CDAP - AC.2017.0252 - 2018-04-19 - A.________/Municipalité de Bougy-Villars, B.________, C.________

1.

Selon l'art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.

Rendue par la Municipalité en application de l'art. 115 LATC, la décision attaquée n’est pas susceptible de recours devant une autre autorité. La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal est dès lors compétente.

Formé dans le délai légal (art. 95 LPA-VD), le recours répond également aux exigences formelles (art. 79 et 99 LPA-VD). La recourante, propriétaire de la parcelle sur laquelle le projet de construction litigieux a été refusé est directement touchée par cette décision et a manifestement qualité pour recourir contre celle-ci (art. 75 et 99 LPA-VD). Le recours étant recevable, il convient d'entrer en matière.

2.

La recourante a requis plusieurs mesures d'instruction, notamment la production du dossier de la zone réservée et une inspection locale.

a) Le droit d’être entendu tel que garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend le droit pour l’intéressé de s’expliquer avant qu’une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 137 II 266 consid. 3.2; 137 IV 33 consid. 9.2; 136 I 265 consid. 3.2 et les références citées). En particulier, le droit de faire administrer les preuves suppose notamment que le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait. L’autorité peut donc mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu’elles ne pourraient pas l’amener à modifier sa décision (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1; 136 I 229 consid. 5.3; 134 I 140 consid. 5.3.1; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429 et les références citées).

b) En l'occurrence, le Tribunal s'estime suffisamment renseigné par le dossier de la cause pour statuer, qui comporte notamment les plans du projet litigieux, de sorte qu'il n'apparaît pas nécessaire de compléter davantage le dossier, ni de procéder à une vision locale. Quant à la production du dossier de la zone réservée, cette procédure est indépendante de celle relative à un permis de construire refusé en application des art. 77 et 79 LATC (AC.2017.0309 du 15 mars 2018 et réf.) et n'apparaît pas non plus nécessaire pour statuer, au vu des motifs qui suivent. Il convient en conséquence de rejeter les mesures d'instruction requises par la recourante.

3.

La recourante formule des griefs à l'encontre de la zone réservée elle-même.

Conformément à la jurisprudence du Tribunal (AC.2017.0309 du 15 mars 2018; AC.2016.0326 du 2 octobre 2017 consid. 1b; AC.2017.0250 du 15 janvier 2018, consid. 2), ce n'est que dans la procédure relative à la zone réservée que se posera la question du bien-fondé de cette zone. Or, la présente procédure ne porte que sur une demande d'autorisation de construire. Il n'y a dès lors pas lieu d'examiner à ce stade déjà si le périmètre de la zone réservée est conforme à l'art. 27 LAT et au principe de la proportionnalité ou à d'autres principes constitutionnels.

Ce grief est irrecevable.

4.

La Municipalité se fonde sur l'art. 79 LATC pour refuser le permis de construire litigieux, en relation avec la création d'une zone réservée au sens de l'art. 46 al. 1 LATC. Cette disposition prévoit que la commune ou l'Etat peuvent établir une zone réservée, à titre provisoire, pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans au maximum lorsque la sauvegarde des buts et des principes régissant l'aménagement du territoire l'exige.

L'art. 77 LATC a la teneur suivante:

"1 Le permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont envisagés. La décision du département lie l'autorité communale.

2 L'autorité élaborant le plan ou le règlement est tenue de mettre à l'enquête publique son projet dans le délai de huit mois à partir de la communication par la municipalité de la décision du refus de permis, dont un double est remis au département.

3 Le projet doit être adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de l'enquête publique.

4 Le département, d'office ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux alinéas 2 et 3 de six mois au plus chacun. Le Conseil d'Etat dispose de la même faculté lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un règlement cantonal.

5 Lorsque les délais fixés ci-dessus n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit statuer dans les trente jours, après avoir consulté le département."

Quant à l'art. 79 LATC, il prévoit ce qui suit:

"1 Dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan ou un règlement d'affectation, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet.

2 L'article 77, alinéas 3 à 5, est applicable par analogie, les délais des alinéas 3 et 4 ne courant que dès la communication de la décision du refus."

a) Lorsque le droit cantonal prévoit l'effet anticipé négatif d'une norme non encore approuvée, et empêche ainsi la construction d'un ouvrage supposé conforme au droit en vigueur, il est nécessaire que cette mesure soit limitée dans le temps. Cette limitation découle de la nature juridique de l'effet anticipé, qui équivaut à une suspension de la procédure ou à un blocage temporaire, en d'autres termes à des mesures provisionnelles (TF 1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2;1P.421/2006 du 15 mai 2007 et les références citées). Une telle mesure constitue une restriction à la garantie de la propriété; à ce titre, elle doit remplir les conditions exigées ordinairement à cet égard, à savoir respecter les principes de la légalité, de l'intérêt public et de la proportionnalité. En particulier, elle ne doit pas, en application du principe de la proportionnalité, s'étendre dans le temps au-delà d'un certain délai. Cette exigence se concrétise aux art. 77 et 79 LATC par la fixation de délais, d'une part pour mettre à l'enquête publique la planification annoncée et d'autre part pour adopter cette planification. Les délais des art. 77 et 79 LATC ne sont pas des délais d'ordre mais des délais impératifs destinés à limiter strictement l'effet paralysant des dispositions futures sur les droits des requérants (AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3a; AC.2007.0204 du 31 janvier 2008, AC.2005.0283 du 2 juin 2016 consid. 2a/cc; RDAF 1990 p. 251).

Un refus fondé sur l'art. 77 LATC doit empêcher que la réalisation d'un projet conforme à une réglementation devenue inadaptée ne compromette la révision de cette dernière. L'application de l'art. 77 LATC suppose que l'intention de réviser la réglementation en vigueur ait fait l'objet d'un début de concrétisation, au moins sous la forme d'études préliminaires. La révision doit de surcroît répondre à un réel besoin de planification (TF 1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2;1C_22/2012 du 30 août 2012 consid. 7). Compte tenu des concepts juridiques largement indéterminés utilisés par l'art. 77 LATC, la municipalité qui applique cette disposition, jouit d'une grande latitude de jugement (cf. AC.2015.0049 du 22 novembre 2016 consid. 2b; AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3b; AC.2014.0166 du 17 mars 2015 consid. 2e/aa; AC.2011.0111 du 27 février 2012 consid. 3b/aa). La municipalité dispose donc d'un pouvoir d'appréciation qui lui permet notamment de délivrer le permis de construire alors même que le projet serait contraire à la réglementation future envisagée (AC.2015.0049 du 22 novembre 2016 consid. 2b; AC.2014.0166 du 17 mars 2015 consid. 2e/aa; AC.2011.0256 du 21 mai 2013 consid. 3c).

Quant à l'art. 79 LATC, qui règle le refus d’autorisations de bâtir, il s'applique à partir du moment où les plans et règlements envisagés sont soumis à l'enquête publique; dès cet instant, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet. Cette disposition est impérative et s'applique d'office (AC.2017.0309 du 15 mars 2018 et références; AC.2016.0345 du 28 février 2017 consid. 2a; AC.2016.0305 du 3 août 2017 consid. 2a; AC.2015.0049 du 22 novembre 2016 consid. 2b; AC.2015.0192 du 9 février 2016 consid. 2c; AC.2000.0212 du 12 juillet 2006 consid. 3a; voir aussi RDAF 1990 p. 247).

b) Selon la jurisprudence (AC.2015.0326 précité consid. 3; AC.2016.0345 précité consid. 2), le refus de permis de construire fondé sur l'art. 77 ou 79 LATC se distingue de la décision de créer une zone réservée, mais les deux instruments constituent des mesures provisionnelles prises dans le cadre d'une procédure de planification et ont les mêmes effets (cf. arrêt 1995.0202 du 23 février 1996, publié in RDAF 1996 p. 476). Dans le système du droit vaudois, l'adoption d'une zone réservée est soumise à la même procédure que l'adoption ou la modification d'une zone "ordinaire" du plan d'affectation. Dès lors, l'art. 79 al. 1 LATC s'applique aussi dès l'ouverture d'une enquête publique concernant une zone réservée. La mesure provisionnelle "de type individuel" que représente un refus de permis de construire sur la base de l'art. 79 LATC est en quelque sorte combinée avec la mesure provisionnelle "de type général" qu'est la zone réservée et on évite ainsi le risque de compromettre la future planification (cf. Manuel Bianchi, La révision du plan d'affectation communal, Lausanne 1990, p. 178 s.).

c) En l'occurrence, la zone réservée qui inclut la parcelle de la recourante a été mise à l'enquête du 5 mai au 5 juin 2017. L'autorité intimée était donc fondée à se prévaloir de l'art. 79 LATC au moment où elle a statué sur la demande de permis de construire litigieuse, le 7 juin 2017. La recourante conteste en substance l'application de l'art. 79 LATC dès lors que son projet serait antérieur à tout projet de zone réservée. Elle fait en outre grief à la Municipalité d'avoir violé l'art. 114 al. 1 LATC, qui prévoit que la municipalité est tenue de se déterminer sur une demande de permis de construire conforme aux exigences légales et réglementaires dans les quarante jours dès le dépôt de celle-ci.

aa) S'agissant de son premier argument, la recourante ne peut être suivie: si elle a certes entrepris des démarches informelles auprès de la Municipalité, dès l'été 2016, elle n'a formellement déposé sa demande de permis de construire que le 31 octobre 2016. A ce moment-là, la Municipalité avait déjà publié son avis dans la FAO du 28 octobre 2016, aux termes de laquelle elle se réservait de refuser tout projet de construction en application de l'art. 77 LATC, compte tenu de son projet de mettre à l'enquête publique une zone réservée au sens de l'art. 46 LATC. Il ressort en outre du dossier que la Municipalité avait entrepris des réflexions dès l'été 2016 en vue d'établir une telle zone réservée. Celles-ci ont en tout cas été concrétisées au début de l'année 2017 avec l'élaboration d'un rapport selon l'art. 47 OAT en mars 2017. Elle était ainsi fondée à se prévaloir au besoin de l'art. 77 LATC au moment où la procédure de demande de permis de construire litigieuse a été entreprise. C'est d'ailleurs dans ce sens qu'elle a suggéré à la recourante de renoncer à cette procédure, en décembre 2016, ce que la recourante a refusé. De surcroît, comme on l'a vu plus haut, l'art. 79 LATC impose à la municipalité de refuser tout permis de construire pour un projet qui contrevient à un plan et un règlement mis à l'enquête publique. Est ainsi déterminante pour l'application de cette disposition le moment où la municipalité statue sur la demande de permis de construire et non celle où le projet est élaboré (AC.2017.0309 précité consid. 3e).

bb) La recourante estime que l'autorité intimée aurait tardé à statuer, en violation de l'art. 114 al. 1 LATC. Le Tribunal a déjà eu l'occasion de rappeler que le délai institué par cette disposition est un délai d'ordre. Il permet au constructeur, le cas échéant, de saisir le département en cas de retard à statuer de la municipalité (art. 114 al. 4 LATC). Il convient de rappeler que l'art. 114 al. 3 LATC précise que lorsque l'autorisation ou l'approbation cantonale doit être requise, les délais prévus à l'art. 114 al. 1 ne courent que dès la réception de la décision cantonale. Or en l'espèce, la synthèse CAMAC comportant plusieurs autorisations spéciales cantonales a été rendue le 15 mai 2017. En statuant sur le permis de construire le 7 juin 2017, la Municipalité a agi dans le délai de 40 jours de l'art. 114 LATC, si bien que cette disposition a été respectée.

Au vu de ce qui précède, c'est à juste titre que la Municipalité a refusé le permis de construire litigieux en application de l'art. 79 LATC.

5.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté, sans qu'il soit nécessaire d'examiner les autres griefs relatifs au projet de construction lui-même. La décision attaquée est confirmée. Succombant, la recourante supportera les frais de justice ainsi qu'une indemnité à titre de dépens en faveur de l'autorité intimée et des opposants qui ont procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel (art. 49 et 55 LPA-VD).