée aux cerisiers et aux poiriers d’anciennes variétés de haute tige, ainsi qu’aux noyers marquant le paysage pour autant qu’ils atteignent le diamètre de 30 cm à 130 cm du sol.

a) La LPNMS a notamment pour but, dans l’intérêt de la communauté ou de la science, d’assurer la protection et le développement de la diversité du patrimoine naturel et paysager du canton, en ménageant l'espace vital nécessaire à la flore et à la faune et en maintenant les milieux naturels caractéristiques (art. 1 al. 1 let. a), de ménager l'aspect caractéristique du paysage et des localités, les sites évocateurs du passé et les beautés naturelles (art. 1 al. 1 let. b) et de définir les zones et régions protégées (art. 1 al. 1 let. h).

L’art. 5 LPNMS dispose que sont protégés les arbres, les cordons boisés, les boqueteaux et les haies vives qui doivent être maintenus soit en raison de leur valeur esthétique, soit en raison des fonctions biologiques qu'ils assurent (let. b).

L’art. 6 al. 1 LPNMS permet cependant, sous réserve d’une autorisation, d’abattre les arbres protégés, lorsque certaines conditions sont remplies, par exemple, si leur état sanitaire n’est pas satisfaisant, lorsqu’ils empêchent une exploitation agricole rationnelle ou lorsque des impératifs techniques ou économiques l’imposent. Les critères d’abattage des arbres sont encore précisés à l’art. 15 RLPNMS, l’art. 21 RLPNMS indiquant la procédure à suivre. L’art. 3 du règlement incriminé prévoit également la possibilité d’abattre des arbres protégés, l’art. 5 renvoyant, pour la procédure, aux règles prévues dans le RLPNMS.

b) En l’espèce, la protection des cerisiers et poiriers d’anciennes variétés de haute tige, ainsi que les noyers marquant le paysage, pour autant qu’ils atteignent un diamètre de 30 cm à 130 cm du sol, telle que prévue par le règlement, n’est pas excessive et se justifie par les buts posés à l’art. 1 LPNMS.

Il ne s’agit en effet pas d’empêcher une exploitation efficace et rationnelle des arbres fruitiers, ces derniers atteignant rarement les caractéristiques posées par le règlement, mais de protéger, au même titre que les arbres non fruitiers, des espèces en voie de disparition, bien intégrés au paysage et représentant, pour la plupart, un élément marquant, d’intérêt général et ayant une valeur esthétique indéniable. La présence de ces arbres revêt une importance certaine, en regard de la LPNMS, en raison de l’exigence d’assurer la protection de la diversité du patrimoine naturel, de lutter contre l’uniformisation et de ménager l’espace vital pour la faune. L’autorité cantonale a en effet insisté sur le fait que l’abattage effréné de ces arbres ces quarante dernières années a conduit à un appauvrissement des campagnes, pouvant mettre en péril des espèces d’oiseaux nicheurs des régions agricoles et humides. La fonction biologique de ces arbres est ainsi démontrée.

En outre, et malgré la protection accordée à ces arbres, les propriétaires ont la possibilité de les abattre, moyennant une autorisation préalable.

Ainsi, on doit admettre que l’exception à l’exception concernant la protection des cerisiers et poiriers d’anciennes variétés de haute tige, ainsi que les noyers marquant le paysage résulte d’une pesée correcte et consciencieuse de l’ensemble des intérêts en présence et que le règlement incriminé est approprié au but poursuivi par la LPNMS.

c) Ce résultat est en outre confirmé par l’examen des règlements de protection des arbres des communes vaudoises, disponibles sur le web. Ces règlements peuvent être classés en quatre catégories :

- Règlements prévoyant une protection générale de tous les arbres ayant un diamètre déterminé, sans exception aucune, telles, par exemple, les communes de Signy-Avenex, Pully, Peyres-Possens, Gryon, Bussy-Chardonnay, Ormont-Dessus, Cossonay, Lonay, Trelex, Froideville, Coppet, Buchillon, Vuiteboeuf (le règlement ne semble pas encore être en vigueur), Chexbres, Tannay et Forel.

- Règlements prévoyant la protection de tous les arbres ayant un diamètre déterminé, les arbres fruitiers étant partiellement protégés, en fonction de caractéristiques variables : Aigle (les arbres fruitiers dont les fonctions paysagères et biologiques sont prépondérantes sont protégés), Préverenges (les noyers sont protégés), Gland (les arbres fruitiers plantés pour la consommation humaine des fruits ne sont pas soumis à la présente réglementation pour autant qu’ils ne constituent pas un élément paysager d’intérêt communal. Les ancien poiriers à cidre, les noyers et les cerisiers à haute tige sont notamment considérés comme répondant à un intérêt prépondérant), Tolochenaz (même réglementation que celle de Gland), Rolle (les arbres faisant partie d’un verger ne sont pas protégés), Bex (les arbres fruitiers ne sont pas protégés, à l’exception des châtaigniers et des noyers non soumis au régime forestier), Avenches (les arbres faisant partie d’un verger ne sont pas protégés), Mies (les arbres faisant partie d’un verger ne sont pas protégés), Coinsins (les arbres fruitiers ne sont pas protégés, exception faite des arbres haute tige isolés), Lavigny (les arbres faisant partie d’un verger ne sont pas protégés), Echandens (les arbres fruitiers ne sont pas protégés, à l’exception des noyers), Grandvaux (les arbres fruitiers ne sont pas protégés à l’exception des noyers), Féchy (les arbres fruitiers faisant partie d’un verger ne sont pas protégés), Moiry (les arbres fruitiers ne sont pas protégés à l’exception des arbres isolés marquant le paysage comme les noyers, les poiriers et les cerisiers d’anciennes variétés à haute tige), Villeneuve (règlement en cours d’adoption, prévoit que les arbres faisant partie des vergers de production arboricole ne seront pas protégés) et Corcelles-sur-Chavornay (les arbres faisant partie d’un verger ne sont pas protégés).

- Règlements communaux prévoyant une protection pour les arbres d’un diamètre déterminé mais qui exceptent de la protection tous les arbres fruitiers : Saint-Saphorin et Goumoens-la-Ville.

- Règlements communaux qui ne prévoient pas de diamètre minimal, mais protègent tous les arbres d’ « essence majeure » ou d’ « agréments »: Nyon et Chavannes-près-Renens.

Il en ressort que la grande majorité des communes vaudoises protègent tous les arbres d’un certain diamètre, les arbres fruitiers bénéficiant soit de la protection générale, soit uniquement s’ils remplissent certains critères. Le règlement incriminé appartient sans conteste à la deuxième catégorie et ne constitue ainsi pas une exception aux diverses réglementations prévalant dans le canton, qui le ferait apparaître comme inadéquat.

d) La cour de céans ne peut ainsi pas, au regard des impératifs de protection de la nature, considérer comme inappropriée la réglementation adoptée par l’autorité communale et approuvée par l’autorité cantonale.

Il y a au contraire lieu d’admettre que le règlement incriminé et, plus particulièrement la seconde partie de la phrase de l’art. 2 al. 3, est approprié, qu’il résulte d’une pesée correcte de l’ensemble des intérêts en présence et qu’il atteint le but posé par la LPNMS.

Pour cette raison déjà, le recours doit être rejeté.

5.

Le recourant fait également grief aux autorités intimées de porter atteinte à la garantie de la propriété.

a) Le droit de propriété, garanti par l’art. 26 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst. ; RS 101) peut être restreint si la restriction repose sur une base légale, est justifiée par un intérêt public et demeure proportionnée au but visé (art 36 al. 1 à 3 Cst. ; Arrêt du Tribunal fédéral 1C_276/2010 du 21 octobre 2010 ; ATF 129 I 337 consid. 4.1; 126 I 219 consid. 2a).

b) En ce qui concerne la base légale d’abord, l’art. 78 al. 1 Cst. dispose que la protection de la nature et du patrimoine est du ressort des cantons, la Confédération conservant certaines tâches réglées dans la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage du 1e juillet 1966 (LPN ; RS 451).

L’art. 52 de la Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD ; RSV 101.01) dispose notamment que l’Etat conserve, protège, enrichit et promeut le patrimoine naturel et le patrimoine culturel (ch. 1), que l’Etat et les communes sauvegardent l’environnement naturel et surveillent son évolution (ch. 2) et qu’ils protégent la diversité de la faune, de la flore et des milieux naturels (ch. 4), la loi - in casu la LPNMS - définissant les zones et les régions protégées (ch. 5). L’art. 2 LPNMS dispose en outre que les restrictions à la propriété foncière résultant de la présente loi sont de droit public.

A cet égard, le règlement incriminé, réclamé par l’autorité cantonale à l’autorité communale, repose sur une base légale. L’art. 5 LPNMS prévoit que les communes adoptent des règlements de protection des arbres qui doivent être mis à jour (art. 13 al. 1 RLPNMS) et que, en l’absence de telles dispositions, l’art. 98 LPNMS s’applique de manière provisoire. L’autorité communale se trouvait dès lors dans l’obligation de modifier son règlement communal du 28 février 1975 et de tenir compte des nouveaux développements en matière de protection de l’environnement, l’importance biologique et esthétique de certaines vieilles essences d’arbres fruitiers ayant été démontrées.

c) Quant à l’intérêt public, les autorités intimées invoquent la nécessité de tenter de préserver des espèces d’arbres rares, qui revêtent une importance au niveau écologique, paysager et patrimonial, en raison de leur particularité, contribuant à la diversité du paysage. En l’espèce, et dans la mesure où il ne s’agit pas d’un arbre déterminé mais d’un règlement de protection des arbres, on ne peut pas abstraitement contester l’existence d’un intérêt public à la protection de tels arbres.

La menace proférée par le recourant, soit de faire un usage immodéré de sa tronçonneuse pour le cas où le règlement entrerait tel quel en vigueur, ne permet pas de conclure que ce règlement n’est pas d’intérêt public. On peut d’ailleurs préciser à cet égard qu’une violation d’une réglementation entraîne une sanction, l’art. 10 du règlement incriminé renvoyant à l’art. 92 LPNMS.

d) Il convient encore de vérifier si la restriction apportée par le règlement attaqué respecte le principe de proportionnalité, principe que le législateur doit également prendre en considération, quoique bénéficiant d’une plus grande liberté (Pierre Moor, Droit administratif, Volume I, Les fondements généraux, 2ème édition, Berne 1994, p. 417, n° 5.2.1.1). En vertu de ce principe, une restriction aux droits constitutionnels doit être limitée à ce qui est nécessaire pour atteindre le but poursuivi, adéquate à ce but et supportable pour la personne visée par la mesure; celle-ci est disproportionnée s'il est possible d'atteindre le même résultat par un moyen moins incisif (ATF 129 I 12 consid. 9.1; 129 V 267 consid. 4.1.2; 128 I 92 consid. 2b et les arrêts cités). Le principe de la proportionnalité interdit en outre toute limitation qui aille au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics et privés compromis (ATF 126 I 219 consid. 2c p. 222; 124 I 40 consid. 3e p. 44/45; 119 Ia 348 consid. 2a p. 353, et les arrêts cités ; AC.2007.0299 du 19 mars 2010 consid. 2c).

Au vu de l’impératif de protection de la nature, principe posé dans les constitutions fédérale et cantonale, ainsi que dans la LPNMS, protéger des arbres présentant des caractéristiques bien définies dont l’importance biologique et paysagère est établie est non seulement nécessaire mais encore adéquate et ne viole pas, au stade du règlement, le principe de la proportionnalité et ce, d’autant moins, que le règlement incriminé est moins strict que celui du 28 février 1975, le diamètre des arbres à protéger étant désormais plus important.

e) En l’espèce, le règlement porte d’autant moins atteinte au principe de la garantie de la propriété que les propriétaires des arbres concernés ont la possibilité de demander des autorisations d’abattage et de recourir contre un éventuel refus, l’atteinte à leur droit de propriété pouvant alors être concrètement examinée.

Pour toutes ces raisons, le règlement incriminé ne viole pas la garantie de la propriété et le recours doit, sur ce point également, être rejeté.

6.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et le Règlement attaqué confirmé. Conformément aux art. 49 et 55 LPA-VD et 4 du tarif du 11 décembre 2007 des frais judiciaires en matière de droit administratif (TFJAP ; RSV 173.36.5.1), un émolument de justice sera mis à la charge du recourant débouté, d’un montant réduit, étant donné l’absence d’audience et d’inspection locale. La Commune de Chardonne n’ayant pas procédé par l’intermédiaire d’un conseil professionnel, elle ne peut prétendre à des dépens.