CDAP - AC.2012.0048 - 2013-02-07 - VILLARS/Direction des travaux

1.

Le litige porte exclusivement sur la question de la remise en conformité du pavillon de jardin, dont la Municipalité fait valoir qu'au vu de son utilisation actuelle, il ne constituerait pas une dépendance de peu d'importance au sens de l'art. 39 du règlement d’application du 19 septembre 1986 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (RLATC, RSV 700.11.1). La recourante estime cependant que c'est à tort que la Municipalité a considéré son cabanon de jardin comme habitable et qu'il ne pouvait plus, de ce fait, être qualifié de dépendance de peu d'importance.

a) Aux termes de l’art. 39 RLATC, les municipalités peuvent autoriser la construction de dépendances de peu d’importance, dont l’utilisation est liée à l’occupation du bâtiment principal, dans les espaces réglementaires entre bâtiments ou entre bâtiments et limites de propriété (al. 1); par dépendances de peu d'importance, on entend des constructions distinctes du bâtiment principal, sans communication interne avec celui-ci et dont le volume est de peu d'importance par rapport à celui du bâtiment principal, telles que pavillons, réduits de jardin ou garages particuliers pour deux voitures au plus; ces dépendances ne peuvent en aucun cas servir à l'habitation ou à l'activité professionnelle (al. 2); ces constructions ne peuvent être autorisées que pour autant qu'elles n'entraînent aucun préjudice pour les voisins (al. 4). A teneur de l’art. 46 RPGA (constructions autorisées à bien plaire), la Municipalité peut autoriser à bien plaire, dans les espaces frappés par une limite des constructions, des pavillons de jardin, escaliers, passerelles, murs, dallages, emplacements pour conteneurs, portails, porches d'entrée, petits garages, places de stationnement, structures légères; les critères liés à la sécurité, à l'esthétique et à la protection de la nature seront déterminants (al. 1); l'autorisation peut être accordée pour autant que la suppression ultérieure de l'ouvrage ne compromette pas l'exploitation de l'immeuble ni ne le rende non réglementaire (al. 2); en cas d'élargissement ultérieur du domaine public, de changement de l'état des lieux ou d'usage abusif, la Municipalité pourra exiger l'enlèvement ou la modification, sans indemnité, des constructions autorisées à bien plaire; ces travaux seront exécutés par et aux frais du propriétaire (al. 3).

L'art. 39 al. 2 RLATC est l'une des quelques dispositions dérogatoires de la législation cantonale immédiatement applicables par les municipalités (cf. Raymond Didisheim, Modifications de limites et dérogations en droit vaudois: quelques réflexions à propos des articles 83 et 85 LATC, in RDAF 1991, 400 ss, not. 414). La jurisprudence en a déduit que les règles applicables aux dépendances doivent être interprétées de manière restrictive (voir par exemple RDAF 1980, 361) et, déniant à ce régime le caractère de "Kannvorschrift", à savoir que la décision n'est pas laissée à la libre appréciation de la municipalité, la Cour de droit administratif et public interprète l'art. 39 RLATC en ce sens que la dépendance qui répond aux conditions légales et réglementaires, respectant ainsi les limites imposées, doit être autorisée (cf. AC.2010.0346 du 14 mars 2012 consid. 3; AC.2008.0201 du 10 février 2010 et les références citées).

b) Tout local susceptible de servir à l'habitation ou au travail sédentaire doit avoir une capacité d'au moins 20 m3 (art. 25 al. 1 1ère phrase RLATC). Tout local susceptible de servir à l'habitation ou au travail sédentaire de jour ou de nuit a une hauteur de 2,40 m au moins entre le plancher et le plafond à l'exception des espaces de prolongement tels les mezzanines (art. 27 al. 1 RLATC). Aux termes de l'art. 28 RLATC, tout local susceptible de servir à l'habitation ou au travail sédentaire est aéré naturellement et éclairé par une ou plusieurs baies représentant une surface qui n'est pas inférieure au 1/8e de la superficie du plancher et de 1,20 m au minimum; cette proportion peut être réduite au 1/15e de la surface du plancher et à 0,80 m2 au minimum pour les lucarnes et les tabatières; si les contraintes de l'état existant l'imposent, des dérogations peuvent être admises pour les fenêtres, les lucarnes et les tabatières (al. 1); les conditions fixées par l'al. 1 peuvent être satisfaites par une véranda ou une serre accolée à l'immeuble (al. 2). Les exigences en matière d'éclairage prescrites par cette disposition ne concernent que les locaux servant au séjour permanent ou au travail sédentaire. La notion d'habitabilité est ainsi plus restreinte, sous l'angle de cette disposition, que celle à laquelle font en général référence les règles relatives au coefficient d'utilisation du sol, par exemple. Il s'ensuit que des locaux affectés à l'usage de "sport et détente" ne servent pas au séjour permanent, ce qui exclut l'application de l'art. 28 RLATC (AC.2004.0109 du 16 mars 2005 consid. 4e, RDAF 2006 I 225).

Pour décider si un niveau de construction est habitable ou non, la seule intention subjective des constructeurs ne joue pas un rôle décisif. Il convient plutôt de déterminer si, objectivement, les aménagements prévus au niveau considéré permettent aisément de rendre ces surfaces habitables (v. dans ce sens ATF 108 Ib 130). Il faut notamment examiner si les conditions d'éclairage, d'accessibilité permettent objectivement une utilisation à des fins d'habitation (v. AC.2007.0240 du 31 décembre 2008 consid. 9 et RDAF 1972 p. 275, ainsi que les prononcés de la CCR non publiés nos 6'302 du 20 décembre 1989 et 6'879 du 7 mai 1991). Il convient en particulier de vérifier si les locaux prévus répondent aux exigences de salubrité fixées par la réglementation cantonale, notamment en ce qui concerne le volume, l'éclairage et la hauteur des pièces habitables. Mais ce point n'est pas à lui seul décisif, en ce sens qu'il ne suffit pas qu'un local ne soit pas réglementaire sous cet angle pour en conclure qu'il n'est pas habitable, alors qu'objectivement il peut et sera vraisemblablement utilisé pour l'habitation malgré sa non-conformité. La condition qui serait fixée dans les permis de construire ou d'habiter concernant le caractère non habitable de l'étage des combles n'est pas suffisante lorsqu'elle apparaît en contradiction avec la situation effective d'un espace disponible qui présente les caractéristiques d'une surface habitable (cf. AC.2009.0267 du 21 février 2011 consid. 4; AC.2008.0107 du 2 février 2009 consid. 3; AC.2007.0240 précité; AC.2003.0129 du 23 décembre 2004; AC.2002.0052 du 11 novembre 2002 consid. 2b).

c) Il est indéniable que, tel qu'il est construit et utilisé, le pavillon de jardin en cause ne constitue plus une dépendance de peu d'importance au sens de l'art. 39 RLATC.

D'une surface de plancher de 29 m2, d'un volume de 100 m3 environ et d'une hauteur de 4,20 m entre le plancher et le sommet du toit, le local en question dispose de nombreuses ouvertures, soit d'une porte, de deux fenêtres, d'un velux et d'une baie vitrée sur la façade est, les ouvertures étant constituées en verre isolant. S'il ne comprend certes pas d'alimentation en eau ni de toilettes, il est néanmoins pourvu d'une prise électrique et d'un chauffage d'appoint et comporte une isolation phonique correcte. Ce local est donc relativement bien aménagé pour un pavillon de jardin. La question pourrait certes se poser de savoir si ce dernier est susceptible de servir à l'habitation au sens des art. 25 al. 1, 27 et 28 RLATC. Tel paraît être le cas au vu du nombre d'ouvertures dont il est pourvu, de son volume et de sa hauteur. L'on ne saurait ainsi, contrairement à ce que prétend la recourante, le qualifier d'insalubre, et ce même s'il y règne un certain désordre. A noter que même si l'on devait considérer que les conditions posées aux art. 25 al. 1, 27 et 28 RLATC n'étaient en l'occurrence pas remplies, il n'en demeure pas moins que le local en question constitue un espace disponible qui présente toutes les caractéristiques d'une surface habitable. Le local sert par ailleurs au stockage d'objets divers, de matériel, notamment de jardin en hiver, et, ainsi que la recourante l'indique elle-même, d'un grand nombre de plantes, afin que le passage de l'hiver soit plus supportable. Il s'y trouve également trois établis qu'utilise toute l'année le compagnon de la recourante, une installation pour écouter de la musique, un canapé, trouvé dans la rue, une bibliothèque, qui renferme les livres d'enfance de la recourante, ainsi qu'un bureau sur lequel se trouve une lampe et un vaisselier.

Les caractéristiques et l'aménagement que comporte le pavillon de jardin démontrent que celui-ci a été rendu habitable par la recourante. Même s'il est établi que le local en question n'est pas habité à l'année, soit qu'il n'est pas utilisé comme chambre d'amis, il n'en demeure pas moins que le chauffage d'appoint et l'installation électrique permettent au compagnon de la recourante, ainsi que cette dernière l'a d'ailleurs elle-même précisé, de l'utiliser toute l'année comme atelier de bricolage et de réparation. L'on ne saurait sur ce point suivre la recourante lorsqu'elle précise que son compagnon utilise un seul établi pour effectuer occasionnellement de menus travaux. Tant les photos au dossier que l'inspection locale permettent de constater que ce sont trois établis, et non pas un seul, dont dispose le compagnon de la recourante pour effectuer ses travaux. La multitude d'outils qui s'y trouvent démontrent néanmoins que ce dernier effectue bien plus que de menus travaux occasionnels et ce, même en hiver, grâce au chauffage d'appoint. On est donc loin d'un simple pavillon de jardin, destiné au rangement des outils et matériel de jardin, tel qu'il a été autorisé en 2001. La présence d'une bibliothèque ne fait que renforcer le caractère habitable du local en cause. La recourante a expliqué lors de l'audience que son compagnon et elle-même vivaient auparavant au 1er étage du bâtiment principal, mais qu'ils avaient ensuite déménagé au rez-de-chaussée. Au vu de la hauteur insuffisante des plafonds, il n'était pas possible d'y installer la bibliothèque, qui renfermait les livres de son enfance; cette bibliothèque avait dès lors été installée dans le pavillon de jardin construit à cet effet. Or, une dépendance de peu d'importance au sens de l'art. 39 RLATC ne saurait servir d'extension au bâtiment principal. Il ne ressort en outre pas du dossier que, ainsi que le prétend la recourante, la Municipalité aurait expressément autorisé la construction du cabanon de jardin de manière que l'intéressée puisse y installer sa bibliothèque. Le permis de construire octroyé le 1er novembre 2001 ne mentionne pas un tel élément; il précise au contraire que "ce pavillon ne servira pas à l'habitation ou au travail sédentaire ni à l'abri d'animaux".

L'on peut par ailleurs relever que, alors même que la recourante utilise un chauffage d'appoint, la Municipalité, dans sa décision du 1er novembre 2001, avait expressément indiqué que le poêle à bois et le canal de cheminée ne faisaient pas l'objet de l'autorisation de construire, démontrant par là qu'elle ne voulait pas que le pavillon de jardin soit chauffé.

La recourante a enfin signalé que des garages du voisinage étaient utilisés pour du "bricolage", ce qui ne permettait pas pour autant de les considérer comme habitables. L'utilisation des garages voisins n'est cependant pas litigieuse et les conditions qui s'y rapportent peuvent être différentes du cas d'espèce en sorte qu'il n'y a aucun élément à tirer de cette comparaison. Contrairement à l'arrêt AC.2005.0042 du 31 octobre 2006, cité par la recourante, l'on ne se trouve pas non plus dans la situation d'un garage, affecté à l'entreposage d'une voiture et d'une moto et aménagé en atelier. Le pavillon de jardin en cause ne sert pas à l'entreposage de véhicules et est en grande partie affecté à une activité régulière de bricolage et de réparation, qui devrait prendre place dans le bâtiment principal.

La présence d'une installation électrique, d'un chauffage d'appoint, d'une bibliothèque et de trois établis sur lesquels se trouvent une multitude d'outils et d'objets démontrent que la recourante ne respecte pas les conditions posées dans le permis de construire octroyé par la Municipalité le 1er novembre 2001. Le pavillon de jardin, qui peut être utilisé en toute période de l'année et doit être considéré comme habitable, augmente les possibilités d'habitation et entraîne une extension du bâtiment principal, libérant d'autres pièces dans ce dernier; tel qu'utilisé, il n'est dès lors plus assimilable à une dépendance de peu d'importance au sens de l'art. 39 RLATC. Il n'est en conséquence pas nécessaire d'examiner si l'utilisation du local en cause entraîne un préjudice pour les voisins.

2.

Dès lors que le cabanon de jardin tel qu'actuellement utilisé ne constitue plus une dépendance de peu d'importance au sens de l'art. 39 RLATC, la question de la remise en état des lieux doit être résolue. Lors de l'audience, la Municipalité a précisé qu'elle voulait faire enlever du pavillon de jardin l'électricité, le chauffage, la bibliothèque et les établis.

a) Selon les art. 105 al. 1 et 130 al. 2 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), la municipalité, et à son défaut, le département compétent, est en droit de faire supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Contrairement à ce que sa formulation peut laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui impose une obligation quand les conditions en sont remplies (cf. arrêts AC.2012.0130 du 13 décembre 2012 consid. 9a; AC.2011.0228 du 23 août 2012 consid. 4a; AC.2012.0034 du 25 juin 2012 consid. 3a). Par démolition, il faut entendre non seulement la démolition proprement dite de travaux effectués sans droit, mais aussi la remise en état des lieux (cf. arrêts AC.2012.0130 précité consid. 9a; AC.2011.0228 précité consid. 4a; AC.2012.0034 précité consid. 3a; Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 2ème éd., Lausanne 1988, p. 200). La seule violation des dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire est en principe insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé, si ledit ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles applicables. En outre, la violation du droit matériel par les travaux non autorisés ne suffit pas non plus à elle seule à justifier leur suppression. L'autorité doit examiner la nature et l'importance des aspects non réglementaires des travaux et procéder à une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public au respect de la loi (et donc à la suppression de l'ouvrage non réglementaire construit sans permis) et l'intérêt privé au maintien de celui-ci (cf. arrêts AC.2012.0130 précité consid. 9a; AC.2011.0228 précité consid. 4a; AC.2012.0034 précité consid. 3a).

L'ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a p. 255; 111 Ib 213 consid. 6 p. 221, et les arrêts cités). Les mesures de remise en état doivent toutefois être strictement limitées à ce qui est nécessaire pour atteindre le but recherché. L'autorité doit en effet renoncer à de telles mesures si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 136 II 359 consid. 7.1 p. 365; 123 II 248 consid. 4b p. 255; arrêts précités AC.2012.0130 consid. 9a; AC.2011.0228 consid. 4a; AC.2011.0276 consid. 3, et les arrêts cités).

En principe, le constructeur qui n'a pas agi de bonne foi peut également se prévaloir du principe de la proportionnalité à l'égard d'un ordre de démolition ou de remise en état. Il doit cependant s'accommoder du fait que les autorités, pour des raisons de principe, à savoir pour assurer l'égalité devant la loi et le respect de la réglementation sur les constructions, accorde une importance prépondérante au rétablissement d'une situation conforme au droit et ne prenne pas ou peu en considération les inconvénients qui en résultent pour le maître de l'ouvrage (ATF 123 II 248 consid. 4b p. 255; 111 Ib 213 consid. 6 p. 224; 108 Ia 216 consid. 4b p. 218; cf. arrêts précités AC.2011.0228 consid. 4a; AC.2011.0276 consid. 3, et les arrêts cités).

b) L'on ne saurait tout d'abord considérer que la recourante est de bonne foi. Le permis de construire un pavillon de jardin que lui a octroyé la Municipalité le 1er novembre 2001 contenait une première clause selon laquelle "ce pavillon ne servira pas à l'habitation ou au travail sédentaire ni à l'abri d'animaux (art. 39 RLATC)" et une seconde selon laquelle "le poêle à bois et le canal de cheminée ne font pas l'objet de l'autorisation de construire". La recourante ne pouvait dès lors ignorer qu'il lui était interdit de rendre son pavillon de jardin habitable. Il ne ressort par ailleurs pas du dossier que la Municipalité aurait expressément autorisé la construction du cabanon de jardin de manière à permettre l'installation d'une bibliothèque. L'intérêt privé ici en cause, et notamment financier, n'est par ailleurs que modérément important. Il ne s'agit en effet pas de procéder à la démolition d'une construction, mais d'enlever du pavillon de jardin l'électricité, le chauffage, la bibliothèque et les trois établis, soit uniquement des meubles et objets. La recourante indique néanmoins tenir à sa bibliothèque pour des raisons sentimentales. Cet élément n'est pas déterminant; en effet, la remise en état exigée n'implique pas pour la recourante de se défaire de sa bibliothèque, mais seulement de trouver un autre lieu où la déposer.

Les dérogations à la règle et l'intérêt public lésé ont tous deux trait aux distances aux limites. Alors même que le pavillon de jardin tel qu'il est utilisé ne constitue pas une dépendance de peu d'importance, mais une extension du bâtiment principal, la distance à la limite par rapport à la parcelle voisine à l'ouest n'est pas respectée, puisqu'elle est de 1,50 m et non pas de 6 m comme le prévoit le RPGA (art. 106 al. 1). Il s'ensuit que la dérogation à la règle n'est pas mineure. Il n'est enfin pas contestable que le maintien de l'utilisation actuelle du pavillon de jardin porte atteinte à un intérêt public prépondérant. La possibilité de construire en limite de propriété des dépendances de peu d'importance et d'autres ouvrages assimilés constitue déjà une dérogation à la réglementation des distances aux limites. La possibilité de construire des dépendances qui serviraient à l'habitation est en revanche expressément exclue (cf. art. 39 al. 2 2ème phrase RLATC, qui dispose que "ces dépendances ne peuvent en aucun cas servir à l'habitation ou à l'activité professionnelle"). Or, l'aménagement existant du cabanon de jardin a justement pour effet de porter l'habitation à l'extrême limite de la parcelle, et ce en contradiction flagrante avec l'art. 39 al. 2 2ème phrase RLATC, qui est très clair sur ce point. Il sied par ailleurs de relever que les distances aux limites tendent principalement à préserver un minimum de lumière, d'air et de soleil entre les constructions afin de garantir un aménagement sain et rationnel et qu'elles ont pour but d’éviter notamment que les habitants de bien-fonds contigus aient l’impression que la construction voisine ne les écrasent (cf. Jean-Luc Marti, Distances, coefficients et volumétrie des constructions en droit vaudois, thèse Lausanne 1988, p. 87). Elles visent également à garantir un minimum de tranquillité aux habitants (cf. AC.2011.0320 du 31 juillet 2012 consid. 2c/aa; AC.2010.0333 du 2 novembre 2011 consid. 8a; AC 2003.0118 du 25 février 2004 consid. 9a). Or, l'aménagement actuel du pavillon de jardin permet son utilisation toute l'année, soit la réunion, en limite de propriété, de personnes susceptibles de troubler le voisinage par leurs conversations ou leurs activités, ainsi du compagnon de la recourante, qui pourrait gêner ses voisins de par ses travaux de bricolage et de réparation.

L'ordre de remise en état doit, dans ces conditions, être confirmé.

3.

Le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Compte tenu de l'issue de la cause, des frais seront mis à la charge de la recourante (art. 49 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). En outre, des dépens, à la charge de la recourante, seront alloués à la Commune de Lausanne, qui a obtenu gain de cause avec l'assistance d'un mandataire (art. 55 LPA-VD).