CDAP - AC.2011.0052 - 2012-04-30 - LEAVER/Municipalité de Rougemont, DE AZAMBUJA, ECA

1.

Selon l’art. 105 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), la municipalité, ou à son défaut le département, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires.

En l'espèce, la municipalité ordonne au recourant de retirer de 90 cm la porte d'entrée de son appartement ou d’en modifier le sens d'ouverture compte tenu du fait qu'elle ne respecterait pas les exigences de l'ECA en matière de protection d'incendie, soit la directive de protection incendie de l’Association des établissements cantonaux d’assurance incendie, Voies d’évacuation et d’intervention (26.03.2003 / 16-03f ) (ci-après : la directive AEAI).

2.

La décision attaquée porte atteinte à la garantie de propriété du recourant, qui est un droit fondamental garanti par la Constitution fédérale (art. 26 al. 1 Cst; RS 101). Cette garantie n'est toutefois pas absolue. Des restrictions au droit de propriété sont admissibles et compatibles avec la Constitution si elles reposent sur une base légale, sont justifiées par un intérêt public suffisant et respectent le principe de la proportionnalité (cf. art. 36 al. 1 à 3 Cst. et les ATF 121 I 117 consid. 3b, p. 120; 120 Ia 126 consid. 5a, p. 142).

a) Il convient d'examiner en premier lieu si la directive AEAI, sur laquelle se fonde la décision attaquée, constitue une base légale suffisante.

Selon l'art. 3 al. 1 de la loi du 27 mai 1970 sur la prévention des incendies et des dangers résultant des éléments naturels (LPIEN; RSV 963.11), le Conseil d'Etat exerce la haute surveillance et arrête les prescriptions d'exécution concernant la construction, la transformation, l'entretien et l'exploitation des bâtiments, ouvrages et installations de tout genre (let. a) ainsi que les mesures générales et spéciales de prévention (let. b). Selon l'art. 3 al. 2 LPIEN, le Conseil d'Etat peut déclarer applicable avec force de loi les normes techniques admises par les autorités fédérales, la Caisse nationale d'assurance en cas d'accident ou les organisations professionnelles. En application de cette disposition, le Conseil d'Etat a adopté un règlement concernant les prescriptions sur la prévention des incendies (RPPI; RSV 963.11.2). L'art. 1 de ce règlement énumère les normes techniques applicables dans le canton de Vaud à titre de mesures de prévention contre l'incendie. Celles-ci comprennent notamment les directives AEAI, dont celle relative aux voies d’évacuation et d’intervention (26.03.2003 / 16-03f ; art. 1 ch. 2 RPPI).

Cela étant, la directive AEAI se fonde valablement sur la législation cantonale en matière de prévention des incendies. La décision attaquée repose donc sur une base légale suffisante.

b) Il convient en second lieu d'examiner si l'ordre de remise en état litigieux est justifié par un intérêt public suffisant.

L'intérêt public mis en cause dans le cas présent est important, puisque est en jeu la sécurité des occupants de l'appartement du tiers intéressé. Interpellé dans le cadre de la procédure, l'ECA a confirmé que la mise en conformité devait être réalisée et a préconisé l'installation d'un dispositif mécanique refermant automatiquement la porte d'entrée du recourant, dispositif que ce dernier a mis en place après l'inspection locale du 23 novembre 2011. Sur ce point, le recourant ne saurait être suivi lorsqu'il affirme que les occupants de l'appartement du tiers intéressés ne sont là que très épisodiquement. L'hypothèse d'éventuels problèmes d'évacuation en cas d'incendie ne peut en effet être écartée. Contrairement à ce que soutient le recourant, l'on ne saurait dès lors renoncer au respect des exigences de la directive AEAI au motif que la situation ne présenterait aucun danger.

c) Il convient enfin d'examiner si l'ordre de remise en état est conforme au principe de la proportionnalité.

Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction illicite n'est en soi pas contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité renonce à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 123 II 248 consid. 3a/bb p. 252; 111 Ib 213 consid. 6b p. 224; 102 Ib 64 consid. 4 p. 69). Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a p. 255; 111 Ib 213 consid. 6b p. 224 et la jurisprudence citée). Le respect du principe de la proportionnalité exige qu'il soit procédé à une pesée des intérêts public et privé opposés (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence – ATF 137 I 167 consid. 3.6 p. 175/176; 136 I 87 consid. 3.2 p. 91/92, 197 consid. 4.4.4 p. 205, et les arrêts cités).

En l’espèce, dans la mesure où l'intérêt public lésé (soit la mise en danger de la sécurité des occupants de l’appartement au-dessus de celui du recourant) est de nature à justifier le dommage causé au recourant dans son droit de propriété (en lui imposant de modifier sa porte d’entrée), il faut considérer que le principe de la proportionnalité a été respecté par l’autorité intimée.

d) Au vu de ce qui précède, une restriction au droit de propriété du recourant était admissible lorsque la décision attaquée a été rendue en janvier 2011, les conditions étant en effet remplies à ce moment là.

3.

Le recourant allègue que les deux portes d'accès des chalets A et B ne sont également pas conformes à la directive AEAI. Il y voit une inégalité de traitement par rapport à sa situation personnelle en ce sens que la municipalité n’a pas exigé la modification de leur sens d’ouverture.

a) Il y a inégalité de traitement au sens de l'art. 8 al. 1 Cst. lorsque, sans motifs sérieux, deux décisions soumettent deux situations de fait semblables à des règles juridiques différentes; les situations comparées ne doivent pas nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 137 I 58 consid. 4.4 p. 68; 136 I 297 consid. 6.1 p. 304, 345 consid. 5 p. 347/348, et les arrêts cités). Cela étant, le principe de la légalité de l'activité administrative prévaut sur celui de l'égalité de traitement. En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une inégalité devant la loi, lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres cas. Cela présuppose cependant, de la part de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions légales en question. Le citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi (ATF 136 I 65 consid. 5.6 p. 78; 134 V 34 consid. 9 p. 44; 131 V 9 consid. 3.7 p. 20, et les arrêts cités).

b) En l'occurrence, il apparaît que la municipalité n'entend pas persister dans l'inobservation de la loi, compte tenu de l'existence d'un intérêt public prépondérant. A l'issue de l’audience du 23 novembre 2011, elle s'est en effet engagée à exiger, en bonne et due forme, que le sens d'ouverture des portes d'accès des chalets A et B soit modifié. Quand bien même le tribunal ignore si des décisions de mise en conformité ont été rendues à ce jour, rien ne permet de mettre en doute les déclarations de l’intimée à cet égard. Par conséquent, le recourant ne saurait valablement prétendre au respect du principe de l'égalité dans l'illégalité.

4.

Le recourant ayant suivi les mesures préconisées par l'ECA en octobre 2011 et procédé à l'installation d'un dispositif de fermeture automatique après l’inspection locale, il s'agit de déterminer si ce dernier est suffisant pour garantir le respect des règles en matière de protection des incendies.

a) Le tiers intéressé et l'autorité intimée soutiennent que le mécanisme installé par le recourant ne résout pas le problème du passage sur le palier, dans la mesure où la largeur minimale des escaliers et du couloir n'est pas de 1.20 m tel que l'exige l'art. 47 de la directive AEAI, qui dispose ce qui suit :

"¹ La largeur des portes, couloirs et escaliers doit être dimensionnée en fonction du nombre possible d'occupants. Le local avec le nombre d'occupants le plus élevé déterminera la largeur requise de la voie d'évacuation.

² La largeur minimale des escaliers et couloirs doit être de 1,2 m. Pour les liaisons intérieures d'une habitation, 0,9 m suffisent.

³ La largeur de passage libre des portes doit être de 0,9 m."

Expressément interpellé le 22 décembre 2011, l'ECA a confirmé le 6 janvier 2012 que le dispositif installé par le recourant respectait les directives en vigueur, soit notamment la directive AEAI. L’intimée et le tiers intéressé ont requis la mise en œuvre d’un expert indépendant, officiant hors du canton, en vue de répondre à diverses questions en matière d’application des normes de protection incendie. Il y a lieu d’examiner si cette requête est justifiée.

b) Les parties ont le droit d'être entendues (art. 29 al. 2 Cst., 27 al. 2 Cst./VD et 33 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD, RSV 173.36). Cela inclut pour elles le droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à leur détriment, d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 137 II 266 consid. 3.2 p. 270; 137 IV 33 consid. 9.2 p. 48/49; 136 I 265 consid. 3.2 p. 272, et les arrêts cités). L'autorité est tenue de verser au dossier de la procédure toutes les pièces déterminantes pour celle-ci (ATF 132 V 387 consid. 3.1 p. 388/389; 124 V 372 consid. 3b p. 375/376, et les arrêts cités). Le droit d’être entendu inclut celui de proposer des moyens de preuves, y compris l’expertise que l’autorité peut ordonner (art. 34 al. 2 let. a LPA-VD, mis en relation avec l’art. 29 al. 1 let. c de la même loi). Cela ne signifie pas pour autant que les parties disposeraient du droit inconditionnel de faire procéder à une telle expertise. L’autorité reste libre de mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant de manière non arbitraire à une appréciation anticipée de la valeur probante des mesures proposées, elle a acquis la certitude que celles-ci ne modifieraient pas son opinion (ATF 134 I 140 consid. 5.3 p. 148; 131 I 153 consid. 3 p. 157; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429, et les arrêts cités).

c) En l’occurrence, l'art. 1a al. 2 de la loi concernant l'assurance des bâtiments et du mobilier contre l'incendie et les éléments naturels (LAIEN; RSV 963.41) dispose que "L'Etablissement est chargé de veiller à la sécurité des biens et des personnes dans le domaine de la prévention et de la défense contre l'incendie et les dangers résultant des éléments naturels." L'art. 72 LAIEN précise que "Sous réserve de dispositions contraires, l'Etablissement est chargé de l'application des lois et règlements en matière de prévention des incendies et des dangers résultant des éléments naturels, ainsi qu'en matière de défense contre l'incendie et de secours." Il ressort des dispositions précitées que le législateur a confié à l'ECA le soin de mettre en oeuvre les mesures de protection contre l'incendie. L'ECA est donc la plus haute autorité compétente en la matière dans le canton de Vaud. Comme développé au considérant 2.a) ci-dessus, le Conseil d'Etat peut déclarer applicables avec force de loi les normes techniques admises par les autorités fédérales, la Caisse nationale d'assurance en cas d'accident ou des organisations professionnelles. Aux termes de l'art. 1 RPPI, la norme de protection incendie de l'AEAI ainsi que les directives de protection incendie de l'AEAI sont applicables dans le canton de Vaud à titre de mesures de prévention contre l'incendie. Dès lors que l'ECA a la responsabilité de l'application des règles en la matière et qu'elle a estimé sans aucune ambiguïté que le dispositif installé par le recourant respectait celles-ci, le tribunal ne saurait se substituer à son avis. Dans ces conditions, la nomination d'un expert indépendant, officiant hors du canton, tel que le préconisent le tiers intéressé et l'autorité intimée, ne s’avère nullement nécessaire pour trancher le présent litige et la requête déposée dans ce sens doit être écartée.

d) Au vu de ce qui précède, il y a lieu d'admettre que le dispositif installé par le recourant après l’inspection locale satisfait aux exigences requises en matière de protection des incendies. L’ordre de remise en état litigieux, lequel s’avérait justifié par un intérêt public suffisant au moment où la décision attaquée a été prise, ne l’est plus depuis la mise en place du dispositif précité. Il en découle que la restriction au droit de propriété du recourant qui résulte de la décision du 24 janvier 2011 ne peut être confirmée.

5.

Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à l’annulation de la décision attaquée.

L'autorité statue sur les frais et dépens (art. 91 LPA-VD applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Les frais sont supportés par la partie qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD). Lorsque plusieurs parties succombent, les frais sont répartis entre elles compte tenu notamment de leur intérêt à la procédure et du sort fait à leurs conclusions (art. 51 al. 1 LPA-VD). Les parties qui ont procédé en qualité de consorts répondent solidairement des frais mis à leur charge (art. 51 al. 2 LPA-VD). D'après la jurisprudence, lorsque la procédure met en présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à cette partie adverse déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée ou modifiée, d'assumer les frais et dépens (RDAF 1994 p. 324 et les arrêts ayant appliqué ce principe, en particulier les arrêts AC.2007.0256 du 24 décembre 2008 consid. 8 et AC.2005.0264 du 6 juin 2006 consid. 6, mais également les arrêts AC.2008.0104 du 15 juin 2009 consid. 11; AC.2007.0301 du 27 novembre 2008 consid. 13 et AC.2006.0163 du 19 octobre 2007 consid. 16). La règle n'est toutefois pas absolue. Si les circonstances le justifient, les frais peuvent être mis à charge de la commune (cf. pour exemples, les arrêts AC.2007.0081 du 16 juin 2008 consid. 5; AC.2004.0218 du 13 juin 2006 consid. 6; AC.2005.0095 du 29 novembre 2005 consid. 6; AC.2002.0092 du 1er mars 2005 consid. 7). Tel est le cas lorsque les frais de procédure sont entraînés exclusivement par une erreur administrative (arrêt AC.2005.0264 précité) ou lorsque la municipalité se fait en quelque sorte le porte-parole des très nombreux opposants qui sont intervenus dans la procédure de mise à l'enquête (arrêt AC.2002.0067 du 20 juin 2006 consid. 8). Finalement, si l'équité l'exige, l'émolument peut être réparti entre la commune et les opposants (cf. pour exemple, arrêts AC.2008.0268 du 29 juin 2009 consid. 4; AC.2006.0119 du 21 février 2007 consid. 7; AC.2006.25 du 21 septembre 2006 consid. 7).

Dans le cas présent, deux parties succombent. On ne saurait cependant admettre que l’on se trouve dans l’une des situations énumérées ci-dessus, de sorte qu’il appartient au tiers intéressé de supporter la totalité dudit émolument.

S’agissant des dépens, le recourant, qui obtient gain de cause en ayant procédé par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel, y a droit (art. 55, 91 et 99 LPA-VD). Pour les mêmes motifs que ceux exposés ci-dessus, ces dépens seront mis à la charge du tiers intéressé.