CDAP - AC.2017.0137 - 2018-05-04 - A.________/Municipalité de Baulmes, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________, G.________, H.________, I.________

1.

Le recourant soutient que, contrairement à l'avis de la municipalité, il n'y a pas lieu de tenir compte dans le calcul du coefficient d'utilisation du sol (CUS) des surfaces correspondant aux balcons (8 m2 x 2) et à la terrasse (33 m2). Le CUS fixé à 0,6 serait ainsi respecté. La municipalité expose que, dans la mesure où ils présentent chacun une profondeur supérieure à 1,5 m (2 m), les balcons comptent dans la surface brute de plancher utile; il en va de même de la terrasse en toiture, dont la profondeur s'élève à 3 mètres.

a) L'art. 9 al. 1, 4 et 5 RCAT prévoit ce qui suit:

"La surface brute de plancher affectée à la réalisation de logement dans les bâtiments nouveaux, est limitée par l'application d'un coefficient d'utilisation du sol (CUS) fixé à 0,6 selon norme ORL - EPF 514420.

(...)

Seules les surfaces de terrains classées en zone du village sont prises en compte pour le calcul du CUS.

Les dérogations de l'art. (70) sont réservées."

La norme "ORL - EPF 514'420" à laquelle se réfère l'art. 9 précité correspond aux directives de l’ancien Institut für Orts, Regional, und Landesplanung [ORL] de l’Ecole polytechnique fédérale de Zurich (reproduites in Benoît Bovay et al., Droit fédéral et vaudois de la construction, Lausanne 2010, p. 461 ch. 5). Selon cette norme, le coefficient d'utilisation du sol (CUS) est le rapport numérique entre la surface brute de plancher utile (SBPU) et la surface constructible du terrain. La SBPU y est définie ainsi:

"La surface brute de plancher utile se compose de la somme de toutes les surfaces d'étages en dessous et en dessus du sol, y compris les surfaces des murs et des parois dans leur section horizontale.

N'entrent toutefois pas en considération: toutes les surfaces non utilisées ou non utilisables pour l'habitation ou le travail, telles que par exemple les caves, les greniers, les séchoirs et les buanderies des logements; les locaux pour le chauffage, les soutes à charbon ou à mazout; les locaux pour la machinerie des ascenseurs, des installations de ventilation et de climatisation; les locaux communs de bricolage dans les immeubles à logements multiples; les garages pour véhicules à moteur, vélos et voitures d'enfants, non utilisés pour le travail; les couloirs, escaliers et ascenseurs desservant exclusivement des surfaces non directement utiles; les portiques d'entrée ouverts; les terrasses d'attique, couvertes et ouvertes; les balcons et les loggias ouverts pour autant qu'ils ne servent pas de coursive."

Selon la jurisprudence relative au calcul du CUS, il convient "de retenir sans ambiguïté que les balcons - qui, du reste, ne peuvent être réellement "habités" sous nos latitudes - ne comptent pas dans le calcul du CUS, quelles que soient leur forme ou leurs dimensions", les règlements communaux d'une teneur différente étant évidemment réservés; la norme ORL-EPFZ définissant expressément la surface brute de plancher exclut les balcons du calcul du CUS (arrêt AC.2009.0253 du 3 août 2010 consid. 4b/aa; contra arrêt antérieur AC.2007.0083 du 31 mars 2008 consid. 3). En d'autres termes, même les balcons dont la profondeur excède comme ici 1,5 m n'entrent pas en considération dans le calcul du CUS. S'agissant toutefois du calcul du coefficient d'occupation du sol (COS), les balcons dont la profondeur dépasse 1,5 m sont en revanche pris en compte dans le calcul du COS et de la distance à respecter entre bâtiments et limites de propriété, sauf disposition communale contraire (arrêt précité AC.2009.0253, ibidem). Contrairement à l'avis de la municipalité, la jurisprudence relative au COS n'est toutefois pas applicable en matière de CUS (et vice versa). A noter du reste que le présent règlement communal ne contient aucune disposition relative au COS.

b) En l'espèce, il n'est pas contesté que, selon le CUS fixé à 0,6 (art. 9 al. 1 RCAT), la SBPU est limitée à 715,8 m2 (1'193 m2 x 0.6) et que le règlement communal ne contient aucune disposition spécifique sur les balcons et les terrasses. Se référant de manière erronée à l'arrêt précité AC.2007.0083, la municipalité a retenu que la SBPU du bâtiment projeté s'élevait à 717,39 m2, car, selon elle, il fallait y inclure la surface totale des deux balcons dans la mesure où leur profondeur excédait 1,5 m, ainsi que la surface de la terrasse. Or, vu la jurisprudence précitée relative au CUS, il convient de retrancher de la SPBU calculée par l'autorité intimée (717,39 m2) les surfaces qu'elle a comptées à tort pour les deux balcons (2 x 8 m2) ainsi que pour la terrasse en toiture (33 m2), ce qui aboutit à une SBPU totale de 666,39 m2 (717.39 m2 - [2 x 8 m2] – 33 m2); le projet litigieux présente ainsi une SPBU conforme au règlement communal qui autorise 715,8 m2 sur cette parcelle.

En résumé, la règle sur le CUS est largement respectée.

2.

Dans la mesure où la municipalité laisse entendre que le nombre de places de stationnement prévues serait excessif, elle ne saurait être suivie.

a) L'art. 66 RCAT a la teneur suivante:

"Art. 66 Places de stationnement

Tout propriétaire de bâtiment doit aménager sur son fonds des places de stationnement pour véhicules. Le nombre minimum de places est fixé de la manière suivante:

- Bâtiment d'habitation: 2 places par logement + 20% pour livreurs et visiteurs, minimum 3 places par bâtiment au total, dont 1 place couverte minimum.

- Autres bâtiments: selon directives de la Municipalité, dans la règle, normes de l'Union Suisse des Professionnels de la route.

- Dans le cas où les places de stationnement ne peuvent être exécutées, la Municipalité est en droit d'exiger des propriétaires une redevance compensatoire de Fr. 5'000.-- par place manquante.

La surface occupée par les places de stationnement nécessaires ne doit pas être supérieure à celle attribuée aux aménagements extérieurs. Le respect de cette exigence peut avoir pour conséquence une limitation du nombre de logements lors de constructions nouvelles ou lors de transformations de bâtiments existants."

b) En l'espèce, le projet litigieux prévoit douze places de stationnement pour cinq appartements, ce qui correspond à deux places par logement (5 x 2 = 10) et à deux places de parc réservées aux livreurs et visiteurs (20% de 10 places, soit 2 places). Le nombre de douze places de stationnement (dont six couvertes) est donc conforme aux exigences de l'art. 66 al. 1 RCAT.

Quant à l'art. 66 al. 2 RCAT, il semble également respecté, puisque la surface occupée par les douze places de stationnement nécessaires (75 m2 pour les trois couverts à voitures et 75 m2 pour les six places de parc à l'air libre, soit 150 m2 au total) n'est pas supérieure à la surface attribuée aux aménagements extérieurs (accès, place de jeux, etc.), dont la surface présente un solde d'environ 788 m2 (1'193 m2 [surface de la parcelle] – 255 m2 [surface au sol du bâtiment projeté] – 150 m2 [surface des places de stationnement ]).

3.

Le recourant reproche à la municipalité d'avoir retenu que les douze places de stationnement (dont il n'est pas contesté qu'elles ne respectent pas les distances aux limites de propriété et entre bâtiments) ne pouvaient pas être qualifiées de "dépendances de peu d'importance" du fait de leur grand nombre et de la présence de trois couverts à voitures, ce qui impliquait qu'elles ne pouvaient pas être implantées dans les espaces dits réglementaires.

a) L'art. 8 RCAT – applicable à la zone du village destinée à l'habitat de moyenne densité – prévoit qu'à défaut de plan fixant la limite des constructions, la distance entre les façades et la limite de la propriété voisine ou du domaine public est de 5 m au minimum; cette distance peut être ramenée à 3 m pour les façades-pignons; entre bâtiments sis sur une même propriété, la distance est doublée.

Aux termes de l'art. 61 RCAT, la municipalité est compétente pour autoriser, dans les espaces réglementaires entre bâtiments ou entre bâtiments et limites de propriétés voisines, la construction de dépendances de peu d'importance (al. 1); par dépendances, on entend des garages pour une ou deux voitures, bûchers, pavillons de jardins, etc.; ces constructions ne peuvent en aucun cas servir à l'habitation ou à l'exercice d'une activité professionnelle (al. 2); l'art. 39 RATC est applicable (al. 3).

L'art. 39 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (RLATC; RSV 700.11.1) a la teneur suivante:

"1 A défaut de dispositions communales contraires, les municipalités peuvent autoriser la construction de dépendances de peu d'importance, dont l'utilisation est liée à l'occupation du bâtiment principal, dans les espaces réglementaires entre bâtiments ou entre bâtiments et limites de propriété.

2 Par dépendances de peu d'importance, on entend des constructions distinctes du bâtiment principal, sans communication interne avec celui-ci et dont le volume est de peu d'importance par rapport à celui du bâtiment principal, telles que pavillons, réduits de jardin ou garages particuliers pour deux voitures au plus. Ces dépendances ne peuvent en aucun cas servir à l'habitation ou à l'activité professionnelle.

3 Ces règles sont également valables pour d'autres ouvrages que des dépendances proprement dites: murs de soutènement, clôtures, places de stationnement à l'air libre notamment.

4 Ces constructions ne peuvent être autorisées que pour autant qu'elles n'entraînent aucun préjudice pour les voisins.

5 Sont réservées notamment les dispositions du code rural et foncier et de la loi vaudoise d'introduction du Code civil, ainsi que celles relatives à la prévention des incendies et aux campings et caravanings".

Dans l'application du critère du "volume de peu d'importance" au sens l'art. 39 al. 2 RLATC, ce qui est décisif est le rapport de proportionnalité entre le bâtiment principal et la dépendance projetée; il n'y a pas de normes chiffrées absolues, car les situations doivent être appréciées au cas par cas, ce qui laisse à l'autorité compétente une certaine marge dans l'interprétation de cette notion juridique indéterminée (cf. arrêts AC.2016.0162 du 1er mai 2017 consid. 5b; AC AC.2015.0307 du 22 novembre 2016 consid. 5b; AC.2015.0122 du 21 avril 2016 consid. 4a; AC.2014.0251 du 14 juillet 2015 consid. 5a; AC.2012.0174 du 6 février 2013 consid. 3c; AC.2010.0346 du 14 mars 2012 consid. 3).

b) En l'occurrence, il n'est pas contesté que les places de stationnement ne respectent pas les distances aux limites de propriété, ni entre bâtiments. La municipalité estime que le nombre de places de stationnement (douze) serait trop important pour que celles-ci puissent être qualifiées de "dépendances de peu d'importance" et donc être implantées dans les espaces dits réglementaires.

A titre liminaire, force est de constater que la réglementation communale n'exclut pas la présence de plusieurs dépendances proprement dites (art. 39 al. 2 RLATC) ou improprement dites (art. 39 al. 3 RLATC) sur une même parcelle; c'est donc pour chaque dépendance qu'il faut examiner si les conditions réglementaires sont satisfaites (cf. arrêt AC.2015.0307 précité consid. 5c). En outre, les places de parc à l'air libre, bien qu'assimilées aux dépendances proprement dites (art. 39 al. 3 RLATC) et soumises aux mêmes règles, ne sont pas limitées aussi strictement dans leur surface que les petites constructions au sens de l'art. 39 al. 2 RLATC qui mentionne notamment les garages particuliers pour deux voitures. Dans ce contexte, il a été jugé qu'au nombre de douze, les places de parc à l'air libre constituaient un aménagement de peu d'importance si on les comparait au bâtiment principal qui occupait une surface de 470 m2; il en allait de même de la réalisation de quatorze places de stationnement liées à un bâtiment locatif en zone de moyenne densité (RDAF 1999 I 119 et les arrêts cités). En ce qui concerne plus particulièrement les couverts à voitures, il sied de relever que l'art. 39 al. 2 RLATC contient une liste purement exemplative (voire les termes "telles que"), ce qui signifie que des constructions non mentionnées peuvent aussi être qualifiées de dépendances de peu d'importance; or, un couvert à voitures, même fermé sur plusieurs côtés et recouvert d'une dalle, n'équivaut pas à un garage. L'art. 39 RLATC n'exclut donc pas les couverts pour deux voitures ou plus; un couvert pouvant abriter quatre voitures a été autorisé comme dépendance au sens de l'art. 39 RLATC, car, sur le plan du volume, il restait de peu d'importance (187 m3 par rapport à 1'561 m3 du bâtiment principal) et il n'avait pas de liaison directe avec l'habitation (AC.2015.0022 du 26 octobre 2015 consid. 4). Dans une autre affaire, un couvert à voitures présentant une surface importante comparée à la surface du chalet, puisqu'elle représentait un peu moins de la moitié de celle de l'habitation, a été admis compte tenu des circonstances (TF,1C_387/2009 du 6 avril 2010, in RDAF 20011 I 161 n° 37).

Enfin, le tribunal a considéré que le volume total des ouvrages litigieux (dont un garage) d'environ 50 m2 et de 140 m3 était de peu d'importance en comparaison des 200 m2, correspondant à 2'180 m3 du bâtiment principal (AC.2016.0163 précité, consid. 5c).

Dans le cas particulier, le bâtiment principal projeté, qui comporte cinq appartements, occupe une surface au sol de 255 m2, correspondant à un volume de 2'940 m3, tandis que les trois couverts à voiture (dont la hauteur au faîte atteint 3,5 m), présentent une surface totale de 75 m2 pour un volume d'au plus 262 m3 (75 x 3,5). Quant aux places de parc extérieures, elles occupent une surface totale de 75 m2. Au vu de la jurisprudence précitée, chacun des ouvrages litigieux, pris individuellement, respecte l'art. 39 RLATC. Même à les considérer comme un tout, les douze places de stationnement constituent un aménagement de peu d'importance si on les compare au bâtiment principal situé en zone d'habitat de moyenne densité.

En résumé, l'autorité intimée a commis un abus de son large pouvoir d'examen en refusant de qualifier les douze places de stationnement (dont 6 couvertes) de dépendances de peu d'importance au sens de l'art. 39 RLATC. Ces ouvrages pourront ainsi être admis dans les espaces de non-bâtir. Il appartiendra cependant à la municipalité de vérifier encore si les deux places de parc à l'air libre qui se trouvent à moins de 5 m de la limite de propriété (sud) peuvent entraîner un préjudice appréciable pour le voisinage au sens de l'art. 39 al. 4 RLATC. A cet égard, il y a lieu de rappeler que la condition de l'absence de préjudice pour les voisins ne doit pas être interprétée littéralement; elle signifie que l'ouvrage projeté ne doit pas entraîner d'inconvénients appréciables, c'est-à-dire insupportables sans sacrifices excessifs. Il faut effectuer une pesée des intérêts en présence, soit celui du constructeur à disposer de l'installation prévue, et celui des voisins à se prémunir contre les inconvénients provenant de l'ouvrage (cf. arrêts AC.2016.0162 précité, consid. 5b; AC.2015.0307 précité, consid. 6; AC.2015.0185 du 28 juillet 2016 et les arrêts cités). Or, en l'espèce, il apparaît à première vue que l'aménagement des deux places de parc en question, vu leur emplacement, n'est pas de nature à entraîner des inconvénients appréciables pour le voisinage au sens de l'art. 39 al. 4 RLATC.

4.

Le projet litigieux comporte une surface plane extérieure liée à un appartement dans les combles et qualifiée de terrasse d'"attique" par le constructeur. L'autorité intimée a considéré que la terrasse au niveau inférieur des combles constituait une toiture plate prohibée par son règlement. Le recourant conteste une telle interprétation, faisant valoir qu'une telle terrasse ne peut être assimilée à un toit plat.

a) L'art. 10 let. d, e, f et g RCAT prévoit ce qui suit:

" (...)

d) En règle générale, les toitures seront à 2 pans, dans le cas où l'intégration aux constructions voisines le justifie, elles peuvent être à 4 pans. Elles seront recouvertes de tuiles plates à recouvrement du pays anciennes ou modernes, non vieillies, dont la couleur correspondra à celles des toitures traditionnelles du village. La pente des toitures sera comprise entre 70% (35°) et 100% (45°). Toutefois, la pente des toitures agricoles pourra être au minimum de 30% (17°) pour autant que le rapport entre la hauteur au faîte et la hauteur à la corniche soit supérieur ou égal à deux. La toiture pourra être recouverte de fibro-ciment de teinte rouge-brun ou de matériaux à l'aspect similaire.

e) Sont interdites:

- les toitures type "mansard";

- les toitures à 1 pan (...);

- les toitures à pans inversés;

- les toitures à pans inégaux dont le rapport de ceux-ci dépasse 2 à 3.

f) Les avant-toits seront au minimum de 25 cm sur les façades-pignons et 80 cm sur les façades chéneau.

g) Il n'y aura pas d'interruption de chéneau".

L'art. 60 RCAT a quant à lui la teneur suivante:

"La Municipalité peut imposer l'orientation des faîtes ou la pente des toitures, notamment pour tenir compte de celle des bâtiments voisins.

Le faîte des toits sera toujours plus haut que la corniche."

b) Selon la jurisprudence, la municipalité jouit d'un certain pouvoir d’appréciation dans l’interprétation qu’elle fait des règlements communaux et dispose notamment d’une latitude de jugement pour interpréter des concepts juridiques indéterminés dont la portée n'est pas imposée par le droit cantonal; ainsi, dans la mesure où la lecture que la municipalité fait des dispositions du règlement communal n'est pas insoutenable, l'autorité cantonale de recours s'abstiendra de sanctionner la décision attaquée (arrêts AC.2016.0448 du 5 janvier 2018 consid. 9b; AC.2016.0431 du 17 juillet 2017 consid. 1e; AC.2013.0237 du 12 décembre 2013 consid. 4c/aa). Le tribunal n'est toutefois pas définitivement lié par l'interprétation faite d'une disposition réglementaire communale et peut adopter une autre interprétation si celle-ci repose sur des motifs sérieux, objectifs et convaincants, tirés du texte ou de la systématique de la norme, de sa genèse ou de son but (cf. TF 1C_138/2010 du 26 août 2010 consid. 2.6, et les références citées).

c) Contrairement à ce que soutient le recourant, s'il est exact que les dispositions réglementaires ne prohibent pas expressément les toitures plates – alors qu'elles interdisent les toitures mansardées, à un pan, à pans inversés ou à pans inégaux dont le rapport dépasse 2 à 3 –, elles n'en prévoient pas moins que les toitures seront à deux pans, voire quatre, et qui seront recouverts de tuiles et dont la pente sera comprise entre 70 et 100 %; l'autorité intimée pouvait donc interpréter – a contrario – ces dispositions en ce sens qu'elles interdisent les toitures plates et les attiques.

Reste donc litigieuse de question de la qualification de la "terrasse" située au niveau supérieur du bâtiment projeté.

Dans un arrêt du 26 juillet 2011 (AC.2010.0122 consid. 4c), la cour de céans a déjà eu à connaître d'une situation identique, à savoir de l'existence d'une surface plane extérieure liée à un appartement dans les combles, situé sur le territoire de la commune de Gilly dont le règlement ne définissait pas les notions de "terrasse" et de "toit" ou de "toiture" (respectivement de "toit plat" ou de "toiture plate"). Cet arrêt exposait ce qui suit:

"La jurisprudence n'a pas davantage défini de critères applicables à cet égard en l'absence de dispositions communales, comme elle l'a fait, par exemple, s'agissant de la prise en compte de balcons dans le calcul du COS (cf. arrêt AC.2008.0025 du 29 avril 2009 consid. 3b et les références). Dans ces conditions, il convient d'examiner si l'appréciation de l'autorité intimée est fondée sur des critères objectifs ou apparaît au contraire insoutenable, étant précisé qu'elle bénéficie dans ce cadre d'une certaine latitude de jugement (cf. arrêt AC.2009.0112 du 11 février 2010 consid. 3c et les références).

Dans sa conception usuelle (Dictionnaire "Le Petit Robert", éd. 2010), un toit est une surface supérieure d'un édifice, inclinée ou horizontale, respectivement un agencement approprié de matériaux recouvrant une construction et la protégeant contre les intempéries; la toiture est l'ensemble constitué par la couverture d'un édifice et son armature. S'agissant d'une terrasse, dans le sens qui nous occupe ici (ch. II/2), il s'agit d'une plateforme en plein air d'un étage de maison en retrait sur l'étage inférieur, ou encore d'une "toiture plate, accessible, parfois aménagée".

d) En l'espèce, il y a également lieu de retenir qu'il apparaît que la surface plane extérieure litigieuse, en tant qu'elle représente, à l'endroit en cause, la surface supérieure du bâtiment, est bel et bien un toit au sens cité ci-dessus, singulièrement un toit plat, ce que ne vient pas remettre en cause son utilisation en tant que terrasse. L'appréciation de l'autorité intimée correspond ainsi à la définition usuelle de ces notions, et repose dans cette mesure sur des motifs objectifs.

Le recourant se prévaut en particulier de l'arrêt AC.2014.0151 du 30 juillet 2014, dans lequel la Cour de céans avait confirmé une décision de la municipalité de Prilly, qui avait autorisé la création d'une terrasse (non couverte) de 20 m2 dont l'altitude correspondait à celle des combles, alors même que le règlement interdisait les attiques et toits plats. Mais dans cette affaire, la municipalité – disposant d'une certaine latitude de jugement pour interpréter des concepts juridiques indéterminés – avait déjà autorisé ailleurs sur son territoire des terrasses en attique (non réglementaires) et avait invoqué à cet égard le principe d'égalité dans l'illégalité en se référant à une pratique qu'elle entendait maintenir (consid. 1a), ce qui n'est manifestement pas le cas en l'espèce.

En résumé, la municipalité n'a pas abusé de son large pouvoir d'appréciation dans l'interprétation de son règlement en proscrivant les toits plats et les terrasses qui y sont assimilées. D'autant que l'art. 14 RCAT (intitulé "ouvertures dans les toitures") qui admet au niveau des combles les châssis rampants et les lucarnes, n'autorise les verrières et les balcons-baignoires qu'à certaines conditions, ce qui exclut implicitement l'aménagement de terrasses, qu'elles soient ou non assimilées à des toits plats. A cela s'ajoute que le projet semble également contraire à l'art. 10 let. g RCAT en tant qu'il prévoit une interruption de chéneau.

Le grief doit donc être rejeté.

5.

Le recourant conteste enfin l'appréciation de la municipalité, selon laquelle le projet litigieux – de par sa volumétrie et sa forme – ne s'insérerait pas harmonieusement à l'ensemble bâti existant (art. 10 let. a RCAT) et serait inesthétique au sens des art. 57 et 59 RCAT. Point n'est besoin cependant d'examiner plus avant ce grief, dès lors que le refus du permis de construire doit de toute manière être confirmé sur un point et que l'éventuel nouveau projet que présentera le constructeur pourrait être très différent du présent projet. Il n'est par conséquent pas nécessaire de procéder à une inspection locale ni d'accéder à la requête du recourant tendant à la production de dossiers d'enquête de projets voisins pour comparer leur volumétrie respective.

6.

Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la décision attaquée, confirmée. Succombant, le recourant supporte les frais de justice ainsi que des dépens en faveur de l'autorité intimée, qui a agi avec l'assistance d'un mandataire professionnel. Les opposants, qui ne sont pas assistés d'un avocat, n'ont pas droit à des dépens (art. 49, 55, 91 et 99 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]).