CDAP - AC.2017.0303 - 2017-11-09 - A.________/Municipalité de Jorat-Menthue

1.

La qualité pour recourir est régie par l'art. 75 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD. Cette disposition a la teneur suivante:

"A qualité pour former recours :

a. toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée ;

b. toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir."

a) Comme la jurisprudence le rappelle régulièrement (v. p. ex. AC.2016.0212 du 7 août 2017), le législateur cantonal a expressément refusé de faire dépendre la qualité pour agir d’une atteinte spéciale ou particulière, telle qu'elle est exigée pour le recours en matière de droit public selon l'art. 89 al. 1 let. b de la loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF; RS 173.110). Le Tribunal cantonal a cependant relevé que cela ne signifiait pas que l’action populaire est admise, dès lors que l’art. 75 let. a LPA-VD exige un intérêt digne de protection à l’annulation ou à la modification de la décision attaquée (cf. également art. 89 al. 1 let. c LTF). Selon la jurisprudence cantonale, les principes développés au regard des art. 37 de l'ancienne loi vaudoise du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (aLJPA), 103 let. a de l'ancienne loi fédérale du 16 décembre 1943 d’organisation judiciaire (aOJ) et 89 LTF, s'agissant de la notion d'intérêt digne de protection, s’appliquent donc toujours à l’art. 75 let. a LPA-VD (voir dans la jurisprudence récente AC.2016.0330 du 24 mars 2017 consid. 1a; GE.2015.0236 du 20 décembre 2016 consid. 2 et les références; AC.2016.0304 du 25 novembre 2016 consid. 2a; AC.2016.0091 du 6 octobre 2016 consid. 1a et les références; AC.2014.0331 du 1er juillet 2016 consid. 1a et les références; voir également TF 1C_198/2015 du 1er février 2016 consid. 4.1 et les références).

b) Constitue ainsi un intérêt digne de protection, tout intérêt pratique ou juridique à demander la modification ou l'annulation de la décision attaquée. Il consiste dans l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant, en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. Cet intérêt doit être direct et concret; en particulier, le recourant doit se trouver, avec la décision entreprise, dans un rapport suffisamment étroit, spécial et digne d'être pris en considération. Il doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que l'ensemble des administrés (ATF 138 II 162 consid. 2.1.2; 135 II 145 consid. 6.1; 133 II 400 consid. 2.2; 133 II 409 consid. 1.3; TF 2C_885/2014 du 28 avril 2015 consid. 5.3 et les références). Un intérêt de fait suffit pour que la condition de l'intérêt digne de protection soit remplie. Pour que l'intéressé puisse recourir, il n'est donc pas nécessaire qu'il soit affecté dans des intérêts que la norme prétendument violée a pour but de protéger. Toutefois, le lien avec la norme invoquée ne disparaît pas totalement: le recourant ne peut en effet se prévaloir d'un intérêt digne de protection à invoquer des dispositions édictées dans l'intérêt général ou dans l'intérêt de tiers que si elles peuvent avoir une influence directe sur sa situation de fait ou de droit (ATF 137 II 30 consid. 2.2.3; 135 II 145 consid. 6.2; TF 2C_869/2012 du 12 février 2013 consid. 5.2). Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers est en revanche irrecevable. Ces exigences ont été posées de manière à empêcher une "action populaire", lorsqu'un particulier conteste une autorisation donnée à un tiers (ATF 139 II 499 consid. 2.2; 137 II 30; 133 II 400 consid. 2.4.2; 133 V 239 consid. 6.2; 131 V 298 consid. 3; AC.2016.0091 précité).

Il incombe au recourant d'alléguer les faits propres à fonder sa qualité pour recourir lorsqu'ils ne ressortent pas de façon évidente de la décision attaquée ou du dossier (ATF 142 V 395 consid. 4.3.2; 133 II 249 consid. 1.1; 120 Ia 227 consid. 1; 115 Ib 505 consid. 2; TF 1C_390/2010 du 17 mai 2011; AC.2016.0061 du 5 avril 2017).

c) S'agissant de la qualité pour recourir du voisin, la jurisprudence (v. ég. AC.2016.0212 précité) reconnaît généralement la qualité pour agir lorsque l'opposant est situé à quelques dizaines de mètres du projet litigieux (ATF 137 II 30 consid. 2.2.3; TF 1C_243/2015 du 2 septembre 2015 consid. 5.1.1 et les références;1C_346/2011 du 1er février 2012 consid. 2.3; cf. également 1C_63/2010 du 14 septembre 2010 consid. 4.1). Le Tribunal fédéral a admis que la qualité pour recourir du voisin est dans la plupart des cas admise jusqu'à une distance de 100 m environ (TF 1C_204/2012 du 25 avril 2013 consid. 4 et les références citées). Il a néanmoins considéré que des voisins, situés à environ 100 mètres de la construction projetée, ne sont pas particulièrement atteints par un projet s'ils ne voient pas depuis leur propriété la toiture qu'ils critiquent (TF 1C_338/2011 du 30 janvier 2012 consid. 3.1). De même, la qualité pour recourir a aussi été déniée au voisin distant de 100 m qu'une colline empêche de voir l'objet du litige (TF 1C_590/2013 du 26 novembre 2013).

La distance par rapport à l'objet du litige et la vue sur celui-ci ne constituent toutefois pas l'unique critère pour déterminer la qualité pour agir du voisin. Les voisins doivent en outre retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de la décision contestée qui permette d'admettre qu'ils sont touchés dans un intérêt personnel se distinguant nettement de l'intérêt général des autres habitants de la collectivité concernée de manière à exclure l'action populaire (ATF 137 II 30 consid. 2.2.3 et 2.3; 133 II 249 consid. 1.3.1, 468 consid. 1; cf. égal. TF 1C_198/2015 du 1er février 2016 consid. 4.1;1C_243/2015 du 2 septembre 2015 consid. 5.1.2;1C_472/2014 du 24 avril 2015 consid. 1.2). S'il est certain ou très vraisemblable que l'installation litigieuse sera à l'origine d'immissions - bruit, poussières, vibrations, lumière, fumée - atteignant spécialement les voisins, même situés à une certaine distance, ces derniers peuvent avoir qualité pour recourir (ATF 140 II 214 consid. 2.3 et les références). Les immissions ou autres inconvénients justifiant l'intervention d'un cercle élargi de personnes doivent présenter un certain degré d'évidence, sous peine d'admettre l'action populaire que la loi a précisément voulu exclure. Il en va ainsi des riverains d'un aéroport, situés dans le prolongement de la piste de décollage, des voisins d'un stand de tir ou des personnes exposées aux émissions d'une installation de téléphonie mobile (ATF 128 I 59 consid. 1b). Il peut aussi s'agir des riverains d'une route habitant à un kilomètre de l'exploitation, dans la mesure où le trafic supplémentaire sera la cause probable de nuisances importantes durant tous les jours ouvrables (ATF 113 Ib 225 consid. 1). Le Tribunal fédéral a notamment admis que les personnes qui habitent le long de la route d'accès à une décharge et peuvent percevoir nettement le trafic poids lourds supplémentaire, ont qualité pour contester le projet (ATF 136 II 281). Lorsque la charge est déjà importante, la construction projetée doit impliquer une augmentation sensible des nuisances. Ainsi en va-t-il particulièrement en milieu urbain où la définition du cercle des personnes touchées plus que n'importe quel habitant d'une agglomération n'est pas une chose aisée (TF 1A.11/2006 et 1P.41/2006 du 27 décembre 2006;1A.47/2002 du 16 avril 2002).

d) En l'espèce, la recourante est propriétaire de la parcelle 6144 mais celle-ci se trouve à Villars-Tiercelin, soit à une distance de 2 km de la parcelle 3109 située à Peney-le-Jorat. Cette distance est manifestement trop importante pour fonder sa qualité pour recourir.

2.

La recourante admet d'ailleurs que sa qualité pour recourir ne se fonde pas sur la proximité géographique des constructions. Elle soutient en revanche que la qualité pour recourir devrait lui être reconnue en raison des moyens soulevés dans le recours, en particulier s'agissant de l'égalité de traitement au sein de la commune et de l'impact qu'aurait la construction contestée sur le bilan des réserves à bâtir.

a) Invoquant ainsi l'égalité de traitement, la recourante semble se référer à la jurisprudence de l'ancienne commission cantonale de recours en matière de constructions. Cette autorité considérait, dans une conception sous-tendue par l'idée d'égalité de traitement, que chaque propriétaire était fondé à faire vérifier si le respect d'une réglementation à laquelle son propre fond se trouve soumis est imposé également aux autres administrés, si bien que tous les propriétaires de la commune étaient fondés à recourir contre les décisions autorisant des ouvrages sur le territoire communal, régi par un même ensemble de règles à considérer comme formant un tout. Le Tribunal administratif entré en fonction le 1er juillet 1991, constatant que cette jurisprudence aboutissait finalement à admettre l'action populaire, ne s'y est pas rallié. Considérant que l'intérêt protégé par la loi ne peut se résumer à celui que partagent tous les citoyens à ce que les lois auxquelles ils sont soumis soient également appliqués aux autres, le Tribunal administratif a jugé qu'on devait exiger du recourant un intérêt spécial, distinct de celui des autres habitants de la commune ou du canton, à ce que la décision attaquée soit annulée ou modifiée; cet intérêt devait en outre être direct, autrement dit se trouver dans un rapport suffisamment étroit, spécial et digne de considération avec l'objet du litige, ceci par analogie avec les règles régissant à l'époque le recours de droit administratif au Tribunal fédéral (AC.1990.7480 du 31 mars 1992, publiée dans RDAF 1992 p. 211).

Cette jurisprudence est constante depuis lors. La recourante ne peut donc pas invoquer le principe de l'égalité de traitement pour contester une autorisation de construire pour le seul motif qu'une telle autorisation lui a été refusée sur une autre parcelle du territoire communal.

b) La recourante invoque certes, s'agissant de l'égalité de traitement, un arrêt AC.2008.0261 du 20 avril 2009. Dans cette affaire où était contestée une autorisation de construire un hangar dans la zone agricole protégée, le tribunal a constaté que l'opposant n'avait pas qualité pour recourir en raison du trop grand éloignement de sa propre propriété et qu'il ne pouvait pas non plus se prévaloir de la qualité pour recourir que la jurisprudence reconnaît aux concurrents dans certaines conditions juridiques. Il a toutefois considéré que la question de la qualité pour agir pouvait demeurer indécise après avoir relevé "que le cas d’espèce est particulier dans la mesure où le recourant a également sollicité une autorisation de construire un hangar dans la zone agricole protégée, autorisation qui lui a été refusée par la municipalité. Ce dernier peut par conséquent invoquer une inégalité de traitement en sa défaveur par rapport à la manière dont la réglementation relative à cette zone a été appliquée par la municipalité. Partant, sa qualité pour agir devrait a priori être reconnue sur cette base".

Ce considérant n'est pas conforme à la jurisprudence constante rappelée ci-dessus. L'arrêt en question a d'ailleurs laissé la question de la qualité pour agir indécise pour le motif que le recours devait être rejeté sur le fond. Il s'agit donc d'un orbiter dictum isolé.

c) C'est en vain aussi que la recourante invoque l'intérêt qu'elle aurait à éviter qu'une construction non réglementaire ne vienne injustement restreindre les possibilités de développement du reste de la zone à bâtir de la commune et en particulier de sa parcelle, laquelle est actuellement bloquée par une zone réservée. Suivre ce raisonnement reviendrait à reconnaître, pour tous les projets de construction sur le territoire communal, la qualité pour agir à tout propriétaire de terrains situés dans la zone réservée récemment mise à l'enquête, ce qui confinerait à l'action populaire pourtant prohibée par la jurisprudence. La Cour de droit administratif et public a d'ailleurs déjà eu l'occasion de juger que lorsque le recours entend uniquement soutenir l'intérêt général des habitants de la commune à ce que les objectifs poursuivis par le projet de zone réservée ne soient pas mis en péril, sans prétendre que le permis de construire en cause le toucherait dans une mesure et avec une intensité plus grandes que les autres administrés, il s'agit d'une action populaire, qui ne suffit pas à fonder sa qualité pour recourir (AC.2016.0303 et AC.2016.0304 du 25 novembre 2016).

La qualité pour recourir doit donc être déniée à la recourante. Cette solution ne préjuge naturellement pas de la question de la qualité pour agir de la recourante contre le projet de zone réservée en lui-même, qui reste ouverte.

3.

Le recours doit ainsi être déclaré irrecevable, aux frais de la recourante. L'émolument peut être réduit pour tenir compte du fait que la cause a pu être liquidée selon la procédure sommaire de l'art. 82 LPA-VD.