CDAP - AC.2011.0018 - 2011-07-06 - FAVRE c/Municipalité de St-Barthélemy, Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments

1.

a) A teneur de l'art. 64 la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD, RSV 173.36), une partie peut demander à l'autorité de réexaminer sa décision (al. 1). L'autorité entre en matière sur la demande si l'état de fait à la base de la décision s'est modifié dans une mesure notable depuis lors (al. 2 let. a), ou si le requérant invoque des faits ou des moyens de preuves importants qu'il ne pouvait pas connaître lors de la première décision ou dont il ne pouvait pas ou n'avait pas de raison de se prévaloir à cette époque (al. 2 let. b), ou si la première décision a été influencée par un crime ou un délit (al. 2 let. c).

L'autorité administrative n'est tenue d'entrer en matière que si le requérant invoque des faits qui se sont réalisés après le prononcé de la décision attaquée ("Echte Noven"), plus précisément après l'ultime délai dans lequel, suivant la procédure applicable, ils pouvaient encore être invoqués (clôture de l'instruction; cf. P. Moor, Droit administratif, vol. II: Les actes administratifs et leur contrôle, Berne 2002, p. 342;). Cette hypothèse ne concerne naturellement que les décisions aux effets durables ("Dauerverfügung"; P. Moor, op. cit., p. 230), ce qui est le cas en l'espèce.

Ces faits doivent être importants ("erheblich"), c'est-à-dire de nature à entraîner une modification de l'état de fait à la base de la décision et, ainsi, une décision plus favorable au requérant (ATF 136 II 177 consid. 2.1-2). La jurisprudence souligne que les demandes de nouvel examen ne sauraient remettre continuellement en question des décisions administratives, ni surtout éluder les dispositions légales sur les délais de recours (ATF 109 Ib 246 consid. 4a; ATF 2C_490/2009 du 2 février 2010 consid. 2.1).

Quant à la procédure, l'autorité administrative saisie d'une demande de réexamen doit dans un premier temps contrôler si les conditions requises pour l'obliger à statuer sont remplies (compétence, qualité pour agir, allégation d'un fait nouveau ou production d'un moyen de preuve important, etc.). Si elle déclare la requête recevable, elle doit, dans un second temps, entrer en matière et examiner la réalité du motif invoqué.

b) En l’espèce, la demande de réexamen de la décision municipale du 24 septembre 2010 formulée le 15 octobre 2010 se fondait essentiellement sur deux éléments nouveaux, à savoir la renonciation du constructeur à diviser sa parcelle et la décision d’affecter à une cave une des constructions existantes non-cadastrées.

Ces éléments nouveaux, s’ils peuvent remettre en question deux des motifs invoqués à l’appui du refus d’octroyer le permis de construire (dépassement du COS et non-respect de l’art. 32 RLATC) n’ont en revanche aucune incidence sur les autres motifs invoqués dans la décision municipale. Partant, c’est à juste titre que la municipalité n’est pas entrée en matière sur la demande de réexamen et l’a transmise au tribunal de céans pour être traitée comme un recours contre sa décision du 24 septembre 2010.

2.

Dès lors que le recourant a apporté des modifications au projet mis initialement à l’enquête publique qui a fait l’objet du refus municipal, il convient d’examiner s’il y a lieu d’exiger une nouvelle enquête publique.

a) aa) Selon l’art. 103 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions(LATC; RSV 700.11), aucun travail de construction ou de démolition modifiant de façon sensible notamment l’apparence d’un bâtiment ne peut être exécuté avant d’avoir été autorisé. L'art. 109 al. 1 LATC prévoit qu'une demande de permis doit être mise à l’enquête publique.

Lorsqu'une modification est apportée ultérieurement à un projet déjà mis à l'enquête publique, il convient d'examiner si une nouvelle enquête se justifie. Les principes de la proportionnalité, respectivement de l'économie de la procédure, impliquent de renoncer à toute enquête pour les modifications de "minime importance" (art. 111 LATC), de prévoir une enquête complémentaire pour celles qui portent sur des "éléments de peu d'importance" (art. 72b al. 2 RLATC) et de réserver la voie de l'enquête ordinaire pour les changements plus importants (voir AC.2008.140 du 15 février 2010 consid. 2 et les références).

bb) L’enquête publique n’est pas une fin en soi. D'une part, elle est destinée à porter à la connaissance de tous les intéressés, propriétaires voisins, associations à but idéal ou autres, les projets de constructions au sens large du terme, y compris les démolitions et modifications d'affectation d'un fonds ou d'un bâtiment qui pourraient les toucher dans leurs intérêts. Sous cet angle, elle vise à garantir leur droit d'être entendus. D'autre part, elle doit permettre à l'autorité d'examiner si le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires ainsi qu'aux plans d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration en tenant compte des éventuelles interventions de tiers intéressés ou des autorités cantonales; le cas échéant, de fixer les conditions nécessaires au respect de ces dispositions (AC.2008.140 précité consid. 2 et référence). Selon la jurisprudence, des irrégularités dans la procédure de mise à l'enquête ne sont susceptibles d'affecter la validité d'un permis de construire que si elles ont été de nature à gêner les tiers dans l'exercice de leurs droits ou qu'elles n'ont pas permis de se faire une idée précise, claire et complète des travaux envisagés et de leur conformité aux règles de police des constructions (AC.2008.140 précité consid. 2 et référence).

b) En l’espèce, on constate que certaines des modifications apportées après l'enquête publique sont susceptibles de porter atteinte à des intérêts dignes de protection de tiers. Compte tenu de sa proximité avec la parcelle n° 134, c’est notamment le cas de l’utilisation comme cave et place de rangement du couvert non cadastré sis au nord du bâtiment existant. Si l’on compare le plan de situation mis à l’enquête publique et celui remis à la municipalité le 24 septembre 2010, il apparaît également que le nombre de places de stationnement extérieures et leur emplacement a été modifié, avec notamment la mention d’une place de stationnement jouxtant la parcelle n° 251. Même si, comme le constructeur l’a soutenu lors de l’audience, certaines places n’avaient pas été mentionnées dans les plans d’enquête au motif qu’elles auraient été autorisées antérieurement, il n’en demeure pas moins que la modification de l’organisation du stationnement sur la parcelle est, de manière générale, susceptible de porter atteinte à des intérêts dignes de protection des voisins. Partant, les modifications apportées au projet initial devront à tout le moins faire l’objet d’un enquête publique complémentaire avant que la municipalité statue à nouveau.

c) Pour ce motif, le tribunal ne peut pas, en l’état, donner suite aux conclusions du recourant tendant à l’annulation de la décision municipale refusant de lui octroyer le permis de construire et il y a lieu par conséquent de rejeter le recours. Par souci d’économie de procédure, on examinera toutefois ci-après les griefs de fond invoqués par la municipalité à l’encontre du projet querellé.

3.

Dans la décision attaquée du 24 septembre 2010, la municipalité soutient que, à teneur du règlement communal, les deux couverts à voiture doivent être pris en compte dans le calcul du COS dès lors que leur surface au sol excède 10 % de la surface du bâtiment, ce qui implique que le COS est dépassé. Le recourant conteste cette interprétation du règlement. Se référant à un "bilan des surfaces" figurant dans le nouveau plan de situation du 27 août 2010 (qui tient compte de la renonciation au morcellement envisagé initialement), il soutient en outre que le COS est respecté même si on prend en compte les couverts à voiture.

a) L’art. 4.6 RC a la teneur suivante :

"Coefficient d'occupation du sol

Le coefficient d'occupation du sol (COS) est fixé à 1/5.

Ne sont pas pris en considération dans le calcul de la surface bâtie, les seuils, perrons, cabane de jardin n'excédant pas 10 m2, piscine privée non couverte, terrasses non couvertes, couverts à voiture, les constructions souterraines (voir art. 4.3), ainsi que les jardins d'hiver ou vérandas non chauffés qui ont un surface au sol n'excédant pas 10 % de la surface bâtie du bâtiment dont ils sont une dépendance. Sont pris en considération, les avant-corps, les dépendances et bâtiments annexes. En zone d'intérêt général à bâtir, le coefficient d'occupation du sol est de 1/2 au maximum.

Le COS est égal au rapport entre la surface bâtie et la surface cadastrale, compris dans la zone à bâtir. Les servitudes et les alignements grevant les parcelles ne sont pas prises en compte".

b) En l’occurrence, on constate que le COS est respecté si l’on prend en compte la surface de la parcelle n°452 dans sa totalité. En revanche, il n’était pas respecté avec le morcellement projeté au moment du dépôt du permis de construire, en tous les cas si l’on s’en tient à l’interprétation de l’art. 4.6 RC faite par la municipalité, que le tribunal n’a pas de raison de remettre en cause. On rappellera à cet égard que la municipalité jouit d’un certain pouvoir d’appréciation dans l’interprétation qu’elle fait de ses règlements communaux (v. arrêt AC. 2008.0152 du 8 octobre 2009 consid. 3c et réf). L'autorité cantonale de recours n'est toutefois pas définitivement liée par l'interprétation faite d'une disposition réglementaire communale et peut adopter une autre interprétation si celle-ci repose sur des motifs sérieux, objectifs et convaincants, tirés du texte ou de la systématique de la norme, de sa genèse ou de son but (ATF 1C_103/2008 du 23 septembre 2008 consid. 2.4 et les arrêts cités).

Dans le cas d’espèce, on relève que l’art. 4.6 RC, sur la base d’une interprétation littérale, peut être compris de différentes manières. Ainsi, même si l’interprétation du recourant selon laquelle l’exigence des 10 % maximum de la surface bâtie ne s’appliquerait qu’aux jardins d’hiver et aux vérandas apparaît également soutenable, on ne saurait considérer qu’il existe des motifs (tirés par exemple du but de la disposition ou de sa systématique) imposant de retenir cette interprétation plutôt que celle de la municipalité, qui peut également être déduite du texte du règlement. De fait, il semble cohérent que les couverts à voiture soient pris en compte dans le calcul du COS dès le moment où ils dépassent une certaine taille et qu’ils ne soient pas, à cet égard, traités différemment qu’un jardin d’hiver ou une véranda. Cette interprétation est confirmée par le fait que, aux termes de l’art. 4.4 RC, les dépendances de peu d’importance qui viennent s’implanter dans les espaces de non bâti entre deux bâtiments ou entre un bâtiment et la limite de la propriété voisine doivent être prises en compte dans le calcul du COS. Or, comme on le verra ci-dessous, le recourant soutient lui-même que les couverts à voiture sont des dépendances visées par l’art. 4.4 RC.

c) Finalement, dès lors que le recourant a renoncé au morcellement projeté initialement, la question de l’interprétation de l’art. 4.6 RC souffre de demeurer indécise.

4.

La municipalité soutient que le couvert à voitures accolé au nord-ouest du bâtiment ne respecte pas la distance de 5 m à la limite de la parcelle voisine exigée par l’art. 4.2 RC relatif à l’ordre non contigu. Le recourant fait valoir pour sa part que ce couvert doit être considéré comme une dépendance de peu d’importance au sens de l’art. 4.4 RC et être autorisé à ce titre. La municipalité conteste ce point de vue au motif que la construction en cause ne serait pas de peu d’importance et qu’elle impliquerait des inconvénients excessifs pour le voisin Pascal Coronato.

a) aa) L’art. 4.4 RC a la teneur suivante :

"Dépendances de peu d'importance

Conformément à l'art. 39 RATC, la municipalité peut autoriser la construction dans les espaces de non bâtir entre deux bâtiments ou un bâtiment et la limite de la propriété voisine, si ce n'est pas le domaine public. Leur surface est prise en compte dans le calcul du coefficient d'occupation du sol (COS). La distance à la limite sera de 1 mètre au minimum".

L’art. 39 al. 2 RLATC prévoit que, par dépendance de peu d’importance, on entend des constructions distinctes du bâtiment principal, sans communication interne avec celui-ci et dont le volume est de peu d'importance par rapport à celui du bâtiment principal tels que pavillon, réduit de jardin ou garage particulier pour deux voitures au plus. Ces dépendances ne peuvent en aucun cas servir à l'habitation ou à l'activité professionnelle. Selon l’art. 39 al. 4 RLATC, ces constructions ne peuvent être autorisées que pour autant qu’elles n’entraînent aucun préjudice pour les voisins.

bb) Il est admis que la condition de l'absence de préjudice pour les voisins de l’art. 39 al. 4 RLATC ne doit pas être prise au pied de la lettre, mais doit être interprétée, selon une jurisprudence constante, en ce sens que l'ouvrage projeté ne doit pas entraîner d'inconvénients appréciables, c'est-à-dire insupportables sans sacrifices excessifs (cf. arrêt de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal AC.2009.230 du 24 janvier 2011 consid. 5a et les références citées). Selon la jurisprudence fédérale, pour appliquer les notions "d'inconvénients appréciables" ou "d'inconvénients insupportables sans sacrifices excessifs", l’autorité doit procéder à une pesée des intérêts en présence en comparant d’une part, l'intérêt des voisins au respect de l'art. 39 al. 4 RATC, et d’autre part, l'intérêt du constructeur à pouvoir réaliser un ouvrage assimilé aux dépendances et qui répond par ailleurs aux exigences légales et réglementaires. La notion de "gêne supportable" doit donc s’apprécier en fonction des circonstances concrètes de chaque cas particulier, notamment de la situation des différents propriétaires touchés par rapport à l'ouvrage projeté et de l'intensité des nuisances qui peuvent en résulter (ATF 1P.411/1999 du 10 novembre 1999, publié in RDAF 2000 I p. 257; AC.2001.0255 du 21 mars 2002). La municipalité est tenue d’analyser les intérêts respectifs des parties avant de se prononcer sur l’octroi du permis de construire (AC.2003.0075 du 21 novembre 2003). La notion d'absence d’inconvénients appréciables est un concept juridique indéterminé qui confère à la municipalité une latitude de jugement étendue, que le tribunal se doit de respecter (AC.2007.0267 du 5 mai 2008 et RDAF 1997 p. 232). La jurisprudence a eu l’occasion de mentionner un certain nombre de critères à prendre en compte dans la pesée des intérêts en présence, soit notamment l’emplacement de la construction, sa visibilité, son impact sur l’ensoleillement dont bénéficie la propriété, ou encore les nuisances sonores (cf. AC.2009.0108 consid. 4a et les références citées).

b) Dans le cas d’espèce, le couvert litigieux, qui est destiné à abriter deux véhicules, correspond à la notion de dépendance de l’art. 39 al. 2 RLATC.

Pour ce qui est des inconvénients pour le voisin Pascal Coronato, la vision locale a permis de constater que le couvert ne sera pas visible depuis l’intérieur de la maison dès lors qu’aucune ouverture n’existe de ce côté-là. Pour ce qui est de la terrasse, il n’est pas exclu que la future construction affecte légèrement la vue en direction du nord-est suivant où l’on se place. On note toutefois que cette vue ne présente pas d’intérêt particulier. Le couvert n’aura pas d’incidence significative sur l’ensoleillement dont bénéficie la terrasse dès lors qu’on devrait tout au plus avoir une ombre portée en été jusqu’à 7 h 00 du matin selon la vérification effectuée par l’assesseur spécialisé du tribunal. Enfin, les nuisances sonores devraient être minimes compte tenu du peu de mouvements engendrés par deux places de stationnement et du fait que l’accès ne sera pas effectué du côté de la parcelle du voisin opposant.

Dans ces circonstances, le tribunal retiendra que le couvert en question n’entraîne pas d'inconvénients appréciables, c'est-à-dire insupportables sans sacrifices excessifs pour le voisin Pascal Coronato. On ne saurait au surplus considérer, comme semble le faire l’autorité intimée que, par principe, l’installation d’un couvert à voiture avec des dimensions usuelles pour ce type de construction à 1 mètre d’une limite de propriété ne serait pas admissible, ceci sans tenir compte de la gêne concrète que l’installation implique pour le voisin. Cette position de principe se heurte d’ailleurs à l’art. 4.4 RC qui prévoit expressément qu’une dépendance peut s’implanter à 1 mètre de la parcelle voisine.

Le tribunal s’est encore interrogé sur l’impact du couvert à voiture en ce qui concerne le risque d’écoulement d’eau sur la parcelle voisine. Vu la manière dont la construction est prévue, avec notamment une surélévation par rapport au terrain naturel, on peut se demander s’il subsistera un espace suffisant pour que l’eau puisse s’écouler et si, à cet égard, le projet n’implique pas des inconvénients excessifs pour le voisin Pascal Coronato. Se pose ainsi la question de savoir s’il n’y aurait pas lieu de modifier l’implantation de la construction afin de permettre le rétablissement du terrain naturel sur une distance qui, a priori, devrait être d’au moins 60 cm depuis la limite de la parcelle voisine. En l’état, le tribunal ne dispose pas des éléments nécessaires pour se prononcer de manière définitive. Cas échéant, il appartiendra à la municipalité de vérifier ce point dans le cadre de la procédure d’autorisation relative au projet modifié.

5.

La municipalité soutient que le projet n’est pas conforme à l’art. 32 RLATC, qui prévoit que les immeubles destinés à l’habitation collective doivent être pourvus d’équipements collectifs, tels que local pour voiture d’enfant, buanderie, séchoir et cave en relation avec leur importance et que les immeubles destinés à l’habitation collective ou à une activité doivent être pourvus de garage pour deux roues légers motorisés ainsi que d’un local ou d’un couvert adapté aux deux roues légers non motorisés. Le recourant constate pour sa part que chaque appartement disposera d’une colonne avec un lave-linge et un sèche-linge de même qu’un économat de 5 à 7 m2. Il relève en outre que, selon les plans produits le 27 août 2010, l’aménagement d’une cave est prévu dans un des locaux actuellement non cadastrés.

Vérification faite, les plans des quatre appartements prévoient effectivement l’aménagement d’une colonne avec un lave-linge et un sèche-linge. La vision locale a en outre permis de constater que le couvert existant qu’il est prévu d’affecter à une cave et à un espace de rangement pourra abriter les vélos, voitures d’enfants et autres équipements de ce type des futurs occupants des quatre appartements. Partant, les exigences de l’art. 32 RLATC sont respectées.

6.

Se référant à l’art. 102 al. 1 du Code rural et foncier (CRF; RSV 211.41), la municipalité invoque également à l’appui du refus du permis de construire le fait que la parcelle n° 452 se trouve dans une zone inondable dans laquelle des inondations ont eu lieu dans le passé et que le projet ne contient aucune mesure destinée à lutter contre ce phénomène. L’autorité intimée soutient à cet égard que, dans le cadre d’une nouvelle mise à l’enquête publique, le recourant devrait obtenir une autorisation spéciale de l’ECA.

a) Selon la jurisprudence, le permis de construire, tout au moins s'il s'agit de l'autorisation ordinaire de l'art. 22 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), constitue une autorisation de police à laquelle l'administré a droit pour autant qu'il remplisse les conditions posées par les textes applicables. Il n'appartient dès lors pas à l'autorité municipale de subordonner l'octroi de l'autorisation à des conditions accessoires non prévues par la loi (cf. arrêt AC.2006.0195 du 26 février 2007 consid. 2b et les références).

b) L’art. 102 CRF prévoit que les communes édictent les dispositions nécessaires à la lutte contre le ruissellement des eaux de surface et l’érosion des sols (al.1) et qu’elles peuvent imposer aux exploitants des aménagements visant à réduire le ruissellement sur des biens-fonds qui y sont particulièrement sujets (al. 2).

On note que cette disposition relève du droit privé régissant les rapports de voisinage et non pas du droit public des constructions. Le problème mis en avant par la municipalité est en effet celui du ruissellement d’eau d’un fonds supérieur sur un fonds inférieur, question qui relève du droit civil et est réglée à l’art. 689 du code civil suisse (CC; RS 210). Or, les moyens tirés du non respect du droit privé, en particulier du Code rural et foncier, sont irrecevables devant le tribunal de céans (AC 2009.230 précité consid. 6; AC.2007.0244 du 15 janvier 2009 consid. 4; AC.2007.0098 du 20 mai 2008 consid. 6; AC.2003.0072 du 28 novembre 2003; AC.2000.0129 du 29 juillet 2002).

Au surplus, la Commune de St-Barthélémy ne prétend pas avoir édicté des dispositions en application de l’art. 102 al. 1 CRF. Enfin, on relève que l’art. 102 CRF figure dans un chapitre intitulé "des canaux et des fossés d’écoulement" et semble par conséquent plutôt s’appliquer aux exploitations agricoles, ce que confirme le terme "exploitant" figurant à l’al. 2 de cette disposition.

Vu ce qui précède, la municipalité ne pouvait pas subordonner l’octroi du permis de construire à la réalisation par le recourant d’aménagements permettant d’éviter des problèmes d’eau sur sa parcelle (notamment la réalisation de la tranchée filtrante évoquée lors de l’audience) en se fondant sur l’art. 102 CRF, cette disposition ne constituant pas une base légale suffisante.

c) Il convient encore d’examiner si les exigences posées par la municipalité en relation avec le risque d’inondation qu’elle invoque peuvent se fonder sur l’art. 89 al. 1 LATC. Cette disposition prévoit que toute construction sur un terrain exposé à des dangers spéciaux, notamment d’inondation, est interdite avant l’exécution de travaux propres, à dire d’experts, à écarter ces dangers.

En l’occurrence, il résulte de la prise de position du SESA que la parcelle n° 452 ne se trouve pas dans une zone inondable, à savoir dans une zone concernée par une éventuelle crue d’un cours d’eau. Comme le relève le SESA, le problème est plutôt celui d’un ruissellement important de surface qui s’est accumulé dans le point bas du périmètre en question (point qui n’est pas sur la parcelle du recourant). Dans ces circonstances, on ne saurait considérer que l’on se trouve en présence d’un terrain exposé à un danger spécial au sens de l’art. 89 al. 1 LATC. Cette disposition ne constitue dès lors également pas une base légale suffisante pour justifier les travaux demandés par la municipalité préalablement à l’octroi du permis de construire.

7.

La municipalité invoque encore le fait que, pour des motifs de lutte contre les incendies, les portes palières des logements doivent être anti-feu, la porte d’entrée de l’immeuble doit s’ouvrir dans le sens de la fuite et le bâtiment doit être doté au moins d’un extincteur de 6 litres, éléments qui ne seraient pas prévus en l’état.

Comme le relève le recourant, ces exigences, qui relèvent de l’exécution de la construction, ne sauraient justifier le refus du permis de construire et devront cas échéant figurer sous forme de charges ou de conditions liées au permis de construire.

8.

Pour les motifs évoqué au consid. 2 ci-dessus, il convient de rejeter le recours. Vu le sort du recours, les frais et les dépens sont mis à la charge du recourant