CDAP - AC.2013.0290 - 2015-04-28 - Société coopérative de construction et d'habitation DOMUS/Municipalité de Prilly, ECA

1.

Sur le plan procédural, la constructrice a requis du Tribunal la tenue d’une audience, aux fins de pouvoir faire entendre le Plt Philippe Sandoz.

a) Les parties ont le droit d'être entendues (art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101] et 27 al. 2 de la Constitution du Canton de Vaud, du 14 avril 2003 [Cst.-VD; RSV 101.01]). Cela inclut pour elles le droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à leur détriment, de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur la décision, d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 133 I 270 consid. 3.1 p. 277; 132 II 485 consid. 3.2 p. 494; 132 V 368 consid. 3.1 p. 370/371, et les arrêts cités). Le droit d'être entendu s'exerce essentiellement en rapport avec les faits de la cause. Il n’implique pas que les parties se voient réserver la faculté de s’exprimer sur l’appréciation des faits ou sur l’argumentation juridique que l’autorité se propose de retenir à l’appui de la décision à prendre (ATF 132 II 257 consid. 4.2 p. 267, 485 consid. 3.4 p. 495; 129 II 497 consid. 2.2 p. 505). Il n’est fait exception à cette règle que lorsque l'autorité envisage de fonder sa décision sur une norme ou un motif juridique non évoqué dans la procédure antérieure et dont aucune partie en présence ne s'est prévalue et ne pouvait supputer la pertinence, que la situation juridique a changé ou que l'autorité dispose d'un pouvoir d'appréciation particulièrement étendu (ATF 129 II 497 consid. 2.2 p. 505). En outre, l'autorité peut renoncer au moyen de preuve offert par une partie, pour autant qu'elle puisse admettre sans arbitraire que ce moyen n'aurait pas changé sa conviction (ATF 131 I 153 consid. 3 p. 157; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429; 124 I 241 consid. 2 p. 242, et les arrêts cités). Pour le surplus, les parties à la procédure de recours ont le droit de recevoir toutes les écritures déposées et disposent en principe du droit de répliquer aux arguments des parties adverses (ATF 133 I 98, 100; ATF 2C_688/2007 du 11 février 2008).

Devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, la procédure est en principe écrite (art. 27 al. 1 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). Les parties participent à l'administration des preuves (art. 34 al. 1 LPA-VD). L’autorité peut recourir à l’audition des parties, à l’inspection locale et aux témoignages (art. 29 al. 1 let. a, b et f LPA-VD). Elle n'est toutefois pas liée par les offres de preuves formulées par les parties (art. 28 al. 2 LPA-VD); elle doit examiner les allégués de fait et de droit et administrer les preuves requises, si ces moyens n'apparaissent pas d'emblée dénués de pertinence (art. 34 al. 3 LPA-VD). Les art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst./VD n’accordent en effet pas à la partie dans la procédure devant la juridiction administrative le droit inconditionnel d’être entendu oralement, ni celui d’obtenir l’audition de témoins ou la mise en œuvre d’une expertise, à moins que soit en cause l’examen personnel de la partie en cause (ATF 122 II 464 consid. 4c p. 469/470).

b) En l’espèce, le Tribunal s’en tiendra à une procédure exclusivement écrite. Le dossier de la cause est complet et les éléments figurant au dossier, notamment les plans de situation, de même que la correspondance échangée entre les parties, permettent aisément au Tribunal de se faire une idée complète et précise des faits pertinents. Ainsi, tous les éléments de fait déterminants ressortent du dossier. A cela s’ajoute que le litige a trait à des questions d’ordre exclusivement juridique, que le Tribunal examine avec un plein pouvoir d’examen (art. 76 LPA-VD). Dès lors, par appréciation anticipée des preuves, le Tribunal s’estime en mesure de statuer en connaissance de cause et renoncera en conséquence à tenir une audience, sans qu’il n’en résulte une violation du droit d’être entendu des parties (dans le même sens, arrêts AC.2014.0108 du 21 octobre 2014; AC.2013.0366 du 25 mars 2014; AC.2010.0284 du 11 juillet 2012; v. également dans ce sens, arrêts GE.2012.0105 du 29 octobre 2012; GE.2008.0109 du 29 avril 2009).

2.

Il ne fait guère de doute que la correspondance de l’autorité intimée du 3 juin 2013, à laquelle la recourante s’en prend dans la présente procédure doit être considérée comme une décision. On rappelle à cet égard qu’est une décision aux termes de l’art. 3 al. 1 LPA-VD toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet: de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (let. a); de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let. c). Or, en constatant que les conditions de sa délivrance n’étaient pas remplies, l’autorité intimée a refusé de délivrer à la recourante le permis d’habiter le bâtiment locatif construit. L’on se trouve aussi bien dans l’hypothèse visée à l’art. 3 al. 1 let. b LPA-VD qu’à celle visée à la lettre c de dite disposition. Dès lors, il importe d’entrer en matière sur le recours.

3.

Le recours a trait au refus de l’autorité intimée de délivrer le permis d’habiter le bâtiment construit par la recourante. Faisant suite au rapport de la Commission communale de salubrité, l’autorité intimée exige, préalablement à cette délivrance, la mise en conformité de plusieurs éléments de construction réalisés dans le bâtiment. La recourante s’en prend à cette décision exclusivement en tant qu’elle refuse l’homologation des trente-deux portes intérieures coupe-feu EI30 et du revêtement du plafond de la cage d’escalier et du garde-corps par des lames d’Epicéa.

a) Aux termes de l'art. 128 al. 1 de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11):

1 Aucune construction nouvelle ou transformée ne peut être occupée sans l'autorisation de la municipalité. Cette autorisation, donnée sous la forme d'un permis, ne peut être délivrée que si les conditions fixées par le permis de construire ont été respectées et si l'exécution correspond aux plans mis à l'enquête. Le préavis de la commission de salubrité est requis.

En outre, l'art. 79 al. 1 du règlement d'application de la LATC du 19 septembre 1986 (RLATC; RSV 700.11.1) prévoit ceci:

1 Le permis d'habiter ou d'utiliser ne peut être délivré que:

a. si les locaux satisfont aux conditions fixées par la loi et les règlements;

b. si la construction est conforme aux plans approuvés et aux conditions posées dans le permis de construire;

c. si les travaux extérieurs et intérieurs sont suffisamment achevés pour assurer la sécurité et la santé des habitants ou des utilisateurs;

d. si l'équipement du terrain est réalisé.

L'institution du permis d'habiter est uniquement destinée à permettre à la municipalité de vérifier que la construction est conforme aux plans approuvés ainsi qu'aux conditions posées dans le permis de construire et que les travaux extérieurs et intérieurs sont suffisamment achevés pour assurer la sécurité et la santé des habitants. Elle permet ainsi de sanctionner le propriétaire qui n'aurait pas respecté les plans et les conditions posées dans le permis de construire. Le permis d'habiter est lié à la procédure de permis de construire; il représente un constat final de la conformité des travaux à la loi et aux règlements (arrêts AC.2011.0305 du 20 novembre 2012 consid. 2a; AC.2010.0015 du 26 janvier 2011 consid. 1a; AC.2007.0308 du 27 août 2008 consid. 2a; AC.2007.0047 du 6 septembre 2007 consid. 1; AC.1997.0224 du 3 juin 1999 consid. 1b; prononcé n° 3103 du 17 décembre 1975 dans la cause Suzanne Musy et consorts c. Municipalité de Noville, in RDAF 1978 p. 266, p. 267; Benoît Bovay/Denis Sulliger, Aménagement du territoire, droit public des constructions et permis de construire, Jurisprudence rendue en 2007 par le Tribunal administratif du canton de Vaud, in: RDAF 2008 I p. 215, n° 89 p. 282; Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, Lausanne 1986, pp. 205 s.). Il ne s'agit toutefois pas de vérifier une nouvelle fois si les dispositions réglementaires ont été respectées, cet examen ayant déjà eu lieu lors de la délivrance du permis de construire (arrêt AC.2010.0219 du 12 juin 2012).

b) Selon les art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC, la municipalité, et à son défaut, le département compétent, est en droit de faire supprimer ou modifier, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Contrairement à ce que sa formulation peut laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui impose une obligation quand les conditions en sont remplies (cf. arrêt AC.2012.0034 du 25 juin 2012 consid. 3a; Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 2ème édition, Lausanne 1988, p. 200). Par démolition, il faut entendre non seulement la démolition proprement dite de travaux effectués sans droit, mais aussi la remise en état des lieux (AC.2012.0034 précité consid. 3a et les références). La seule violation des dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire est en principe insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé, si ledit ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles applicables. En outre, la violation du droit matériel par les travaux non autorisés ne suffit pas non plus à elle seule à justifier leur suppression. Le respect du principe de la proportionnalité exige qu'il soit procédé à une pesée des intérêts public et privé opposés (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence; ATF 137 I 167 consid. 3.6; 136 I 87 consid. 3.2, 197 consid. 4.4.4, et les arrêts cités). Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de proportionnalité (AC.2012.0034 précité consid. 3a).

Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction illicite n'est en soi pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a; 111 Ib 213 consid. 6b et la jurisprudence citée). L'autorité doit cependant renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 123 II 248 consid. 3a/bb; 111 Ib 213 consid. 6b; 102 Ib 64 consid. 4).

c) Dès lors que la municipalité refuse la délivrance du permis d'habiter et exige la mise en conformité et le remplacement des trente-deux portes intérieures coupe-feu, ainsi que du revêtement du plafond de la cage d’escalier et du garde-corps, il convient de déterminer dans quelle mesure ces travaux sont ou non réglementaires et, le cas échéant, si une remise en état se justifie.

4.

a) Le permis de construire délivré le 18 octobre 2010 prévoit, au titre de condition particulière communale, que les directives de protection incendie AEAI font intégralement parties dudit permis de construire. A teneur de l’art. 11 de la loi du 27 mai 1970 sur la prévention des incendies et des dangers résultant des éléments naturels (LPIEN; RSV 963.11) en effet, les bâtiments, ouvrages et installations doivent présenter toutes les garanties de sécurité imposées par leurs conditions de situation, de construction et d'exploitation ou d'utilisation. L’art. 2 al. 1 LPIEN désigne les autorités chargées de l'application de la loi à savoir: le Conseil d'Etat (let. a); l'ECA (let. b); les municipalités (let. c). L’art. 3 al. 1 du règlement d’application de la LPIEN (RLPIEN; RSV 963.11.1) exige de la municipalité, avant de délivrer le permis de construire, d'habiter ou d'utiliser, qu’elle s'assure que la construction et ses aménagements ne présentent pas ou ne sont pas exposés à des risques importants ou particuliers d'incendie ou de dommages résultant de l'action des éléments naturels. En matière de protection contre les incendies, l’art. 3 al. 2 LPIEN habilite le Conseil d’Etat à déclarer applicable avec force de loi les normes techniques admises par les autorités fédérales, la Caisse nationale suisse d’assurance en cas d’accident ou les organisations professionnelles. En application de cette disposition, le Conseil d’Etat a adopté un règlement du 14 septembre 2005 concernant les prescriptions sur la prévention des incendies (RPPI). L’art. 1er de ce règlement énumère les normes techniques applicables dans le canton de Vaud à titre de mesures de prévention contre l’incendie. Celles-ci comprennent la norme de protection incendie (26.03.2003 / 1-03f) de l'Association des établissements cantonaux d'assurance incendie (AEAI; ch. 1) et les directives de protection incendie de l’AEAI (ch. 2), parmi lesquelles:

– Distances de sécurité - Compartiments coupe-feu (26.03.2003 / 15-03f)

– Voies d'évacuation et d'intervention (26.03.2003 / 16-03f)

Ce règlement a été abrogé et remplacé à compter du 1er janvier 2015 par le règlement homonyme du 17 décembre 2014 (RFPI; RSV 963.11.2), dont l’art. 1er a la teneur suivante:

1 Les normes techniques suivantes sont applicables dans le Canton de Vaud à titre de mesures de prévention contre l'incendie:

1.

Norme de protection incendie (26.03.2003 / 1-03f) de l'Association des établissements cantonaux d'assurance incendie (AEAI).

2.

Directives de protection incendie de l'Association des établissements cantonaux d'assurance incendie (AEAI):

(…)

– Distances de sécurité - Compartiments coupe-feu (26.03.2003 / 15-03f)

– Voies d'évacuation et d'intervention (26.03.2003 / 16-03f)

(…)»

Faisant partie des directives répertoriées aux 1er al. 1 ch. 2 RPPI et 1er al. 1 ch. 2 RFPI, la Directive de protection incendie relative aux distances de sécurité et aux compartiments coupe-feu (15-03f) établie par l’AEAI (édition 2003; ci-après: la directive AEAI) prévoit notamment ce qui suit:

3.5

Fermetures coupe-feu

1 Dans les parties de construction formant compartiment coupe-feu, les passages et autres ouvertures doivent être obturés par des fermetures résistantes au feu.

2 Les fermetures coupe-feu doivent avoir une résistance au feu EI 30 au minimum. Dans les murs coupe-feu, elles doivent fermer automatiquement.

3 Dans les zones présentant une charge thermique très faible (par exemple portes entre couloirs et cages d'escaliers), les fermetures coupe-feu de résistance E 30 sont autorisées.

Il est à relever que cette directive a été abrogée et remplacée au 1er janvier 2015 par une directive homonyme (n° 15-15f) à teneur de laquelle:

3.4

Fermetures coupe-feu et étanches aux fumées

1 Les passages et autres ouvertures pratiqués dans des éléments de construction formant compartiment coupe-feu doivent être obturés par des fermetures résistant au feu.

2 Les fermetures coupe-feu doivent avoir une résistance au feu EI 30 au minimum.

3 Dans les zones présentant une charge thermique très faible (par exemple, portes entre les voies d'évacuation horizontales et verticales), les fermetures coupe-feu de résistance E 30 sont autorisées.

4 Les fermetures étanches aux fumées de classe S sont autorisées dans les zones où seule la propagation de la fumée doit être empêchée (par exemple dans le cadre d'un concept de protection incendie reposant sur l'extraction de fumée et de chaleur ou pour le cloisonnement de voies d'évacuation verticales).

5 Les fermetures coupe-feu et étanches aux fumées qui doivent être maintenues ouvertes pour des impératifs d'exploitation doivent être équipées d'un dispositif de fermeture automatique en cas d'incendie.

6 Les portes des voies d'évacuation verticales doivent être pourvues d'un ferme-porte, à l'exception des portes donnant accès à des appartements, à des salles de classe, à des bureaux individuels ou à des locaux techniques.

(…)

4.3

Preuve

1 Sur demande de l'autorité de protection incendie, la résistance au feu des systèmes porteurs et des éléments de construction formant compartiment coupe-feu doit être attestée par des essais ou par le calcul.

2 Les preuves doivent être soumises à l'autorité de protection incendie avant le début des travaux, accompagnées des documents requis.

b) En l’espèce, l’autorité intimée a constaté, suite à la visite de la Commission communale de l’urbanisme, que les portes intérieures situées sur les voies d’évacuation et de sauvetage du bâtiment, ainsi que celles des locaux du sous-sol, étaient dépourvues de certificat d’homologation EI30 et ne répondaient dès lors pas aux prescriptions de protection incendie de l’AEAI. Estimant que l’obtention d’une homologation par élément, n’était pas possible, l’autorité intimée a refusé la demande de dérogation et exigé le remplacement de toutes les portes EI30 non homologuées. A cet égard, la Norme de protection incendie (1-03) de l’AEAI dispose:

Art. 11 Cas ordinaire et cas particuliers

1 En principe, l'objectif de protection est atteint par l'application des prescriptions ordinaires.

2 A la place des mesures de protection incendie prescrites, des mesures de substitution peuvent être prévues comme solution individuelle ou conceptuelle, pour autant qu'elles donnent une sécurité équivalente pour l'objet concerné. C'est l'autorité de protection incendie qui définit l'équivalence.

3 Si, dans un cas particulier, le danger d'incendie s'écarte à tel point de l'ordinaire que les exigences prescrites s'avèrent insuffisantes ou disproportionnées, les mesures à prendre seront complétées ou réduites en conséquence.

(…)

Art. 14 Utilisation et homologation

a. généralités

1 L'autorité de protection incendie décide de l'utilisation de produits de protection incendie et de l'homologation des entreprises spécialisées en protection incendie.

2 Elle s'appuie, pour ce faire, sur le Répertoire suisse de la protection incendie de l'AEAI, sur les rapports d'essai et les certificats des organismes d'essais et de certification accrédités ou sur les attestations de conformité.

Art. 15

b. marquage

Quand l'utilisation de produits de protection incendie exige un rapport d'essai ou un certificat, un marquage facilement reconnaissable et durable doit être apposé.

Art. 16

c. utilisation sans rapport d'essai ou certificat

L'autorité de protection incendie décide de l'utilisation des produits de protection incendie sans rapport d'essai ou certificat, pour autant que leur qualification soit démontrée par l'expérience, l'état de la technique, des résultats d'essais ou des calculs selon des procédures reconnues par l'AEAI.

Cette norme a été abrogée et remplacée au 1er janvier 2015 par la nouvelle Norme de protection incendie (1-15) qui dispose notamment:

Art. 11

Déviations par rapport au concept standard

1 Dans le cadre de concepts standards, il est possible d'appliquer au cas par cas d'autres mesures de protection incendie au lieu des mesures prescrites, pour autant que celles-ci offrent une sécurité équivalente pour l'objet concerné. L'autorité de protection incendie statue sur cette équivalence.

2 Si, dans un cas particulier, le danger d'incendie s'écarte à tel point du concept standard que les exigences prescrites s'avèrent insuffisantes ou disproportionnées, les mesures à prendre seront complétées ou réduites en conséquence.

(…)

Art. 14

Mise sur le marché et utilisation des produits de protection incendie Entreprises et personnes spécialisées dans la protection incendie

1 L’admission sur le marché des produits de construction et leur mise à disposition conformément à la loi fédérale sur les produits de construction et à ses dispositions d’application sont du ressort de la Confédération.

2 L'autorité de protection incendie statue sur l'aptitude à l'emploi des produits de protection incendie dans les bâtiments et autres ouvrages, sur les méthodes de preuves en protection incendie et sur la reconnaissance des entreprises et des personnes spécialisées de la protection incendie.

3 Pour statuer sur l’utilisation des produits de protection incendie, l'autorité de protection incendie s'appuie sur les preuves suivantes:

a pour les produits de construction recensés dans une norme européenne harmonisée ou ayant fait l’objet d’une évaluation technique européenne : déclarations de performance concernant les exigences fonctionnelles de la «sécurité en cas d'incendie», conformément à la loi sur les produits de construction;

b pour tous les autres produits attestations d’essai, certificats et attestations de conformité d’organismes de contrôle et de certification accrédités ainsi que le répertoire de la protection incendie de l’AEAI.

4 Toute personne souhaitant faire procéder à la reconnaissance AEAI ou au renseignement technique AEAI d’un produit de protection incendie et à une inscription dans le répertoire de la protection incendie de l’AEAI, peut en faire la demande auprès de l’AEAI.

Art. 15

Marquage des produits de protection incendie

Lorsque, selon l’article 14. al. 3b, l'utilisation de produits de protection incendie reconnus par l'AEAI est soumise à l'obligation d'y apposer un marquage, celui-ci doit être durable et facilement reconnaissable même après leur montage ou leur installation.

Art. 16

Produits de protection incendie sans preuve ni reconnaissance AEAI

L'autorité de protection incendie décide de l'utilisation des produits de protection incendie sans preuves ou reconnaissance AEAI tant que leur aptitude à l'emploi est démontrée par l'expérience, l'état de la technique, des résultats d'essais ou des calculs selon des méthodes reconnues.

Au 1er janvier 2015 est également entrée en vigueur la loi fédérale du 21 mars 2014 sur les produits de constructions (LPCo; RS 933.0) qui, à son art. 1er al. 2, vise à garantir la sécurité des produits de construction et à faciliter la libre circulation des marchandises sur le plan international. On entend par produit de construction: tout produit fabriqué et mis sur le marché en vue d'être incorporé de façon durable à des ouvrages de construction ou des parties d'ouvrages de construction et dont les performances influent sur celles des ouvrages de construction en ce qui concerne les exigences fondamentales applicables auxdits ouvrages (art. 2 ch. 1 LPCo). Aux termes de l’art. 3 LPCo:

1 Les ouvrages de construction dans leur ensemble, de même que leurs parties, doivent être aptes à leur usage prévu, compte tenu notamment de la santé et de la sécurité des personnes tout au long du cycle de vie desdits ouvrages.

2 Sous réserve d'un entretien normal, les ouvrages de construction doivent satisfaire aux exigences fondamentales énumérées ci-dessous pendant une durée de vie raisonnable du point de vue économique:

a. résistance mécanique et stabilité;

b. sécurité en cas d'incendie;

c. hygiène, santé et protection de l'environnement;

d. sécurité d'utilisation et accessibilité;

e. protection contre le bruit;

f. économie d'énergie et isolation thermique;

g. utilisation durable des ressources naturelles.

L’obligation générale de sécurité est définie à l’art. 4 al. 1 et 2 LPCo, qui précise:

1 Les produits de construction ne peuvent être mis sur le marché ou être mis à disposition sur le marché que s'ils sont sûrs au sens de l'art. 3, al. 1, LSPro, c'est-à-dire s'ils présentent un risque nul ou minime pour la santé ou la sécurité des utilisateurs ou de tiers lorsqu'ils sont utilisés dans des conditions normales ou raisonnablement prévisibles.

2 Les critères d'évaluation de la sécurité sont:

a. pour les produits de construction qui sont couverts par une norme technique harmonisée désignée ou pour lesquels une ETE (réd.: évaluation technique européenne) a été délivrée: les normes harmonisées ou les ETE applicables, ainsi que les niveaux seuils ou les classes de performance fixés selon l'art. 8, al. 3, 2e phrase;

b. pour les produits de construction qui ne sont couverts par aucune norme technique harmonisée désignée ou pour lesquels aucune ETE n'a été délivrée: la sécurité à laquelle les utilisateurs peuvent raisonnablement s'attendre.

L’autorité de protection incendie au sens des dispositions précitées est définie par la LPIEN, aux termes de laquelle:

Art. 5

1 L'Etablissement (réd.: l’ECA) exerce les attributions qui sont conférées au département par la loi sur les constructions et l'aménagement du territoire. Il assume de manière générale l'exécution des lois et des règlements concernant la prévention des incendies ou la limitation de leurs effets.

Art. 6

1 La municipalité veille à l'application de la législation cantonale ou communale sur les constructions et l'aménagement du territoire destinée à prévenir les dangers d'incendie.

Art. 12

1 La loi sur les constructions et l'aménagement du territoire fixe la procédure d'autorisation pour tous les projets de constructions. Elle détermine notamment les cas dans lesquels une autorisation cantonale est nécessaire.

Les art. 17 et 114 LATC confèrent à la municipalité la compétence générale résiduelle de délivrer le permis de construire. L’art. 120 al. 1 let. b LATC précise que les constructions et les ouvrages nécessitant des mesures particulières de protection contre les dangers d'incendie et d'explosion ainsi que contre les dommages causés par les forces de la nature ne peuvent être construits sans autorisation spéciale. Les départements désignés dans la liste des catégories d'établissements et de constructions prévues par cette dernière disposition sont compétents, sous réserve d'une délégation de compétence aux communes (cf. art. 121 al. 1 let. c LATC). La liste des ouvrages, activités, équipements ou installations devant faire l'objet d'une autorisation ou d'une approbation spéciale de l'autorité cantonale est annexée au règlement dont elle fait partie intégrante (art. 89 RLATC). A teneur de l’annexe II au RLATC, la prévention des incendies, les bâtiments et installations selon des seuils définis relèvent de la compétence du Département de la sécurité et de l’environnement, dont dépend l’ECA. S’agissant des bâtiments d’habitation, seuls ceux comptant plus de huit niveaux ou 22 m au dernier plancher doivent faire l’objet d’une autorisation spéciale de l’ECA (cf. liste CAMAC, produite par l’ECA dans la présente procédure). Les dimensions du bâtiment dont il est question dans le cas d’espèce se situent clairement en deçà de ce seuil. Dès lors, il résulte de ce qui précède que l’autorité intimée doit être considérée en l’occurrence comme l’autorité de protection incendie, de sorte qu’il lui incombait de statuer sur la demande d’homologation des portes coupe-feu EI30 au sens de l’art. 14 de la Norme 1-03, respectivement sur la demande de dérogation au sens des art. 11 et 16 de dite norme.

c) L’autorité intimée a estimé que l’homologation des portes coupe-feu EI30 installées par la recourante n’était plus possible, dès lors que celles-ci avaient déjà été posées, d’une part, et que la procédure résultant des directives de l’AEAI n’avait pas été suivie en l’occurrence, d’autre part. A cela s’ajoute, selon l’ECA, que cette demande d’homologation serait de toute façon irrecevable, si l’on s’en tient aux directives précitées.

A cet égard, l’ECA renvoie à la liste des produits soumis à la procédure de reconnaissance, conditions et normes d’essai applicables, édition juin 2013, dont on reprend l’extrait suivant:

Groupes du rép.

Produits

Normes européennes

Normes nationales et autres normes

Remarques

241

Portes coupe-feu

EN 1634-1

242

Portes coupe-feu avec vitrage

EN 1634-1

243

Portes de local à citerne

EN 1634-1

244

Portes coupe-feu (coulissantes et roulantes)

EN 1634-1

245

Portes coupe-feu (coulissantes et roulantes) avec vitrage

EN 1634-1

246

Fermetures coupe-feu pour installations de transport

EN 1366-7

248

Portes de cage d’ascenseur

EN 81-58, EN 1634-1

AEAI

1), 3)

1) Par norme d’essai AEAI, il faut entendre les Directives pour les prescriptions sur la police du feu « Matériaux de construction, partie B : conditions d’examen », édition 1988 (avec additifs 1990, 1994 et 1995 et 2005)

3) Conformément à la décision de la commission technique de protection incendie CTPI du 03.07.2012, la validité des attestations d'utilisation AEAI émises au niveau national est limitée au 31.12.2014.

La procédure de reconnaissance des produits et matériaux de construction était, jusqu’au 31 décembre 2014, soumise au règlement AEAI du 22 septembre 2010/4001-10fr., dont on cite les dispositions topiques suivantes:

2 Généralités

2.1

Définitions

1 Reconnaissance AEAI: acte de l’autorité de protection incendie par lequel celle-ci évalue et reconnaît l'aptitude des produits de protection incendie et des entreprises spécialisées en protection incendie sur la base des prescriptions suisses de protection incendie AEAI (prescriptions de protection incendie).

(…)

2.3

Utilisation

1 Les décisions relatives à l’utilisation des produits de protection incendie et à la reconnaissance des entreprises spécialisées en protection incendie sont prises par les autorités de protection incendie.

2 Celles-ci s'appuient sur le Répertoire suisse de la protection incendie de l'AEAI, sur les rapports d'essai et les certificats des laboratoires d'essai et des organismes de certification accrédités ou sur les attestations de conformité.

3 L’AEAI est chargée par les autorités de protection incendie de mener la procédure de reconnaissance des produits de protection incendie et des entreprises spécialisées en la matière.

3 Reconnaissance de produits de protection incendie

3.1

Conditions (voir annexe)

1 Les produits pour lesquels il existe des normes européennes harmonisées sont reconnus sur la base d’attestations de conformité et de certificats émanant d’organismes d’évaluation de la conformité accrédités et notifiés.

2 En l’absence de normes européennes harmonisées correspondantes ou en cas de distribution limitée au marché suisse, les produits peuvent être reconnus sur la base d’un rapport d’essai ou d’une expertise établis par une institution reconnue par l’AEAI.

3 L’AEAI publie et tient à jour une liste des conditions d’essais reconnues pour les différents groupes de produits.

3.2

Procédure

1 Le requérant soumet à l’AEAI une demande accompagnée d’une attestation de conformité, d’un certificat, d’un rapport d’essai ou d’une expertise émanant d’une institution reconnue. L’AEAI peut en plus demander une documentation technique.

2 Avant de délivrer les attestations d’utilisation, l’AEAI mène une procédure de consultation auprès des autorités de protection incendie.

Ce règlement a été remplacé le 1er janvier 2015 par une directive «Procédure de reconnaissance AEAI», n° 28-15, dont on cite les dispositions suivantes:

2 Généralités

2.1

Mise sur le marché

L'admission sur le marché des produits de construction et leur mise à disposition conformément à la loi fédérale sur les produits de construction (no 933.0) sont du ressort de la Confédération. Le même principe s’applique pour les équipements.

2.2

Utilisation (voir annexe)

1 L'autorité de protection incendie statue sur l'aptitude à l'emploi des produits de protection incendie dans les bâtiments et autres ouvrages au regard de la protection incendie, sur les méthodes de preuves en protection incendie et sur la reconnaissance des entreprises et des personnes spécialisées en protection incendie.

2 Pour statuer sur l’utilisation des produits de protection incendie, l'autorité de protection incendie s'appuie sur les preuves suivantes:

a pour les produits de construction recensés dans une norme européenne harmonisée ou ayant fait l’objet d’une évaluation technique européenne: déclarations de performance concernant les exigences fonctionnelles de la «sécurité en cas d'incendie», conformément à la loi sur les produits de construction;

b pour tous les autres produits: attestations d’essai, certificats et attestations de conformité d’organismes de contrôle et de certification accrédités ainsi que le répertoire de protection incendie de l’AEAI.

3 Toute personne souhaitant faire procéder à la reconnaissance ou au renseignement technique d’un produit de protection incendie par l’AEAI et à une inscription au répertoire de protection incendie de l’AEAI peut en faire la demande auprès de l’AEAI.

3 Reconnaissance de produits de protection incendie

3.1

Conditions d'obtention

1 Sur demande, l’AEAI peut reconnaître des produits de protection incendie conformément au chiffre 2.2, al. 2b.

2 La reconnaissance par l’AEAI est indispensable pour l’inscription au répertoire de protection incendie de l’AEAI. La reconnaissance donnée par l’AEAI confirme qu’un produit de protection incendie satisfait aux exigences techniques de protection incendie et qu’il peut être utilisé conformément aux dispositions des prescriptions de protection incendie, qui ont un caractère obligatoire.

3 Pour obtenir une reconnaissance par l’AEAI, le demandeur doit fournir la preuve que le produit de protection incendie satisfait aux prescriptions de protection incendie, qui ont un caractère obligatoire. Pour les produits qui ne sont pas recensés dans une norme harmonisée ou qui n’ont pas fait l’objet d’une évaluation technique européenne (ETE), l’AEAI accepte les preuves suivantes: rapports d’essai, certificats et attestations de conformité d’organismes de contrôle et de certification accrédités. En l’absence de tels documents, la preuve peut aussi être apportée en se basant sur l’expérience et l’état de la technique, sur les résultats d’essai existants, sur la détermination par le calcul selon des procédures validées ou sur d’autres procédés de classification (à l’instar de CWFT, Classification Without Further Testing).

4 Pour chaque catégorie de produits, l’AEAI publie régulièrement la liste des normes européennes applicables, des spécifications d’essais reconnues et des preuves nécessaires.

3.2

Procédure

1 Le demandeur dépose auprès de l’AEAI une demande accompagnée d’une attestation de conformité, d'un certificat d’un rapport d’essais ou d'expertise émanant d'un organisme reconnu. L’AEAI peut en plus demander une documentation technique ainsi que des indications sur l'entretien de l'objet en question.

2 Avant de délivrer une reconnaissance AEAI, l’AEAI mène une procédure de consultation auprès des autorités de protection incendie.

Pour refuser d’entrer en matière sur l’homologation des portes coupes-feu installées par la recourante, l’ECA invoque des directives des corps de métier, notamment de l’Association suisse des maîtres menuisiers et fabricants de meubles (ci-après: VSSM). Selon celles-ci, la demande d'homologation individuelle serait irrecevable lorsqu'il est possible de trouver sur le marché un produit ayant réussi le test. Or, au vu des dimensions mesurées, la recourante peut effectivement se procurer des portes coupe-feu homologuées (cf. liste des produits). L’architecture et la configuration du bâtiment ne l’ont pas contraint à faire poser des portes spécifiques en bois naturel, non homologuées; il s’agit là d’un choix de sa part. On retire cependant des explications de l’ECA qu’un autre menuisier aurait pu fabriquer les mêmes portes que celles posées par la recourante, en parvenant à les faire homologuer pour le motif qu'il disposait, quant à lui, de la licence requise; tel n’était en revanche pas le cas de la recourante. Dès lors, la recourante, ou plus exactement son fournisseur, aurait pu acquérir une licence contre paiement et fabriquer ainsi un nombre illimité de portes, dans le respect de cette licence, sans devoir se soumettre préalablement aux tests d’homologation. Ce ne sont par conséquent pas uniquement des motifs liés à la prévention des incendies qui s’opposent à l’ouverture d’une procédure d’homologation. Ces prescriptions tendent en réalité à instaurer un véritable monopole de fait de fabrication des éléments coupe-feu en faveur des membres de la VSSM. Elles pourraient à tout le moins empêcher les constructeurs de se fournir auprès de non-membres de cette association et par là même, instituer un monopole de droit au sens de l’art. 3 al. 1 de la loi fédérale du 6 octobre 1995 sur les cartels et autres restrictions à la concurrence (LCart; RS 251), en tant qu’il s’agit de prescriptions chargeant certaines entreprises de l'exécution de tâches publiques en leur accordant des droits spéciaux (let. b). Or, l’on ne se trouve pas ici dans un domaine où les règles de concurrence sont incompatibles avec les prescriptions techniques (v. Vincent Martenet/Benoît Carron, in: Droit de la concurrence, Martenet/Bovet/Tercier [éds], 2ème édition, Bâle 2013, ad art. 3 LCart, nos 12 et 43).

Ni la LATC, ni la LPIEN n’excluent en effet la concurrence (v., par comparaison, Martenet/Carron, ibid., nos 45/46).

Dès lors, se pose sérieusement la question de la compatibilité des prescriptions invoquées à l’appui du refus d’ouvrir en l’espèce une procédure d’homologation, au regard du principe constitutionnel de la liberté économique, laquelle est protégée par les art. 27 al. 1, 94 al. 1 Cst. et 26 al. 1 Cst./VD. On rappelle à cet égard que les mesures restreignant l'activité économique peuvent notamment viser à protéger la santé ou la sécurité publiques (ATF 131 I 223 consid. 4.2 p. 231; 125 I 322 consid. 3a p. 326, 335 consid. 2a p. 337, et les arrêts cités). Sont en revanche prohibées les mesures de politique économique ou de protection d'une profession qui entravent la libre concurrence en vue de favoriser certaines branches professionnelles ou certaines formes d'exploitation (ATF 131 I 223 consid. 4.2 p. 231 s.; 130 I 26 consid. 6.3.3.1 p. 53; 125 I 209 consid. 10a p. 221, 322 consid. 3a p. 326 et les arrêts cités; cf. au surplus, Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, 2ème édition Berne 2006, p. 457 n° 976; Klaus A. Vallender/Peter Hettich/Jens Lehne, Wirtschaftsfreiheit und begrenzte Staatsverantwortung, 4ème édition, Berne 2006, § 5 N. 103 et ss). A cela s’ajoute que le principe de la proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (ATF 137 I 167 consid. 3.6 p. 175/176; 136 I 87 consid. 3.2 p. 91/92, 197 consid. 4.4.4 p. 205, et les arrêts cités). En l’occurrence, l’on ne voit pas quelle raison de sécurité publique que l’autorité intimée puisse invoquer pour ne pas entrer en matière sur la demande d’homologation des portes coupe-feu posées par la recourante dans son immeuble. La circonstance selon laquelle des portes homologuées seraient disponibles sur le marché, qui a été opposée à la demande de la recourante, ne saurait entrer en considération. On ne retrouve du reste cette règle ni dans les anciennes directives AEAI, ni dans les nouvelles. Quant à l’acquisition préalable d’une licence, elle a surtout pour but de protéger les intérêts économiques de la filière professionnelle du bois.

A tout le moins, il est excessif, sous l’angle de la proportionnalité, d’exiger de la recourante le remplacement des portes installées, sans lui avoir au préalable offert la faculté de soumettre celles-ci à des tests de reconnaissance, comme le prévoient les art. 14 al. 1 de la norme AEAI 1-03 et 14 al. 2 de la norme AEAI 1-15. En l’espèce, il est vrai que la recourante a requis l’octroi d’une dérogation. Or, quoi que celle-ci ait offert de démontrer la qualification des matériaux et des produits utilisés, ce qu’exige depuis lors l’art. 4 LPCo, l’autorité intimée n’est pas entrée en matière sur sa demande, pour des raisons purement formelles. Pourtant, les prescriptions applicables en matière de prévention contre l’incendie ménagent la liberté économique du constructeur puisqu’elles permettent l’emploi des mesures de substitution comme solution individuelle ou conceptuelle. Là est précisément le sens qu’il importe de donner aux art. 11 ch. 2 et 16 des normes AEAI 1-03 et 1-15, dont il n’y a pas lieu de s’écarter. La portée restrictive que semble vouloir conférer l’ECA à ces dispositions n’est guère compatible avec le principe de proportionnalité. Ces dispositions semblent du reste avoir été appliquées, à tout le moins dans un premier temps, par les autorités lausannoises dans le précédent évoqué par la recourante à titre de comparaison, dans ses écritures du 14 décembre 2014. Quoi qu’il en soit, l’autorisation accordée par celles-ci à la recourante est exorbitante du présent litige. On ne voit dès lors guère de motif que l’autorité intimée puisse valablement invoquer pour se soustraire à l’examen des 32 portes coupe-feu au regard des normes précitées.

Certes, il est regrettable que la recourante n’ait pas entrepris de faire homologuer ces portes avant leur installation. L’ECA elle-même paraît en convenir, reprochant à la recourante d’être passée outre et d’avoir engagé des procédures de reconnaissance après avoir installé ses produits. Ce motif, d’ordre purement formel, est cependant insuffisant pour ne pas entrer en matière sur la demande et refuser d’ouvrir la procédure de reconnaissance.

d) Il est du reste à relever que la nouvelle directive de protection incendie de l’AEAI, matériaux et éléments de construction, applicable depuis le 1er janvier 2015, précise désormais ce qui suit:

4.3

Utilisation de produits de construction généralement reconnus

Les matériaux généralement reconnus (par exemple le bois naturel ou les constructions non résistantes au feu fabriquées selon des spécifications reconnues) et les éléments (par exemple les constructions résistantes au feu fabriquées selon des spécifications reconnues) qui peuvent être utilisés conformément aux prescriptions de protection incendie sont indiqués dans le répertoire des attestations d'utilisation AEAI.

4.4

Utilisation sans rapport d'essai

L'autorité de protection incendie décide de l'utilisation des produits de construction sans attestation d'essai ou attestation de reconnaissance AEAI tant que leur aptitude à l’emploi est démontrée par l'expérience, l'état de la technique, des résultats d'essais ou des calculs selon des procédures reconnues.

Ces nouvelles prescriptions s’inscrivent en complément des art. 11 et 16 des normes AEAI 1-03 et 1-15. Elles constituent un compromis équilibré entre les exigences de la prévention contre les incendies et la liberté économique des constructeurs, en tant qu’elles sauvegardent la concurrence et visent à permettre à ceux-ci d’utiliser, sans qu’une procédure d’homologation soit ouverte, des éléments de construction susceptibles d’être reconnus par une autorité de protection incendie. Or, c’est bien sur ce terrain-ci que la recourante s’est placée dans le cas d’espèce.

e) Ainsi, l’autorité intimée ne pouvait pas refuser le permis d’habiter au motif qu’il appartenait préalablement à la recourante de remplacer les 32 portes coupe-feu non homologuées et sa décision sera annulée pour ce premier motif. Il lui appartenait de vérifier préalablement s’il y avait lieu d’accueillir la dérogation requise par la recourante et si ces éléments de construction pouvaient être installés dans le cas d’espèce, compte tenu de l'expérience, de l'état de la technique, des résultats d'essais ou des calculs selon des procédures reconnues. Dans le cas contraire, il appartenait à l’autorité intimée, avant de refuser le permis d’habiter, d’ouvrir une procédure d’homologation de ces 32 portes, conformément à la directive AEAI, n° 28-15, ceci aux frais de la recourante.

5.

D’autres constatations doivent être faites s’agissant du revêtement du plafond des voies d’évacuation, soit la cage d’escalier et le garde-corps; elles conduisent également à l’annulation de la décision attaquée.

a) L’ECA oppose à la demande de la recourante les articles 49 de la norme de protection incendie 1-03 et 3.5.6 de la Directive AEAI Voies d’évacuation et de sauvetage (n° 16-03), dont le contenu est similaire:

1 Les revêtements des parois et plafonds de cages d'escaliers, de couloirs et de vestibules servant de voies d'évacuation doivent être exécutés en matériaux incombustibles.

2 Pour les revêtements de sol et de marches d'escaliers, des matériaux combustibles sont tolérés selon l'affectation des bâtiments, ouvrages et installations.

La directive sur l’utilisation de matériaux de construction combustibles (n° 13-03f) ajoute à son art. 2.2 que les matériaux de construction sont classés sur la base d'essais normalisés ou d'autres procédures reconnues par l'AEAI, à savoir selon l’indice suivant (cf. annexe):

Degrés de combustibilité

3 facilement combustible

4 moyennement combustible

5 difficilement combustible

5 (200°C) difficilement combustible à 200°C

6q quasi incombustible

6 incombustible

Or, cette directive a été abrogée et remplacée au 1er janvier 2015 par une directive homonyme (n° 16-15), qui ne reprend pas l’art. 3.5.6 ancien, dans la mesure où les articles 3 et 4 LPCo l’ont rendu obsolète. Ainsi, le bois utilisé pour le revêtement du plafond ne peut désormais être mis sur le marché ou être mis à disposition sur le marché que s’il présente un risque nul ou minime pour la sécurité des utilisateurs ou de tiers, lorsqu'il est utilisé dans des conditions normales ou raisonnablement prévisibles. La nouvelle directive sur l’utilisation de matériaux de construction (n° 14-15) précise du reste sur ce point, à son art. 2:

1 Les matériaux combustibles ne peuvent être utilisés que s'ils ne conduisent pas à une augmentation inadmissible des risques. Sont notamment déterminants:

a la réaction au feu et la densité de fumée, la formation de gouttes en fusion et la chute d'éléments incandescents, le dégagement de chaleur, la formation de gaz d'incendie dangereux;

b le mode et l'ampleur de l'utilisation;

c le nombre d'occupants;

d la géométrie du bâtiment;

e le type de construction, la situation, l'étendue et l'affectation des bâtiments, des autres ouvrages ou des compartiments coupe-feu.

Les matériaux de construction sont désormais classés à l’art. 2.1 ch. 1 de la directive n° 13-15, dans les groupes suivants, selon leur réaction au feu (RF):

– RF1 (pas de contribution au feu);

– RF2 (faible contribution au feu);

– RF3 (contribution admissible au feu);

– RF4 (contribution inadmissible au feu).

L’art. 4.2 directive 14-15 contient diverses exigences concernant la réaction au feu des matériaux de construction des voies d'évacuation ou des autres espaces intérieurs; des distinctions sont opérées selon qu’il s’agît d’un bâtiment de faible ou de moyenne hauteur, comme celui de la recourante, ou d’un bâtiment élevé.

b) Dans ses observations, l’ECA rappelle que les moyens actuels de traitement du bois ne permettraient pas d’atteindre le degré 6 d’incombustibilité au regard de l’art. 2.2 de la directive 13-03f. Par conséquent, la solution proposée par la recourante, consistant à traiter le bois de revêtement avec un vernis ignifuge, ce qui permettrait au matériau choisi d’atteindre le degré 5 (difficilement combustible à 200°C), ne serait à cet égard pas suffisant. On relève cependant que les prescriptions invoquées par l’autorité intimée et l’ECA pour refuser d’entrer en matière sur la demande de dérogation et la procédure d’homologation requises, qui étaient en vigueur lors de l’examen des conditions du permis d’habiter, sont désormais dépassées. Il appartiendra à l’autorité intimée de reprendre l’instruction de la demande dont la recourante l’a saisie et dire si, au regard des nouvelles directives et notamment les articles 2 et 4.2 directive 14-15, le traitement du bois de revêtement des voies d’évacuation avec un vernis homologué conduit ou non à une augmentation inadmissible des risques, de sorte que son utilisation se révelerait conforme aux art. 11 et 16 de la directive AEAI 1-15 ou au contraire, aboutirait à un résultat contraire à l’art. 3 al. 1 LPCo, comme l’ECA paraît le soutenir.

6.

a) Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent le Tribunal à admettre le recours et à annuler la décision attaquée. La cause est renvoyée à l’autorité intimée pour complément d’instruction et nouvelle décision, conformément aux considérants 4 et 5 du présent arrêt.

b) Le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 49 al. 1, 50, 52, 91 et 99 LPA-VD). Au surplus, il ne sera pas alloué de dépens (55 al. 1 a contrario, 91 et 99 LPA-VD).