CDAP - AC.2012.0179 - 2013-08-22 - NOVERRAZ/Municipalité de Rougemont, Service du développement territorial

1.

Est litigieux la pose de panneaux solaires photovoltaïques sur la totalité de la toiture du bâtiment ECA n° 1'046.

a) En matière d'énergie renouvelable, et spécifiquement de panneaux solaires, le droit fédéral et le droit cantonal comportent certaines dispositions spéciales. Ainsi, sous l'angle de la politique énergétique, l'art. 89 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) prévoit:

"Art. 89 Politique énergétique

1 Dans les limites de leurs compétences respectives, la Confédération et les cantons s’emploient à promouvoir un approvisionnement énergétique suffisant, diversifié, sûr, économiquement optimal et respectueux de l’environnement, ainsi qu’une consommation économe et rationnelle de l’énergie."

De même, l'art. 9 al. 1 et 2 de la loi fédérale du 26 juin 1998 sur l'énergie (LEne; RS 730.0) dispose:

"Art. 9 Bâtiments

1 Les cantons créent dans leur législation des conditions générales favorisant une utilisation économe et rationnelle de l’énergie ainsi que le recours aux énergies renouvelables.

2 Ils édictent des dispositions sur l’utilisation économe et rationnelle de l’énergie dans les bâtiments neufs et existants. Ils tiennent compte de l’état de la technique et évitent de créer des entraves techniques non justifiées au commerce."

L'art. 18a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), introduit par la novelle du 22 juin 2007 en vigueur depuis le 1er janvier 2008, indique:

"Art. 18a Installations solaires

Dans les zones à bâtir et les zones agricoles, les installations solaires soigneusement intégrées aux toits et aux façades sont autorisées dès lors qu’elles ne portent atteinte à aucun bien culturel ni à aucun site naturel d’importance cantonale ou nationale."

Cette dernière norme de droit fédéral est directement applicable en ce sens que le propriétaire concerné peut en déduire un droit à une autorisation de construire, si les conditions légales sont remplies (cf. TF 1C_391/2010 du 19 janvier 2011 consid. 3; Benoît Bovay, Unification ou harmonisation du droit de l'aménagement du territoire et des constructions?, RDS 2008 II 86; Christoph Jäger, Commentaire LAT, 2009, art. 18a N. 19; AC.2012.0133 du 4 février 2013).

b) Sur le plan cantonal, l'art. 56 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; RSV 101.01) indique:

"Art. 56 Ressources naturelles et énergie

1 L'Etat et les communes incitent la population à l'utilisation rationnelle et économe des ressources naturelles, notamment de l'énergie.

2 Ils veillent à ce que l'approvisionnement en eau et en énergie soit suffisant, diversifié, sûr, économiquement optimal et respectueux de l'environnement.

3 Ils favorisent l'utilisation et le développement des énergies renouvelables.

4 Ils collaborent aux efforts tendant à se passer de l'énergie nucléaire."

Les art. 1, 17 et 29 de la loi vaudoise du 16 mai 2006 sur l'énergie (LVLEne; RSV 730.01) ont la teneur suivante:

"Art. 1 But de la loi

1 La loi a pour but de promouvoir un approvisionnement énergétique suffisant, diversifié, sûr, économique et respectueux de l'environnement.

2 Elle encourage l'utilisation des énergies indigènes, favorise le recours aux énergies renouvelables, soutient les technologies nouvelles permettant d'atteindre ses objectifs et renforce les mesures propres à la réduction des émissions de CO2 et autres émissions nocives.

3 Elle vise à instituer une consommation économe et rationnelle de l'énergie. Dans ce sens, elle veille à l'adaptation de la fourniture énergétique en qualité, quantité, durée et efficacité."

"Art. 17 Energies indigènes et renouvelables

1 L'Etat et les communes encouragent la production des énergies ayant recours aux agents indigènes et renouvelables.

2 Le Conseil d'Etat arrête les mesures appropriées."

"Art. 29 Energie solaire

1 Les communes encouragent l'utilisation de l'énergie solaire. Elles peuvent dans ce sens accorder des dérogations aux règles communales.

2 Afin de garantir une bonne intégration de ces installations au regard de la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites, le Conseil d'Etat peut instituer une commission consultative à disposition des communes."

Enfin, toujours sous l'angle de la politique énergétique, les art. 18 et 30 du règlement cantonal d'application du 4 octobre 2006 de la LVLEne (RLVLEne; RSV 730.01.1) sont ainsi libellés:

"Art. 18 Conception

1 Dans les limites des contraintes architecturales et urbanistiques, les bâtiments sont conçus de manière à favoriser l'utilisation de l'énergie solaire, notamment par l'orientation de la construction, la répartition et la proportion des ouvertures vitrées, ainsi que par le choix des matériaux.

2 Afin d'éviter le recours à une installation de rafraîchissement, les pièces sont protégées d'un échauffement excessif dû au rayonnement solaire par des mesures appropriées sur l'enveloppe du bâtiment.

3 Pour les bâtiments à construire d'une surface supérieure à 2'000 m² le maître d'oeuvre fournit par écrit au maître de l'ouvrage une estimation des consommations énergétiques du bâtiment (combustible et électricité) dans des conditions standards d'utilisation clairement définies."

"Art. 30 Capteurs solaires

Les installations de capteurs solaires sont adaptées aux constructions par le choix des matériaux, la position et les proportions des capteurs, ainsi que par leur traitement architectural. Les capteurs solaires actifs ne sont pas assimilables à des lucarnes ou à des ouvertures rampantes."

c) Il ressort des dispositions précitées que la volonté du législateur est bien d'encourager l'utilisation d'installations produisant de l'énergie renouvelable. Dans le cas présent, le SDT a d'ailleurs délivré l'autorisation spéciale requise. Ce point n'est pas contesté.

2.

La municipalité a refusé de délivrer l'autorisation de construire au motif que la pose de panneaux photovoltaïques sur l'ensemble de la toiture contrevient à l'art 52 RPE qui dispose:

"Les toitures seront recouvertes de tuiles, d'ardoises de fibrociment de couleur foncée ou de tavillons (sous réserve de prescriptions sur la prévention des incendies). Les couvertures de métal ou de matériau de même apparence, admis par l'ECA, peuvent être autorisées pour les bâtiments agricoles ou industriels. Les toits seront équipés de barres à neige ou de crochets pare-neige".

S'il n'est pas contesté que le projet ne respecte pas cette disposition, se pose la question d'une dérogation à cette exigence, refusée en l'occurrence par la municipalité. La recourante conteste ce refus; elle met notamment en doute les motifs sécuritaires invoqués par l'autorité intimée et considère que la pose de barres à neige serait incompatible avec l'utilisation rationnelle et optimale des panneaux litigieux.

a) Il se pose donc la question de savoir si la municipalité pouvait accorder une dérogation au sens de l’art. 29 al. 1 LVLEne. Contrairement à l'art. 85 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), qui soumet l’octroi de la dérogation à la condition qu’elle soit prévue par le règlement communal (ce qui est au demeurant le cas en l'occurrence, au vu de l'art. 17 al. 4 du règlement du 29 juin 2007 sur le plan partiel d'affectation de la Videmanette [RPPA]), l’art. 29 al. 1 LVLEne attribue directement aux communes la compétence d’accorder des dérogations aux règles communales en matière de construction (AC.2009.0276 du 16 mars 2011, consid. 4d). Mais l'autorité qui statue sur une demande de dérogation doit encore respecter certains principes: tout d'abord, elle n'est pas tenue d'accorder la dérogation et elle dispose d'un pouvoir d'appréciation ; il n’existe pas un droit à l’obtention d’une dérogation (Ruch, Commentaire LAT, ad. art. 23 N° 17, voir aussi ATF 99 Ia 471 consid. 3a; André Grisel, Traité de droit administratif, vol. I p. 413). Ensuite, l'octroi de la dérogation doit respecter les buts recherchés par la loi et elle sert avant tout à éviter des solutions trop rigoureuses en présence d'une situation spéciale (Ruch op. cit. ad. art. 23 N° 11 ; ATF 107 Ia 212 ss; DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, ad art. 23 No 6 et 7 p. 278); aussi, la dérogation ne peut porter atteinte à des intérêts publics importants ou heurter des intérêts privés prépondérants; elle doit résulter d'une pesée globale d'intérêts, prenant en compte l'ensemble des circonstances (Augustin Macheret, La dérogation en droit de la construction, règles et exceptions, séminaire du droit de la construction, Fribourg 1983). Selon la jurisprudence, si des dérogations sont possibles là où les dispositions de police des constructions entravent la pose de capteurs solaires, a fortiori convient-il, là où ces dispositions n'y font pas expressément obstacle, de ne pas les interpréter de manière à gêner voire à exclure sans raison majeure ce type d'installation (AC.2009.0044 du 23 novembre 2010).

Pour décider si l’octroi d’une dérogation au sens de l’art. 29 al. 1 LVLEne se justifie, il convient donc de comparer, d’une part, l’intérêt à la pose des panneaux solaires photovoltaïques projetés et, d’autre part, l’intérêt au respect de la réglementation communale en matière de protection de la population contre les chutes de neige accumulée sur les toitures.

b) Dans le cas présent, l'autorité intimée considère que sans barres ou crochets pare-neige, la construction serait susceptible de blesser des tiers (habitants du chalet mis en location de vacances) par la chute brutale de neige accumulée sur le toit; des enfants jouant à proximité du chalet risqueraient d'être blessés. Elle ajoute que l'installation de panneaux solaires sur le toit d'un chalet se trouvant en lisière d'une forêt et dans un lieu où les conditions d'ensoleillement ne sont pas remarquables en raison des chutes régulières de neige en hiver aurait de toute manière un rendement énergétique faible. En résumé, un supplément de confort et une économie d'énergie très relative ne sauraient l'emporter sur les règles de sécurité.

La recourante fait valoir que la pose de barres à neige empêcherait la neige de glisser au fur à mesure qu'elle s'accumule sur le toit, ce qui entraverait le fonctionnement des cellules photovoltaïques et contreviendrait à leur but; en outre, l'installation d'une barre à neige impliquerait de supprimer une rangée des panneaux solaires (tuiles solaires), soit un quart de ceux-ci et diminuerait d'autant leur rendement. Elle ajoute que, selon le fournisseur des panneaux solaires (GroupeE Connect SA), le chalet bénéficie de beaucoup de lumière, également en hiver grâce à la réverbération de la lumière sur la neige. Elle précise que la neige du pan de toit Est tombera sur un toit inférieur, non recouvert de panneaux solaires et équipé de crochets à neige; quant au pan Ouest, il ne présenterait pas de danger pour les usagers, qui peuvent se déplacer à l'abri de l'avant-toit. Qui plus est, le chalet est éloigné de la route, accessible en hiver uniquement à pied et utilisé uniquement par ses locataires.

c) A l'occasion de l'inspection locale, le tribunal a pu constater que l'accès au chalet s'effectue depuis la façade Est. Si le pan de toit qui donne sur cette façade est prolongé d'un avant-toit, le cheminement prévu pour accéder à l'entrée du chalet situé au Sud n'est pas protégé, de sorte que les habitants sont exposés à des chutes de neige à cet endroit. Actuellement, la toiture est équipée de crochets à neige destinés à diminuer ce risque. Sur l'autre façade du bâtiment (façade Ouest), un escalier reliant la partie Nord à l'entrée principale au Sud est certes couvert par un avant-toit. Ce passage est donc protégé contre les chutes de neige à partir de ce pan de toit. Cette façade donne toutefois sur la piste de ski voisine et la municipalité considère que les occupants du chalet peuvent skier directement jusqu'à l'entrée du chalet, de sorte qu'un risque lié à des chutes de neige à cet endroit est également à craindre. Bien que contestée par la recourante, le tribunal fait sienne cette appréciation qui paraît pour le moins vraisemblable au vu de la configuration du terrain.

Le risque de chutes de neige à partir d'un toit recouvert entièrement de panneaux photovoltaïques apparaît en outre concret, dès lors que ces panneaux sont précisément destinés à favoriser un glissement de la neige. Selon un document édité par "Infomaison/Hausinfo" et produit par l'autorité intimée, "la surface du panneau solaire foncée se réchauffe aussi rapidement pendant les mois d'hiver et fait rapidement fondre la neige"; un autre document produit par l'autorité intimée, intitulé "Aide au dimensionnement - Capteurs solaires" et émanant de Swissolar, groupe de travail pour l'énergie solaire, et que l'on trouve également sur le site de l'Office fédéral de l'énergie, fait état de ce qui suit: "Dans les régions montagneuses, il faut veiller à ce que les capteurs solaires ne restent pas trop longtemps couverts par la neige ce qui diminuerait le rendement. Une fois enneigés, les tubes sous vide ne dégèlent quasiment plus en raison de leur bonne isolation. Ils seront montés de manière à ce que la neige n'y adhère pas (inclinaison maximale: 45°, pour les capteurs à tube sous vide, on conseillera 60°). Il n'y aura pas d'arrête-neige juste en dessous des panneaux. Il faut également tenir compte du potentiel de risque pour les personnes et les objets se trouvant sous les capteurs. L'évacuation manuelle de la neige ne devra se faire qu'en cas d'urgence" (p. 3). Il ressort de ce qui précède que si la pose de barres à neige apparaît contreproductif dans une certaine mesure au rendement de telles installations solaires, la question de la sécurité doit également se poser, surtout en région montagneuse où les chutes de neige sont fréquentes et abondantes. Afin d'illustrer le risque concret posé par le projet litigieux, la municipalité a produit en audience une photographie d'un hangar sis dans la Commune voisine de Château-d'Oex, dont la toiture était entièrement recouverte de panneaux photovoltaïques. Elle a exposé qu'en hiver, les chutes de neige à partir de cette toiture posaient problème, ce qui avait amené l'autorité communale à interdire tout passage sur les façades latérales de ce hangar. En l'occurrence, il n'est pas possible de procéder de la sorte puisque l'accès au chalet s'effectue précisément depuis une des façades latérales.

A la lumière de ce qui précède, le tribunal considère que la municipalité n'a pas excédé son pouvoir d'appréciation en retenant l'existence d'un risque concret pour la sécurité publique, et en s'opposant en conséquence à l'octroi d'une dérogation à l'art. 52 RPE.

La recourante considère que l'installation d'une barre à neige impliquerait de supprimer une rangée des panneaux solaires (tuiles solaires), soit un quart de ceux-ci et diminuerait d'autant leur rendement. Une telle baisse de rendement apparaît certes conséquente, mais ne semble pas a priori exclure la viabilité du projet dans son ensemble. Il paraît également possible d'envisager d'autres solutions permettant l'installation d'un système d'énergie solaire, tout en assurant la sécurité des occupants du chalet. La municipalité s'est d'ailleurs déclarée disposée à étudier d'autres solutions que pourrait proposer la recourante. L'implantation d'une installation productive d'énergie solaire ne semble ainsi pas définitivement exclue à cet endroit.

Au vu de ce qui précède et tout bien pesé, l'appréciation de la municipalité tendant à privilégier ici la sécurité publique ne prête ainsi pas le flanc à la critique et peut être confirmée.

3.

La recourante fait encore grief à la municipalité de violer l'égalité de traitement, dès lors que d'autres constructions dans le centre de la commune auraient été autorisées sans crochets ou barres à neige

a) Il y a inégalité de traitement au sens de l'art. 8 al. 1 Cst. lorsque, sans motifs sérieux, deux décisions soumettent deux situations de fait semblables à des règles juridiques différentes; les situations comparées ne doivent pas nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 135 II 78 consid. 2.4 p. 83/84; 134 I 23 consid. 9.1 p. 42/43, 257 consid. 3.1 p. 260/261, et les arrêts cités). Le principe de la légalité de l'activité administrative prévaut sur celui de l'égalité de traitement. En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une inégalité devant la loi, lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres cas (ATF 126 V 390 consid. 6a p. 392; 117 Ib 266 consid. 3f p. 270; 116 Ib 228 consid. 4 p. 234/235; 108 Ia 212, et les arrêts cités). Cela présuppose cependant, de la part de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions légales en question. Le citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi (ATF 127 I 1 consid. 3a p. 2/3; 126 V 390 consid. 6a p. 392; 115 Ia 81 consid. 2 p. 82/83, et les arrêts cités; ATF 1C_482/2010 du 14 avril 2011, consid. 5; AC.2009.0259 du 26 août 2010).

b) Le tribunal a pu constater en audience que certaines constructions récentes dans le centre de la commune n'étaient pas équipées de crochets ou de barre à neige. La municipalité a expliqué que ces cas étaient isolés et résultaient d'une erreur de sa part. En aucun cas cependant elle n'avait admis sciemment une dérogation à l'exigence de l'art. 52 RPE et entendait au contraire adopter une pratique stricte à cet égard. Force est donc de conclure qu'une pratique dérogatoire par la municipalité n'est pas démontrée. La recourante ne peut ainsi se prévaloir d'une violation de l'égalité de traitement.

Ce grief est en conséquence rejeté.

4.

Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Succombant, la recourante supportera l'émolument de justice ainsi que les dépens en faveur de la municipalité qui a procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel (art. 49 et 55 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative: LPA-VD; RSV 173.36).