CDAP - AC.2017.0037 - 2018-07-18 - A.________/Municipalité de Lausanne, Direction générale de l'environnement DGE-DIRNA, Inspection des forêts du 18ème arrondissement

1.

Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.

Le recourant sollicite la tenue d'une inspection locale.

a) Le droit d’être entendu tel que garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend le droit pour l’intéressé de s’expliquer avant qu’une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 137 II 266 consid. 3.2 p. 270; 137 IV 33 consid. 9.2 p. 48; 136 I 265 consid. 3.2 p. 272 et les références citées). En particulier, le droit de faire administrer les preuves suppose notamment que le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait. L’autorité peut donc mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu’elles ne pourraient pas l’amener à modifier sa décision (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299; 136 I 229 consid. 5.3 p. 236; 134 I 140 consid. 5.3 p. 148; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429 et les références citées). La procédure administrative est en principe écrite (art. 27 al. 1 LPA-VD). Toutefois, lorsque les besoins de l'instruction l'exigent, le Tribunal peut tenir une audience (art. 27 al. 2 LPA-VD) et recourir à une inspection locale (art. 29 al. 1 let. b LPA-VD).

b) En l’espèce, les éléments figurant au dossier, notamment les plans de situation et la photographie de la véranda vue du jardin, permettent au Tribunal de se faire une idée complète et précise des faits pertinents et de la configuration des lieux. Ainsi, les éléments de fait déterminants ressortent du dossier. Dès lors, par appréciation anticipée des preuves, le Tribunal s’estime en mesure de statuer en connaissance de cause et renoncera à une vision locale, sans qu’il n’en résulte une violation du droit des parties d’être entendues (cf. dans le même sens, AC.2017.0190 du 3 janvier 2018 consid. 2 et les références).

3.

Dans un premier grief, le recourant remet en cause le respect de la procédure applicable à la constatation de la nature forestière. Il relève en particulier l'absence d'enquête publique.

a) Aux termes de l’art. 10 de la loi fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 (LFo; RS 921.0), la constatation de la nature forestière d'un bien-fonds peut intervenir à la demande d'une personne disposant d'un intérêt digne de protection à obtenir une décision sur ce point (al. 1) ou d'office, lors de l'édiction et de la révision des plans d'affectation, aux endroits où les zones à bâtir confinent ou confineront à la forêt (al. 2). En vertu des art. 50 al. 1 LFo et 66 de l'ordonnance fédérale sur les forêts du 30 novembre 1992 (OFo; RS 921.01), le droit cantonal assure la mise en œuvre et l'exécution de la législation fédérale sur les forêts.

Selon l'art. 23 de la loi forestière vaudoise du 8 mai 2012 (LVLFo; RSV 921.01), le service - soit la DGE-FORET (auparavant le SFFN) - est compétent pour constater, d'office ou sur demande de toute personne justifiant d'un intérêt digne de protection, la nature forestière d'un bien-fonds (al. 1). Outre les cas prévus par la législation fédérale, le service peut ordonner une constatation de la nature forestière notamment (al. 3) lors d'une demande de permis de construire à proximité d'une lisière qui n'a pas encore été délimitée (let. a). S'agissant de la "procédure", l'art. 24 LVLFo prévoit en particulier ce qui suit:

"[...]

2 Lorsqu'il y a lieu de constater la nature forestière d'un bien-fonds, le service fixe les limites de la forêt sur le terrain et les fait reporter sur un plan de situation comprenant le fonds cadastral. Le piquetage des lisières est effectué par l'inspecteur des forêts. Le levé et le report sur un plan cadastral sont authentifiés par un ingénieur géomètre breveté, inscrit au registre fédéral des ingénieurs géomètres, mandaté par le requérant.

3 Le projet de plan est mis à l'enquête publique selon la procédure prévue par l'article 16 de la présente loi. Lorsqu'il est lié à une procédure distincte d'autorisation ou de planification, la mise à l'enquête du plan suit les modalités de la procédure principale.

4 La décision de constatation de la nature forestière est rendue par le service, qui statue en outre sur les oppositions. Elle peut faire l'objet d'une mention au Registre foncier.

[...]"

b) En l'occurrence, il ressort des explications et des pièces produites par la DGE que le levé de lisière forestière a été réalisé le 14 mai 1997 par le SFFN, soit l'autorité compétente, à la demande des précédents propriétaires de la parcelle en vue de requérir une autorisation de construire. Le levé a ensuite été reporté sur le plan situation dressé pour enquête publique par le bureau de géomètres mandaté pour le projet de construction. La constatation de la nature forestière a ainsi été rattachée à la demande de permis de construire et a dès lors suivi les modalités de cette "procédure principale" (au sens de l'art. 24 al. 3 in fine LVLFo), la lisière forestière étant directement représentée sur les plans de situation du projet de construction. Dans cette mesure, la constatation de nature forestière a été mise à l'enquête publique une première fois en avril 2003, puis une seconde fois en décembre 2003, dans le cadre de l'enquête publique complémentaire. Le fait que cette délimitation forestière soit identique à celle retenue en 1997 n'a aucune incidence sur la validité de la procédure suivie. Dans ces circonstances, il convient de retenir que la procédure de constatation de la nature forestière a été respectée.

A cela s'ajoute, comme l'a relevé la DGE-FORET, que les plans de situation mis à l'enquête étaient signés par le recourant, en tant que promettant-acquéreur en avril 2003 et en tant que propriétaire en décembre 2003. De surcroît, ces plans faisaient clairement état de la surface totale de la forêt sise sur la parcelle, soit 523 m2. Il s'ensuit que le recourant connaissait parfaitement l'étendue de la forêt située sur la parcelle, au moment où il a obtenu les autorisations de construire en 2003 et 2004, s'étendant au Nord du bâtiment projeté le long du méandre formé par La Pétause. C'est ainsi à juste titre que la DGE-FORET soutient que si le recourant entendait contester cette délimitation, il lui appartenait de le faire lors de la demande de permis de construire en 2003. Dans la mesure où il ne l'a pas fait, ladite délimitation lui est opposable. On relève au demeurant que les explications et déterminations de la DGE-FORET ne sont pas contestées par le recourant sur ce point.

Ce premier grief est en conséquence rejeté dans la mesure où il est recevable.

4.

Dans un deuxième grief, le recourant conteste l'existence même d'une surface forestière, répondant aux exigences légales, au Nord du bâtiment n° ECA 18'097. A cet égard, il sollicite la mise en œuvre d'une procédure visant à constater l'absence d'une aire forestière dans cette partie de la parcelle.

Comme examiné au considérant qui précède, la nature forestière a été constatée en 2003, conformément à la procédure applicable et elle est donc opposable au recourant, qui ne l'a pas contestée en temps utile. Il n'y a par conséquent pas lieu de s'écarter de cette constatation. Tardif, ce grief est partant irrecevable.

5.

Le recourant soutient que, dans l'hypothèse où l'existence d'une surface forestière devait être reconnue au Nord du bâtiment d'habitation, une dérogation à l'interdiction de construire dans l'espace de dix mètres à la limite de la forêt devrait lui être accordée.

a) Selon l’art. 17 LFo, les constructions et installations à proximité de la forêt peuvent être autorisées uniquement si elles n’en compromettent ni la conservation, ni le traitement, ni l’exploitation (al. 1). Les cantons fixent la distance minimale appropriée qui doit séparer les constructions et les installations de la lisière de la forêt. Cette distance est déterminée compte tenu de la situation et de la hauteur prévisible du peuplement (al. 2).

L'art. 27 LVLFo dispose que la distance minimale des constructions et installations par rapport à la forêt doit être fixée en fonction de la situation et de la hauteur prévisible du peuplement et que, dans tous les cas, les constructions et installations sont interdites à moins de dix mètres de la limite de la forêt (al. 1). Des dérogations ne peuvent être octroyées par le service compétent que si la conservation, le traitement et l'exploitation de la forêt ne sont pas compromis et si la protection du site, de la nature et du paysage est assurée. L'art. 26 du règlement du 18 décembre 2013 d'application de la loi forestière du 8 mai 2012 (RLVLFo; RSV 921.01.1) précise les modalités applicables à l'octroi d'une dérogation dans les termes suivants:

"Art. 26 Distance par rapport à la forêt (LVLFo, art. 27)

1 Le service ne peut accorder des dérogations que lorsque les conditions suivantes sont remplies :

a. la construction ne peut être édifiée qu'à l'endroit prévu ;

b. l'intérêt de sa réalisation l'emporte sur la protection de l'aire forestière ;

c. il n'en résulte pas de sérieux danger pour l'environnement ;

d. l'aménagement des zones limitrophes répond aux conditions de l'article 58 de la loi forestière.

2 Les dérogations peuvent en outre être assorties de conditions.

3 Lors de la pesée des intérêts en présence, il est prêté une attention particulière à la valeur écologique des lisières, ainsi qu'aux territoires ou liaisons biologiques d'importance régionale ou supra-régionale selon le réseau écologique cantonal."

b) Pour sa part, le recourant soutient que l'extension du rez inférieur ne menacerait pas la conservation, l'exploitation, ou le traitement de la végétation située au Nord du bâtiment et ne mettrait pas davantage en danger la protection du site. A cet égard, il relève que l'agrandissement se situe directement contre un bâtiment beaucoup plus grand et sur une terrasse existante. De dimensions modestes, l'agrandissement n'influencerait pas la croissance de la végétation (pas d'ombre portée, ni de besoin accru d'entretien) et n'aurait pas d'impact paysager puisque la construction ne serait visible que depuis l'intérieur de la parcelle. L'extension ne porterait pas non plus atteinte à la gestion de la plantation existante sur le talus, comme le démontrerait le fait que les travaux d'abattage et d'entretien seraient régulièrement effectués en lien avec le cours d'eau. Par ailleurs, l'agrandissement serait imposé par sa destination à l'emplacement prévu, le bâtiment principal ayant lui-même fait l'objet d'une dérogation à la distance à la lisière. Enfin, l'extension s'inscrirait à l'intérieur de la zone villas, selon le PEP 545.

La DGE-FORET a, quant à elle, rappelé le principe selon lequel la bande de dix mètres à la lisière de forêt est inconstructible, l'interdiction ayant pour but de protéger le boisé. La proximité du bâti rapprocherait les nuisances (bruit, chaleur, pollution) du milieu naturel, de sorte qu'une dérogation ne pourrait être accordée qu'exceptionnellement. Il appartiendrait au requérant de prouver l'existence de circonstances justifiant une dérogation. Des particularités propres au terrain ou au projet de construction pourraient justifier l'octroi d'une telle dérogation; à l'inverse, ne sauraient être considérés comme raisons importantes des motifs financiers ou de convenance personnelle. Dans le cas d'espèce, elle estime que les conditions de l'art. 26 RLVLFo ne sont pas remplies: les travaux et aménagements réalisés par le recourant ne seraient pas imposés par leur destination et ils compromettraient la fonction de la zone, ainsi que l'accès à la forêt et l'évacuation des bois.

En l'occurrence, il n'est pas contesté que l'extension du rez inférieur (la véranda) et les trois places de stationnement supplémentaires sont situés dans la bande inconstructible de dix mètres à la lisière de la forêt. Or, le recourant n'avance aucun élément objectif permettant de justifier une dérogation à l'inconstructibilité de cet espace. Il est du reste manifeste que les transformations et aménagements réalisés ne sont pas imposés par leur destination, mais relèvent de la convenance personnelle. Le fait que l'extension du séjour soit située contre un bâtiment et sur une terrasse existants, ou encore qu'une dérogation ait été accordée pour la construction du bâtiment d'habitation n° ECA 18'047, ainsi que pour un mur de soutènement, ne sauraient être considérés comme des particularités susceptibles de justifier l'octroi d'une dérogation supplémentaire. Par ailleurs, la lettre du bureau d'ingénieurs forestiers ******** produite par le recourant ne lui est d'aucun secours. Il en va de même de l'argument avancé par le recourant, selon lequel les constructions et aménagements en cause s'inscriraient à l'intérieur de la zone de villas, telle que définie par le PEP; comme on l'a vu, la délimitation de la forêt prime sur le PEP. Partant, c'est à bon droit que la DGE-FORET a retenu que les conditions d'une dérogation à l'interdiction de construire dans la bande de dix mètres à la lisière de forêt n'étaient pas réalisées. Pour le surplus, le Tribunal ne voit pas de raisons de s'écarter des considérations de cette autorité, auxquelles il se rallie pleinement.

En l'absence de dérogation accordée par l'autorité cantonale précitée, la Municipalité ne pouvait pas régulariser les travaux litigieux sis dans la bande inconstructible des 10 m à la lisière forestière (art. 104 et 120 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC: RSV 700.11] et art. 75 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [RLATC; RSV 700.11.1])

6.

Le recourant conteste encore la décision de la Municipalité: il allègue que l'agrandissement du rez inférieur respecterait le COS et que les places de stationnement supplémentaires seraient réglementaires.

a) En ce qui concerne le COS, la Municipalité considère que l'agrandissement litigieux ne respecte pas l'art. 3 du règlement du PEP 545 (ci-après: RPEP). Cette disposition prévoit que la surface du bâtiment ne peut excéder le 1/8 de la surface totale de la parcelle, surface de forêt déduite. La Municipalité retient que la surface de la parcelle n° 14'080 est de 1'705 m2, dont il convient de déduire 523 m2 de surface forestière, de sorte que la surface déterminante de la parcelle est de 1'182 m2. Le COS est en conséquence de 147.75 m2 (1'182 x 1/8). La surface déjà construite de la parcelle étant de 147 m2, demeure un solde de 0.75 m2. Or la véranda litigieuse a une surface de 16.24 m2, de sorte qu'elle dépasse le COS maximal de 15.49 m2. L'agrandissement litigieux ne respectant pas le COS réglementaire, c'est en conséquence à juste titre que la Municipalité a refusé sa régularisation pour ce motif également.

b) Quant aux 3 places de stationnement refusées, la Municipalité se réfère aux normes de l'Association suisse des professionnels de la route et des transports (normes VSS). La Commune de Lausanne est comprise dans le plan des mesures OPair 2005 de l'agglomération Lausanne-Morges. Ce plan, approuvé par le Conseil d'Etat le 11 janvier 2006, prévoit une mesure AT-5 visant la maîtrise du stationnement privé. La mesure consiste à appliquer la norme VSS 640 290, dans sa version actuelle VSS SN 640 281 (ci-après: norme VSS 640 281), pour le dimensionnement de l'offre en stationnement des nouveaux projets et des nouvelles planifications dans le périmètre du plan des mesures. Le Tribunal a confirmé à de nombreuses reprises que le plan des mesures OPair 2005 déploie un effet juridique contraignant dans le cadre des procédures de demande de permis de construire. Ainsi, pour les communes comprises dans son périmètre, le Plan des mesures OPair 2005, fondé sur l’art. 44a de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01), constitue une base légale suffisante pour l'application de la norme VSS (AC.2017.0031 du 4 mai 2018; AC.2016.0343 du 27 avril 2017 et les références). Selon la méthode de calcul de l'offre en stationnement de la norme VSS 640 281, il est recommandé d'offrir une case de stationnement par 100 m2 de surface brute de plancher ou une case par logement (ch. 9.1). A ces cases de stationnement pour les résidents, il est nécessaire d'ajouter 10% de cases en plus pour les visiteurs. Ces normes prévoient toutefois de simples valeurs indicatives. En effet, il est admissible de retenir des valeurs indicatives inférieures pour des cas spéciaux (lettre C, ch. 9.2). Il peut être judicieux de s'écarter des valeurs indicatives afin de tenir compte des conditions locales particulières (lettre C, ch. 9.4). Le Tribunal fédéral considère ainsi que, d'une manière générale, l'appréciation d'intérêts publics supérieurs parfois contradictoires peut conduire à une offre en cases de stationnement plus élevée ou plus faible que celle obtenue en appliquant la norme (ATF 132 III 285 consid. 1.3;1C_90/2011 du 20 juillet 2011 consid. 4.2;1C_477/2009 du 17 juin 2009 consid. 5.3).

En l'occurrence, la Municipalité indique une surface brute utile de planchers de 368 m2, justifiant quatre places de parc, selon les normes précitées. Quant au PEP 545, il prévoit, à l'art. 14 RPEP, l'obligation d'aménager un garage ou une place de stationnement par tranche ou fraction de 75 m2 de surface-plancher brute habitable, ce qui donnerait en l'occurrence cinq places. Dans la mesure où la Municipalité a autorisé six places, lors de la délivrance du permis de construire, elle respecte ces exigences et a de surcroît tenu compte de la situation particulière de la parcelle, qui se trouve décentrée. Son appréciation consistant à refuser la régularisation de trois places supplémentaires ne prête dans cette mesure, pas le flanc à la critique.

Le recourant a certes invoqué un besoin de stationnement pour ses voisins. Il se réfère à l'art. 64 RPGA et à l'art. 15 RPEP. L'art. 64 RPGA prévoit qu'un propriétaire peut être tenu de s'acquitter de son obligation d'aménager des places de stationnement requises pour les résidants en participant à une installation commune dans un rayon de 300 m du fonds concerné. Quant à l'art. 15 RPEP, il prévoit que des garages et places de stationnement communs à plusieurs bâtiments sont possibles. La Municipalité estime qu'un tel besoin n'est pas suffisamment démontré en l'occurrence. Cette question peut souffrir de rester indécise, dans la mesure où les places litigieuses ne peuvent de toute façon pas être régularisées dès lors qu'elles se trouvent, comme on l'a vu, dans la limite des 10 m de la lisière forestière.

Force est ainsi de constater que le projet litigieux n'est pas réglementaire et ne peut être régularisé.

7.

Le recourant estime qu'il pourrait bénéficier d'une dérogation de la part de la Municipalité, sur ces points.

Aux termes de l'art. 85 LATC, dans la mesure où le règlement communal le prévoit, des dérogations aux plans et à la réglementation y afférente peuvent être accordées par la Municipalité pour autant que des motifs d'intérêt public ou des circonstances objectives le justifient. L'octroi de dérogations ne doit pas porter atteinte à un autre intérêt public ou à des intérêts prépondérants de tiers. Les art. 79 et 80 RPGA, applicables par renvoi de l'art. 155 al. 3 RPGA pour les plans spéciaux, prévoient des possibilités de dérogations aux prescriptions réglementaires. Il convient toutefois de rappeler que dès lors que les dérogations sollicitées auraient pour conséquence d'augmenter l'empiètement des constructions sur la bande inconstructible de 10 m à la lisière forestière et qu'une dérogation à cet égard n'entre pas en ligne de compte, la Municipalité ne saurait accorder une dérogation fondée sur la réglementation communale, dès lors qu'un intérêt public prépondérant au sens de l'art. 85 LATC s'y oppose.

Ce grief est en conséquence rejeté.

8.

Les ouvrages litigieux ne pouvant être régularisés, reste à examiner la conformité de l'ordre de remise en état. Le recourant estime que les travaux et aménagements litigieux doivent être maintenus, en application du principe de proportionnalité.

a) En vertu des art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC, la municipalité, à son défaut le département compétent, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires.

Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction édifiée sans droit et pour laquelle une autorisation ne pouvait être accordée n'est en soi pas contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité renonce toutefois à ordonner une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 132 II 21 consid. 6 p. 35; 123 II 248 consid. 3a/bb p. 252; 111 Ib 213 consid. 6b p. 224 s.; 102 Ib 64 consid. 4 p. 69; cf. aussi arrêts TF 1C_292/2016 du 23 février 2017 consid. 5.1;1C_29/2016 du 18 janvier 2017 consid. 7.1). Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a p. 255; 111 Ib 213 consid. 6b p. 224, et la jurisprudence citée; cf. aussi arrêts TF 1C_292/2016 du 23 février 2017 consid. 5.1;1C_29/2016 du 18 janvier 2017 consid. 7.1).

b) En l'espèce, les transformations et aménagements en cause empiètent sur la bande inconstructible de dix mètres visant à protéger la forêt. S'agissant de constructions qui s'ajoutent à un bâtiment empiétant déjà sur cette bande, on ne saurait qualifier ces empiètements supplémentaires de mineurs. En outre, le recourant ne peut se prévaloir de sa bonne foi: il a en effet réalisé des travaux sans autorisation dans une zone qu'il savait inconstructible. A cet égard, il ressort des pièces au dossier que le SFFN (DGE-FORET) avait précisé, dans l'enquête complémentaire de décembre 2003, qu'il n'entrerait pas en matière, à l'avenir, pour tout équipement situé au Nord de l'immeuble. Pour ce qui est de la pesée des intérêts publics et privés en jeu, il convient de rappeler que l'intérêt public en cause est important et que le recourant a déjà bénéficié de dérogations à celui-ci. Cet intérêt l'emporte clairement sur l'intérêt privé du recourant qui relève, comme on l'a vu, de la pure convenance personnelle, visant à bénéficier d'un plus grand nombre de places de stationnement et d'une véranda. Enfin, la remise en état ne devrait pas entraîner des frais excessifs; le recourant ne l'allègue en tout cas pas. Sur ce point, on rappelle, quoi qu'il en soit, que le Tribunal fédéral a confirmé des ordres de démolition, respectivement de remise en état donnés pour des montants de l'ordre de 300'000 fr. (cf.arrêts TF 1C_292/2016 du 23 février 2017 consid. 5.2;1C_29/2016 du 18 janvier 2017 consid. 7.2 et 7.3, et les références citées).

En définitive, il convient de retenir que l'ordre de remise en état répond à un intérêt public suffisant et reste proportionné. Il peut en conséquence être confirmé.

9.

Vu les considérants qui précèdent, le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Compte tenu de l'issue de la cause, les frais de justice, légèrement réduits en l'absence d'audience, seront mis à la charge du recourant qui succombe (cf. art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). Ce dernier supportera en outre une indemnité à titre de dépens en faveur de la Commune de Lausanne, qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (cf. art. 55, 91 et 99 LPA-VD).

Le délai d'exécution fixé au 30 juin 2017 par la décision entreprise étant aujourd'hui échu, il appartiendra à l'autorité intimée de fixer un nouveau délai d'exécution.