CDAP - AC.2015.0015 - 2016-03-18 - HELVETIA NOSTRA c/Municipalité d'Ollon, WAGNIERES

1.

Le projet contesté porte sur la construction d'un chalet de six appartements et garages enterrés sur le territoire d'une commune où la proportion de résidences secondaires est supérieure à 20%.

Le 1er janvier 2016, la loi fédérale sur les résidences secondaires du 20 mai 2015 (LRS; RS 702) et son ordonnance d'application du 4 décembre 2015 (ordonnance sur les résidences secondaires [ORSec]; RS 702.1) sont entrés en vigueur.

L'art 25 LRS prévoit des dispositions transitoires. Selon le premier alinéa de cette disposition, la loi est applicable aux demandes d'autorisation de construire qui doivent faire l'objet d'une décision de première instance ou qui sont contestées par recours après son entrée en vigueur.

Il faut comprendre l'art. 25 al. 1 LRS en relation avec les versions allemande "dieses Gesetz ist anwendbar auf Baugesuche, über die nach seinem Inkrafttreten erstinstanzlich oder in einem Beschwerdeverfahren zu entscheiden ist" et italienne "la presente legge si applica alle domande di costruzione che devono essere decise in prima istanza o su ricorso dopo la sua entrata in vigore", en ce sens que la loi s'applique aux recours pendants devant le Tribunal au 1er janvier 2016 (voir égal. le Message du Conseil fédéral concernant la loi sur les résidences secondaires du 19 février 2014, à propos des dispositions transitoires, FF 2014 2209, p. 2238; et dans la jurisprudence cantonale AC.2015.0025 du 24 février 2016 consid.3). Il s'ensuit que la loi fédérale sur les résidences secondaires et l'ordonnance sur les résidences secondaires du 4 décembre 2015 sont applicables en l'espèce.

2.

La recourante conteste l'affectation du bâtiment projeté à l'hébergement touristique organisé.

a) Selon l'art. 75b al. 1 Cst, les résidences secondaires constituent au maximum 20 % du parc des logements et de la surface brute au sol habitable de chaque commune.

La loi fédérale sur les résidences secondaires, en vigueur depuis le 1er janvier 2016, fixe les conditions auxquelles sont soumises la construction de nouveaux logements ainsi que la modification de logements existants et de leur affectation dans les communes qui comptent une proportion de résidences secondaires supérieure à 20% (art. 1 LRS).

Selon l'art. 6 LRS, dans les communes dont la proportion de résidences secondaires déterminée conformément à l'art. 5 est supérieure à 20 %, aucune nouvelle résidence secondaire ne peut être autorisée. Si cette proportion est inférieure à 20 %, mais que l'octroi d'une autorisation de construire conduirait, dans une commune, au dépassement de cette limite de 20 %, l'autorisation ne peut pas être délivrée (al. 1). Demeure réservée la création de nouveaux logements au sens de l'art. 7, al. 1, let. b, et des art. 8, 9, 26 ou 27 (al. 2).

L'art. 7 LRS s'applique à la création de nouveaux logements soumis à une restriction d'utilisation. Il a la teneur suivante:

"1Dans les communes qui comptent une proportion de résidences secondaires supérieure à 20 %, de nouveaux logements ne peuvent être autorisés qu'à la condition d'être utilisés:

a. comme résidence principale ou comme logement assimilé à une résidence principale au sens de l'art. 2, al. 3; ou

b. comme logement affecté à l'hébergement touristique.

2Un logement est réputé affecté à l'hébergement touristique uniquement s'il est mis de manière durable à la disposition d'hôtes pour des séjours de courte durée, aux conditions usuelles du marché et conformes à l'usage local; de plus, il doit remplir l'une des conditions suivantes:

a. être situé dans le même bâtiment que celui où le propriétaire a son domicile principal;

b. ne pas être équipé en fonction des besoins personnels du propriétaire et être mis sur le marché dans le cadre d'un établissement d'hébergement organisé.

3 L'autorité compétente pour les autorisations de construire assortit son autorisation d'une charge sous la forme d'une restriction d'utilisation au sens de l'al. 1, let. a, ou de l'al. 2, let. a ou b. Si l'autorisation de construire n'est pas assortie d'une telle charge et qu'il ne s'agit pas d'une autorisation au sens des art. 8, 9, 26 ou 27, il est présumé que la restriction d'utilisation visée à l'al. 1, let. a, s'applique.

4 Immédiatement après l'entrée en force de l'autorisation de construire, l'autorité compétente pour les autorisations de construire ordonne à l'office du registre foncier de mentionner au registre la restriction d'utilisation relative au bien-fonds concerné.

5 Le Conseil fédéral règle notamment les modalités suivantes:

a. les exigences concernant l'établissement d'hébergement organisé;

b. l'obligation de déclarer le changement d'affectation d'un logement affecté à l'hébergement touristique en une résidence principale;

c. la formulation des conditions d'utilisation."

L'art. 4 ORSec définit les conditions auxquelles un établissement d'hébergement organisé peut être reconnu au sens de l'art. 7 al. 2 let. b LRS. Il a la teneur suivante:

"Il s'agit d'un établissement d'hébergement organisé au sens de la LRS, si les conditions suivantes sont remplies:

a il comprend des services et des infrastructures de type hôtelier standards utilisés par la majorité des clients;

b il est organisé selon une conception d'exploitation de type hôtelier;

c l'exploitation se fait dans le cadre d'une entreprise homogène."

Ces conditions sont cumulatives (cf. Commentaires de l'Office fédéral du développement territorial du 18 novembre 2015 concernant l'ordonnance sur les résidences secondaires, p. 5).

b) Selon la jurisprudence relative à l'ancienne ordonnance du 22 août 2012 sur les résidences secondaires, des résidences affectées à un hébergement touristique qualifié peuvent être considérées comme des "lits chauds", assimilables à un hébergement hôtelier. Cette approche se justifie par le fait que l’article constitutionnel sur les résidences secondaires ne porte pas sur l’hôtellerie; du point de vue de la finalité et compte tenu des débats qui ont précédé la votation sur l’initiative, la démarche vise principalement à limiter les lits "froids" et non à interdire de nouveaux lits "chauds" (AC.2014.0161 du 2 février 2015 consid. 3a).

La notion d’entreprise d’hébergement organisé permet de tenir compte des limites toujours plus difficiles à définir entre hôtellerie et parahôtellerie, logements de vacances et résidences secondaires. Désormais en effet, les nouvelles formules d’hébergement sont souvent hybrides. Une entreprise d’hébergement organisée présuppose néanmoins l’existence d’un concept d’exploitation de type hôtelier (incluant en général les infrastructures minimales correspondantes, par ex. une réception) formant un ensemble d’une taille minimale. Il s’agit par exemple de résidences hôtelières telles que les complexes hôteliers (hôtels avec chambres et appartements) et les résidences et villages de vacances qui proposent un hébergement pour de courts séjours de vacances et des prestations de type hôtelier. Ces installations ont en général pour caractéristique de former un ensemble construit (centre avec entrée principale et réception, place de stationnement centrale) composé d’installations communautaires telles que piscine, terrain de sport, restaurants et places de jeux accessibles à tous les hôtes. L’installation doit avoir une taille et une structure permettant une mise sur le marché qui soit professionnelle et lucrative, et être conçue de façon à rester compétitive à long terme. Il importe, dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire, d’apporter la preuve qu’une majorité de touristes fait appel aux prestations hôtelières proposées. De plus, le propriétaire ou l’investisseur, voire l’exploitant doit prouver qu’il a trouvé un moyen usuel dans la branche touristique d’assurer le financement d’investissements engagés dans des rénovations (FF 2014 2209, p. 2226; voir aussi le Rapport explicatif du 26 juin 2013 relatif à l'avant-projet de loi fédérale sur les résidences secondaires établi par l'Office fédéral du développement territorial, p. 6; cf. encore AC.2014.0161 précité consid. 3a).

Les critères déterminants pour savoir si l'on est en présence d'un établissement d'hébergement organisé au sens des art. 7 al. 2 let. b LRS et 4 ORSec sont notamment les suivants: une offre suffisante de services et d’infrastructures de type hôtelier: il s’agit de services et d’infrastructures qui typiquement sont offerts par des hôtels (comme p. ex. réception, service de chambre, installations communes comme piscine intérieure, équipements sportifs, restaurants et salles de jeu habituellement accessibles à la plupart des clients, l’essentiel ici étant que de tels services soient proposés et qu’ils puissent être accessibles aux clients); on peut aussi envisager que certains des services ou des infrastructures soient fournis par des partenaires de la région. Il faut aussi l'existence d’un concept de type hôtelier, concept qui doit être orienté vers l’hébergement professionnel de visiteurs à court terme. Figurent comme exemple de telles formes d’hébergement des résidences de type hôtelier comme des hôtels "resort" (hôtel avec des chambres et des logements exploités touristiquement), des "resorts" de vacances et des villages de vacances (p.ex. REKA, Landal). Les autres critères déterminants sont la gestion uniforme de l’établissement et le type de commercialisation (l’exploitation commerciale et la commercialisation sont organisées de telle manière que les logements sont proposés de manière durable aux conditions usuelles du marché et conformes à l’usage local – notamment aussi en hautes saisons – pour qu’ils fassent aussi réellement l’objet d’une demande) (cf. Commentaires de l'Office fédéral du développement territorial précités, p. 5).

c) Face à l'interdiction générale de dépasser le seuil de 20 % de résidences secondaires dans une commune, on ne peut exclure que certains constructeurs soient tentés de contourner la réglementation en déclarant faussement qu'ils entendent utiliser leur construction en tant que résidence principale ou l'affecter en résidence touristique mise à disposition du public. Un abus de droit manifeste ne saurait toutefois être admis que s'il apparaît d'emblée que le projet ne pourra pas être utilisé comme annoncé, notamment en raison de l'insuffisance de la demande de résidences principales dans la commune en question pour le type d'objets concernés, et/ou en présence d'autres indices concrets (arrêts TF 1C_349/2015 du 16 janvier 2016 consid. 2.3;1C_874/2013 du 4 avril 2014 consid. 4.5). Le respect de la condition d'utilisation du logement selon l'affectation annoncée doit être vérifié à l'issue des travaux par les autorités compétentes en matière de police des constructions (arrêt TF 1C_240/2014 du 24 octobre 2014 consid. 2.5).

d) En l'espèce, la constructrice a informé la Municipalité, le 20 novembre 2014, qu'elle projetait désormais d'affecter le bâtiment litigieux à l'hébergement touristique. Elle n'a en revanche pas prétendu qu'elle souhaitait y déplacer son domicile principal, qui est à Lausanne, selon la demande de permis de construire. Dans le cadre de la présente procédure, la constructrice s'est limitée à indiquer qu'elle était propriétaire d'un chalet spacieux situé à moins de cent mètres du bâtiment projeté. L'hypothèse de l'art. 7 al. 2 let. a LRS, qui vise le cas où le propriétaire a son domicile principal dans le bâtiment, n'est donc pas réalisée ici.

e) Reste à examiner si le bâtiment projeté répond à la notion d'établissement d'hébergement organisé au sens des art. 7 al. 2 let. b LRS et 4 ORSec.

La recourante critique en l'espèce l'absence de tout modèle d'exploitation de type hôtelier garantissant la réelle volonté de la constructrice d'affecter le bâtiment à l'hébergement touristique.

Le 20 novembre 2014, soit après que le Tribunal fédéral ait annulé le permis de construire délivré le 22 novembre 2012 et renvoyé la cause à la Municipalité pour qu'elle instruise sur l'affectation du bâtiment en résidence principale ou secondaire (cf. supra, let D), la constructrice a déclaré qu'elle souhaitait désormais affecter le bâtiment projeté à l'hébergement touristique pour des périodes limitées au cours des saisons, de 8 jours en principe mais ne dépassant pas un mois. Elle n'a toutefois procédé à aucune modification des plans mis à l'enquête publique du 29 septembre au 28 octobre 2012, alors même que la demande de permis de construire du 14 mars 2012 portait sur un bâtiment de plusieurs logements affectés à l'habitation exclusivement (ch. 73 de la demande précitée).

Si l'on se réfère aux plans mis à l'enquête publique, le projet ne prévoit aucune infrastructure de type hôtelier, comme par exemple un centre avec une entrée principale et une réception ou des installations communautaires. Certes, dans sa lettre à la Municipalité du 20 novembre 2014, la constructrice a affirmé qu'elle procéderait à la modification interne du bâtiment pour l'adapter à la nouvelle affectation envisagée, sans toutefois préciser le type d'infrastructures et de services qu'elle souhaite prévoir pour ce projet. Dans ses déterminations complémentaires du 23 mars 2015 dans le cadre de la présente procédure, elle semble dorénavant estimer que des modifications du bâtiment ne seront pas nécessaires, dans la mesure elle dispose d'un autre bâtiment depuis lequel elle pourrait assurer la réception des clients. Elle expose à cet égard que l'accueil se limitera à la remise des clés aux vacanciers. Ses déclarations relatives à la nouvelle affectation envisagée sont vagues et imprécises; elle ne fournit aucune indication quant au concept d'exploitation hôtelier, tel qu'un plan financier permettant de comprendre la manière dont elle entend assurer le financement nécessaire à la construction et à l'exploitation des logements projetés, de manière à rester compétitive à long terme. Elle ne précise pas non plus les modalités d'exploitation, par exemple si c'est elle ou un tiers qui aurait l'intention de mettre une partie ou l'ensemble des logements projetés sur le marché dans le cadre d'une structure d'hébergement organisée. Il s'agit pourtant d'éléments déterminants pour savoir si l'on est en présence d'un établissement d'hébergement organisé au sens des art. 7 al. 2 let b et LRS et 4 ORSec (cf. supra, consid. 2b).

Dans ces conditions, il convient de retenir que la constructrice n'a pas démontré l'existence d'un établissement d'hébergement organisé au sens des art. 7 al. 2 let. b LRS et 4 ORSec.

Les griefs de la recourante sont donc bien fondés sur ce point, ce qui justifie l'annulation de la décision attaquée et du permis de construire délivré le 1er décembre 2014.

3.

Il sied au demeurant de constater que l'issue du recours n'aurait pas été différente sous l'angle de l'art. 4 let. b chif. 1 de de l'ancienne ordonnance fédérale sur les résidences secondaires du 22 août 2012, en vigueur jusqu'au 31 décembre 2015. Cette disposition prévoyait en effet que des autorisations ne pouvaient être délivrées que pour la construction de résidences qui n'étaient pas personnalisées et qui étaient mises à la disposition d'hôtes toute l'année, aux conditions usuelles du marché et uniquement pour des séjours de courte durée, à condition qu'elles fussent mises sur le marché dans le cadre d'une structure d'hébergement organisée. Selon la jurisprudence rendue en application de cette disposition (TF 1C_348/2014 du 20 février 2015 consid. 3.2.2; AC.2014.0161 précité), l'absence d'informations quant aux intentions réelles des constructeurs relatif à l'hébergement touristique qualifié annoncé s'oppose à la délivrance du permis de construire. De simples déclarations d'intention, comme en l'espèce, selon lesquelles une affectation à l'hébergement touristique est prévue ne suffisent pas.

4.

Dans la mesure où le permis de construire est annulé, il n'est pas nécessaire de se prononcer sur les autres griefs de la recourante, en particulier l'absence d'enquête publique pour le projet litigieux. Cela étant, dans l'hypothèse où la constructrice déciderait de poursuivre son projet de construire des logements destinés à l'hébergement touristique, la Municipalité devrait procéder à des mesures d'instruction et inviter la constructrice à déposer de nouveaux plans ainsi qu'un dossier d'enquête comportant des indications détaillées sur l'affectation envisagée.

5.

Vu ce qui précède, le recours doit être admis. La décision de la Municipalité ainsi que le permis de construire, tous deux datés du 1er décembre 2014, doivent être annulés. Lorsque, comme en l'espèce, la procédure met en présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à cette partie adverse déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée ou modifiée, d'assumer les frais et dépens (AC.2010.0250 du 7 juin 2011 et les références). Les frais de justice, légèrement réduits en l'absence d'audience, sont donc mis à la charge de la constructrice, qui succombe (art. 49 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). La recourante, qui obtient gain de cause par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, a droit à des dépens, à la charge de la constructrice (art. 55 LPA-VD).