CDAP - AC.2016.0397 - 2017-06-29 - A._________/Conseil communal de Baulmes, Département du territoire et de l’environnement (DTE)

1.

Dans son recours, A.________ a requis la tenue d'une inspection locale.

a) Le droit d’être entendu tel que garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend le droit pour l’intéressé de s’expliquer avant qu’une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 129 II 497 consid. 2.2 p. 505; 124 I 49 consid. 3a p. 51 et les réf. cit.). En particulier, le droit de faire administrer les preuves suppose notamment que le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait. Le droit d'être entendu découlant de l'article 29 al. 2 Cst. ne comprend toutefois pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins (ATF 130 II 425 consid. 2.1). L’autorité peut donc mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu’elles ne pourraient pas l’amener à modifier sa décision (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 429 et les réf. citées).

b) En l'espèce, le dossier de la cause est suffisamment complet pour permettre au tribunal de statuer en toute connaissance de cause. En particulier, il contient les documents de la modification du PGA soumise à l'enquête publique, notamment le rapport justificatif selon l'art. 47 OAT, ce qui rend superflue la tenue d'une inspection locale. Pour le reste, la recourante et les autorités intimées ont pu faire valoir leurs arguments lors du double échange d'écritures intervenu dans la présente procédure. Il y a dès lors lieu de rejeter la requête tendant à la tenue d'une audience avec inspection locale.

2.

Selon la recourante, il n'est pas admissible de procéder à une modification d'un plan général d'affectation portant sur une seule parcelle avec, comme unique justification, le fait qu'une entreprise privée s'est vue refuser un permis de construire en raison de l'affectation de dite parcelle. Elle soutient qu'une modification du PGA devrait se fonder sur des motifs d'aménagement du territoire, sur la base d'une réflexion générale, et être justifiée par une modification de l'état existant. Sur ce dernier point, elle mentionne une modification du réseau routier ou des affectations des parcelles avoisinantes. La recourante soutient que de tels motifs relevant de l'aménagement du territoire n'existent pas dans le cas d'espèce. Elle relève également que la planification litigieuse ne répond à aucune urgence et qu'il n'y a par conséquent aucune raison de ne pas attendre la révision générale du PGA qui suivra le plan directeur communal dont la procédure d'adoption est en cours. Elle soutient qu'on va créer un précédent qui imposera d'accepter toute demande de modification de l'affectation d'une parcelle dans des cas comparables, soit pour répondre à des intérêts purement privés. Dans ses observations complémentaires, elle fait également valoir qu'il aurait été nécessaire de procéder par le biais d'un plan spécial groupant plusieurs parcelles.

a) Il découle de l'art. 2 al. 3 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) que les autorités en charge de l'aménagement du territoire bénéficient d'une importante liberté d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches et notamment dans leurs tâches de planification. Cette liberté d'appréciation n'est toutefois pas totale. L'autorité de planification doit en effet se conformer aux buts et principes d'aménagement du territoire tels qu'ils résultent de la Constitution (art. 75 Cst.) et de la loi (art. 1 et 3 LAT); elle doit également prendre en considération les exigences découlant de la législation fédérale sur la protection de l'environnement. Une appréciation correcte de ces principes implique une pesée globale de tous les intérêts en présence (art. 3 OAT).

Selon l'art. 33 al. 3 let. b LAT, une autorité de recours au moins (en l'occurrence la CDAP) doit avoir un libre pouvoir d'examen. Selon la jurisprudence, le libre examen dont doit disposer l'autorité de recours cantonale appelée à statuer sur la validité d'une mesure de planification ne se réduit pas à un contrôle de la constatation des faits et de l'application du droit; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité. L'autorité doit vérifier que la planification contestée devant elle est juste et adéquate. Son rôle spécifique d'autorité de recours ne se confond toutefois pas avec celui de l'organe compétent pour adopter le plan; elle doit préserver la liberté d'appréciation dont celui-ci aura besoin dans l'accomplissement de sa tâche (art. 2 al. 3 LAT). Cette liberté d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement appropriée doit être confirmée; l'autorité de recours n'est pas habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également convenable. Elle suppose également que le contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue sur des points qui concernent principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe aux cantons, doit être imposée par un contrôle strict (TF 1C_630/2015 du 15 septembre 2016 consid. 5.1 et 5.1.1 et l'arrêt cité).

b) En l'occurrence, la recourante conteste essentiellement le choix d'une modification du PGA portant sur une seule parcelle, modification qui serait exclusivement justifiée par des intérêts privés.

aa) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, il se justifie d'éviter que le plan général d'affectation d'une commune soit vidé de son sens et perde toute cohérence à force de planifications ponctuelles (cf. TF 1C_424/2014,1C_424/2014 du 26 mai 2015 consid.4.3). Il convient notamment d'éviter que les options fondamentales définies par le plan d'affectation soient contournées par des adoptions successives de plans spéciaux ponctuels poursuivant souvent des intérêts particuliers.

Cela étant, on peut se trouver en présence de circonstances particulières qui justifient une modification partielle d'un plan général d'affectation, cas échéant limitée à une seule parcelle. Dans un arrêt AC.2009.0125 du 31 mai 2010 (cité par la municipalité dans sa décision de levée d'opposition), le Tribunal cantonal avait ainsi confirmé une modification du PGA de la commune de Cheseaux-sur-Lausanne concernant une seule parcelle de 1'876 m2. Avait alors été admise une affectation mixte (permettant notamment, outre l'artisanat, l'habitation collective ou l'habitation individuelle accolée et le commerce) en lieu et place d'une affectation artisanale prédominante. Cette modification de l'affectation était justifiée par le fait que, en raison du déplacement d'une route et de l'aménagement d'une rivière, on était passé d'un environnement exposé à de fortes nuisances induites par le trafic à un environnement favorable à l'habitation. Le Tribunal cantonal avait constaté que la nouvelle planification avait été initiée par le propriétaire de la parcelle et qu'elle favorisait assurément ses intérêts économiques. Il avait cependant relevé que le seul fait que les intérêts privés du propriétaire de la parcelle étaient satisfaits par la nouvelle planification ne signifiait pas que celle-ci nuisait à l'intérêt général (cf. l'arrêt AC.2009.0125 précité consid. 4c).

bb) Dans le cas d'espèce, on se trouve également en présence d'une modification essentielle des circonstances, à savoir que la parcelle n° 305 ne présente plus d'intérêt en ce qui concerne l'accueil d'installations publiques. Comme l'explique la Municipalité, le hangar existant sur cette parcelle n'est en effet plus exploité par la commune, qui a réalisé un nouveau hangar à un autre endroit. Dans ces circonstances particulières, la solution consistant à prévoir une affectation en zone village et à renoncer à l'affectation en zone de constructions d'utilité publique s'avère cohérente. La collocation en zone du village se justifie notamment dès lors que la parcelle n° 305 se situe dans le village de Baulmes et est entourée de parcelles en zone du village. La planification contestée répond ainsi des motifs relevant de l'aménagement du territoire, étant précisé que le fait qu'elle soit également susceptible de répondre à des intérêts privés (soit ceux de la société de laiterie) ne signifie pas qu'elle ne corresponde pas à l'intérêt général ou nuise à ce dernier.

Dès lors que la planification litigieuse répond au problème spécifique posé par la parcelle n° 305, on ne voit pas pour quel motif la planification aurait dû être effectuée à une échelle plus importante. La modification de l'affectation de cette parcelle n'est pas susceptible d'avoir un impact sur d'autres parties du territoire communal, ce qui pourrait justifier qu'elle soit traitée dans le cadre de la modification générale du PGA, voire dans le cadre d'un plan spécial groupant plusieurs parcelles. Dans ces conditions, le choix de procéder à une révision partielle portant sur une seule parcelle sans attendre la révision totale du PGA ne prête pas le flanc à la critique.

c) Comme le relève le SDT dans sa réponse au recours, la modification de l'affectation de la parcelle n° 305 est au surplus conforme aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire puisqu'elle tend notamment à renforcer l'intérieur du milieu bâti (art. 1 al. 2 let. a bis LAT) et permet d'assurer une meilleure utilisation dans une zone à bâtir de surfaces sous-utilisées (art. 3 al. 3 let. abis LAT). De manière générale, la collocation en zone du village de la parcelle n° 305 correspond ainsi à une utilisation judicieuse et mesurée du sol.

Contrairement à ce que soutient la recourante, on ne saurait considérer que la planification litigieuse soit susceptible de poser problème au regard du but de protection des bases naturelles de la vie, telles que le sol l'air, l'eau, la forêt et le paysage (art. 1 al. 2 let. a LAT) ou au regard du principe selon lequel il convient de préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations (art. 3 al. 3 let. b LAT). Qu'elle soit colloquée en zone de constructions d'utilité publique ou en zone du village, la parcelle n° 305 est en effet susceptible d'accueillir des constructions pouvant engendrer des nuisances pour le voisinage. Il appartiendra par conséquent à la Municipalité de vérifier le respect des normes légales en la matière (soit plus particulièrement les dispositions de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement [LPE; RS 814.01] et de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit [OPB; RS 814.41]) lorsqu'elle sera saisie d'un projet concret. Le projet envisagé (soit la construction d'une cave servant au stockage de fromages) ne devrait au demeurant pas avoir d'impact significatif sur le voisinage en termes de nuisance. Il devrait plutôt avoir un impact positif puisque, étant contigu à la fromagerie existante, il permettra d'éviter l'augmentation du trafic qu'induirait un stockage décentralisé (cf. déterminations du SDT du 21 avril 2017).

3.

La recourante soutient que, dès lors que le Canton de Vaud n'a pas encore adapté son plan directeur aux art. 8 et 8a al. 1 LAT, le projet n'est pas conforme à l'art. 38a LAT. Elle soutient en outre que le dossier est lacunaire s'agissant de la question de savoir si les zones à bâtir de la Commune de Baulmes sont surdimensionnées et ne permet dès lors pas de vérifier si la légalisation d'une zone permettant d'accueillir de nouveaux habitants est admissible.

a) aa) L'art. 38 a LAT a la teneur suivante :

1 Les cantons adaptent leurs plans directeurs aux art. 8 et 8a, al. 1, dans les cinq ans à compter de l'entrée en vigueur de la modification du 15 juin 2012.

2 Jusqu'à l'approbation de cette adaptation du plan directeur par le Conseil fédéral, la surface totale des zones à bâtir légalisées ne doit pas augmenter dans le canton concerné.

3 A l'échéance du délai prévu à l'al. 1, aucune nouvelle zone à bâtir ne peut être créée dans un canton tant que l'adaptation de son plan directeur n'a pas été approuvée par le Conseil fédéral.

4 Dans les cinq ans à compter de l'entrée en vigueur de la modification du 15 juin 2012, les cantons établissent une compensation équitable des avantages et inconvénients majeurs résultant des exigences de l'art. 5.

5 A l'échéance du délai prévu à l'al. 4, aucune nouvelle zone à bâtir ne peut être créée dans les cantons qui ne disposent pas d'un régime de compensation équitable répondant aux exigences de l'art. 5. Le Conseil fédéral désigne ces cantons après les avoir entendus.

bb) En l'occurrence, il n'est pas contesté que la parcelle n° 305 est actuellement en zone constructible et que la nouvelle affectation en zone du village ne changera rien à cet égard. Partant, on ne se trouve pas en présence de la création d'une nouvelle zone à bâtir qui serait susceptible de poser problème au regard de l'art. 38a LAT (cf, pour un cas comparable, TF 1C_55/2015 du 9 septembre 2015 consid. 3).

b) aa) La question du dimensionnement des zones à bâtir est régie par la mesure A11 du Plan Directeur cantonal (PDCn). Dans sa version actuellement en vigueur, la mesure A11 stipule que "le Canton vérifie qu'en dehors des centres, le taux de croissance estimé par la commune pour les 15 années suivant l’entrée en vigueur du Plan directeur cantonal ne dépasse pas le taux cantonal des 15 années précédant son entrée en vigueur". La croissance cantonale observée entre 1993 et 2008 étant de 15%, les villages et quartiers hors centre doivent dimensionner leurs zones d’habitation et mixtes sur la base d’une croissance démographique ne pouvant pas dépasser, pour la période 2008-2023, ce taux de 15% , calculé sur la base de la population résidente permanente recensée au 31 décembre 2008, année de référence. Les communes doivent ainsi, jusqu'au 31 juillet 2018: (1) définir leur besoins, à savoir la croissance démographique programmée à 15 ans, de 15%; (2) évaluer leur capacité existante de développement résidentiel (capacité d'accueil, réserves); (3) faire le bilan en vérifiant que leur capacité de développement est à la mesure de leurs besoins, sinon adapter leur zone à bâtir. Une marge d’appréciation est laissée à la commune au regard de critères définis par la mesure A11, notamment de l'existence de circonstances exceptionnelles, qui peuvent justifier un taux de croissance supérieur au taux de 15% précité.

bb) La Commune Baulmes a le statut de "centre local" (cf Exposé des motifs et projet de décret n° 318 relatif à la quatrième adaptation du Plan directeur cantonal p. 29). Elle n'est dès lors a priori pas concernée par le taux de croissance maximal de 15%. A cela s'ajoute que, selon le document "Bilan des réserves selon le taux de 15%-période 2008-2023" pour le Canton de Vaud produit par la Municipalité, Baulmes a un taux de dimensionnement de la zone d'habitation et mixte inférieur ou égal à 15%. Compte tenu de ces deux éléments, on ne saurait considérer que les zones à bâtir de la commune de Baulmes sont surdimensionnées et que, pour ce motif, l'affectation de la parcelle n°305 à la zone du village pourrait être mise en cause.

4.

Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté et les décisions attaquées confirmées. La recourante, qui succombe, supportera les frais de justice (art. 49 LPA-VD), ainsi que les dépens (art. 55 LPA-VD), à payer à la commune de Baulmes, qui a procédé par l'intermédiaire d'un avocat.