CDAP - AC.2017.0427 - 2019-04-01 - A.________, B.________/Département du territoire et de l’environnement (DTE), Conseil communal d'Ormont-Dessus

Procédure AC.2017.0427 (zone réservée communale)

1.

Le recours est dirigé contre les décisions du conseil communal et du DTE par lesquelles le plan de la zone réservée a été adopté puis approuvé préalablement. Ces deux décisions ont été notifiées simultanément aux opposants déboutés, conformément à l'art. 60 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), dans sa teneur applicable alors (avant la révision entrée en vigueur le 1er septembre 2018). Elles peuvent ensemble faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal (anciens art. 60 et 61 al. 2 LATC; art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).

Le recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et il respecte les exigences légales de motivation (art. 76, 77 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Les recourants, propriétaires du terrain concerné et auteurs d'une opposition levée au terme de la procédure devant les autorités précédentes, ont manifestement qualité pour recourir au sens de l'art. 75 LPA-VD. Par conséquent, il y a lieu d'entrer en matière.

2.

Il sied d'examiner en premier lieu si, dans son principe, la zone réservée litigieuse s'avère bien fondée.

a) aa) Les zones réservées sont régies par les dispositions suivantes :

L'art. 27 de la loi fédérale du 22 juin 1919 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), intitulé "Zones réservées", a la teneur suivante:

" 1 S'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation.

2 Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai."

Sous la note marginale "zone réservée", l'art. 46 LATC, dans sa teneur au moment où la décision attaquée a été rendue, prévoit ce qui suit:

"1 La commune ou l'Etat peuvent établir une zone réservée, à titre provisoire, pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans au maximum lorsque la sauvegarde des buts et des principes régissant l'aménagement du territoire l'exige.

2 La procédure est réglée au chapitre IV ci-dessous."

L'art. 46 LATC, dans sa nouvelle teneur en vigueur dès le 1er septembre 2018, prévoit que les communes ou le département peuvent établir des zones réservées selon l'art. 27 LAT. Ces zones interdisent ou limitent la constructibilité des terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de trois ans au maximum (al. 1). La procédure d'approbation est celle des plans d'affectation (al. 2).

Les zones réservées ont pour but de garantir (provisoirement) la planification (telle qu'elle a été envisagée). Il s'agit en particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de constructions viennent entraver cette liberté.

bb) Selon la jurisprudence (rappelée par la Cour constitutionnelle dans l'arrêt CCST.2014.0001 du 3 juillet 2014; v. ég. AC.2017.0386 du 27 septembre 2018, AC.2017.0078 du 28 février 2018, AC.2016.0420 du 6 juin 2017, AC.2013.421 du 26 avril 2016), l'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2). Dans le périmètre de la zone réservée, on peut interdire toute construction nouvelle, voire toute transformation – si le principe de la proportionnalité est respecté –, ou bien n'autoriser que celles qui ne menacent pas le futur plan d'aménagement (cf. Piermarco Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, n° 460 p. 201/202). En raison de l'importance de la restriction de la propriété que peut représenter l'instauration d'une zone réservée, le principe de la proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999; Cst; RS 101) exige que cette mesure provisionnelle ne soit prescrite que pour des périmètres délimités précisément, dans lesquels une adaptation du plan d'affectation se justifie; d'un point de vue spatial, elle ne doit pas aller au-delà du "territoire exactement délimité" pour lequel elle est nécessaire (cf. Alexander Ruch, in Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n 47 ad art. 27; Bernhard Waldmann / Peter Hänni, Handkommentar RPG, Berne 2006, n°21 ad art. 27).

Du point de vue temporel, la limitation à cinq ans de la durée de la zone réservée lie les cantons, qui ne peuvent prévoir par une règle générale une autre durée initiale (Ruch, op. cit., n 55 ad art. 27). Les cantons peuvent permettre une prolongation de la durée, ce qu'a fait le droit vaudois (cf. art. 46 al. 1 LATC). Il faut que la nécessité d'une prolongation soit démontrée dans chaque cas concret, et il ne serait pas admissible de fixer d'emblée à plus de cinq ans la durée d'une zone réservée, en faisant préventivement usage de la possibilité de prolonger. Au demeurant, il doit être mis fin à la zone réservée même avant l'échéance des cinq ans de l'art. 27 al. 2 LAT, si la mesure provisionnelle n'est plus nécessaire (cf. Ruch, op. cit., n°57 ad art. 27; Waldmann/Hänni, op. cit., n°22 ad art. 27).

b) Pour l'instauration d'une zone réservée cantonale ou communale, l'art. 46 al. 2 LATC prévoit que la procédure est réglée au chapitre IV de la LATC, ce qui signifie que la procédure est la même que pour l'établissement des plans d'affectation.

La LAT impose au droit cantonal certaines exigences en matière de protection juridique. Une autorité cantonale de recours au moins doit disposer d’un libre pouvoir d’examen (art. 33 al. 3 let. b LAT). Il n’est pas indispensable que l’autorité dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT soit une autorité judiciaire; il peut s’agir d’un département de l’administration ou du gouvernement cantonal, statuant sur opposition (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 96, 127 II 238 consid. 3b/bb p. 242/243), pour autant que cette autorité soit indépendante de celle qui adopte le plan (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa, bb p. 242/243). Le libre pouvoir d’examen dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT ne se réduit pas à la constatation des faits et de l’application du droit; il comprend aussi le contrôle de l’opportunité du plan, qui permet à l’autorité d’opter pour une autre solution équivalente qu’elle juge préférable, et cela quand bien même la solution qui lui est soumise est conforme au droit (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 96/97, 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242; arrêt TF 1C_417/2009 du 21 janvier 2010 consid. 2.3). Cela ne signifie pas pour autant que l’autorité cantonale investie du contrôle de l’opportunité agisse comme autorité supérieure de planification ou de surveillance (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). Elle vérifie que l’autorité qui a adopté le plan n’a pas abusé ou mésusé de son pouvoir d’appréciation. Elle s’impose une certaine retenue, s’agissant des circonstances locales ou des questions de pure appréciation (cf. art. 2 al. 3 LAT; ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). Une mesure de planification doit être maintenue lorsqu’elle se révèle appropriée à la situation de fait; l’autorité de recours n’est pas habilitée à lui substituer une autre solution, même tout aussi appropriée (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242).

c) À l'appui de sa décision d'instaurer une zone réservée communale en particulier sur la parcelle n° 4718, l'autorité intimée invoque en particulier le surdimensionnement de la zone à bâtir communale.

aa) L'art. 75 al. 1 Cst. prévoit que la Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire. L'art. 1er al. 1 LAT précise que la Confédération, les cantons et les communes veillent à assurer une utilisation mesurée du sol et à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1 al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition, dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1er mai 2014, précise que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins, notamment: d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. a bis); de créer un milieu bâti compact (let. b). L'art. 3 LAT prescrit les principes d'aménagement, parmi lesquels il convient notamment de préserver le paysage (art. 3 al. 2) et d'aménager les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice d'activités économiques selon les besoins de la population tout en limitant leur étendue (art. 3 al. 3 LAT).

L’art. 15 LAT, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er mai 2014, dispose ce qui suit:

"Art. 15 Zones à bâtir

11 Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.

2 Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.

3 L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.

(...)".

Avec ces modifications, le législateur fédéral a voulu se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres cultivables. Le nouvel art. 15 LAT précise les conditions permettant de classer des nouveaux terrains en zone à bâtir, conditions qui résultaient déjà de la jurisprudence fédérale (ATF 141 II 393 consid. 2; arrêt TF 1C_113/2014 du 3 septembre 2014 consid. 3.1; Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire publié in FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963). Ainsi, le nouvel art. 15 LAT a essentiellement codifié la jurisprudence et la pratique, mais la modification de la LAT apporte certaines innovations telles que l'exigence de plans directeurs contenant les stratégies de répartition des zones à bâtir et le calcul supposé plus précis des surfaces en fonction des besoins (ATF 141 II 393 consid. 2; Alexandre Flückiger, La création et le dimensionnement des zones à bâtir: enjeux et méthodes, Révision 2014 de la LAT - Faire du neuf avec du vieux?, 2015, p. 81). Les nouvelles règles de la LAT relatives au redimensionnement des zones à bâtir ont permis de mettre en évidence d'importants décalages entre les exigences légales prévalant déjà sous l'ancien droit et les dimensions effectives des zones à bâtir (arrêts TF 1C_568/2014 et 1C_576/2014 du 13 janvier 2016 consid. 7.2; Message, FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963, ch. 2.3.4 p. 980, ch. 2.6 p. 987 et ch. 3.2 p. 988).

bb) Dans le canton de Vaud, la question de l'adaptation des zones à bâtir aux besoins prévisibles (sur cette notion: arrêt TF 1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 4) pour les quinze années suivantes a été traitée en particulier par la mesure A11 du Plan directeur cantonal (PDCn).

Entré en vigueur le 1er août 2008, l'actuel PDCn a fait l'objet de plusieurs adaptations. Une quatrième adaptation a été adoptée par le Grand Conseil les 20 et 21 juin 2017 pour être approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018.

Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que nécessaire pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel déterminé par l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir leur besoins, à savoir la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à évaluer leur capacité existante de développement résidentiel (capacité d'accueil, réserves) et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité de développement est à la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à bâtir (mesure A11). Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des centres vaudois, qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir la dispersion de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie et en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et la recherche d'une densification adaptée au contexte (ligne d'action A1; voir aussi mesure A11).

cc) En l'espèce, il n'est pas contesté que les zones à bâtir pour l'habitation et mixtes de la commune d'Ormont-Dessus sont manifestement surdimensionnées et qu'elles doivent en conséquence être réduites. Comme cela ressort de la réponse du SDT, selon le guichet cantonal de simulation des réserves, le potentiel d'accueil dans le centre s'élève à 893 habitants alors que les besoins pour les 15 prochaines années sont de seulement 214 habitants: il y a donc un surdimensionnement de 679 habitants. Hors du centre, celui-ci s'élève à 1773 habitants, soit la différence entre le potentiel d'accueil de 1912 habitants et les besoins de 139 habitants. Les recourants ne contestent pas sérieusement que la commune est tenue de modifier son plan général d'affectation (PGA) afin de répondre aux exigences du nouvel art. 15 LAT entré en vigueur le 1er mai 2014, démarche qui devrait notamment se concrétiser par une réduction des zones à bâtir.

Compte tenu du surdimensionnement de la zone à bâtir communale, il faut ainsi constater que la création d'une zone réservée est justifiée de manière à ne pas rendre plus difficiles, voire impossibles, de futurs déclassements ou réaffectations et à garantir le redimensionnement de la zone à bâtir dans le cadre de la révision du PGA.

Il reste à déterminer si le choix de l'emplacement de la zone réservée litigieuse est adéquat.

3.

Les recourants font valoir qu'ils ont l'intention de mettre à l'enquête un projet de construction d'un chalet d'habitation principale sur la parcelle n° 4718 pour y passer leur retraite. Ils considèrent que ladite parcelle n'a pas à être mise en zone réservée, du moment qu'elle est située dans le territoire urbanisé, qu'elle est équipée avec des infrastructures (services et route d'accès) et qu'elle ne constitue pas une surface d'assolement. Ils ajoutent que la mise en zone réservée leur causerait un préjudice financier et que le "dézonage" serait constitutif d'une expropriation matérielle.

Dans le rapport présentant "la vision communale" du 30 mai 2016, il est indiqué en particulier que les parcelles situées à l'intérieur du territoire urbanisé et faisant l'objet de projet de modification (en zone de loisir ou touristiques notamment) sont mise en zone réservée jusqu'à la modification de l'affectation lors de la révision du PGA.

La parcelle n° 4718 (non bâtie) est colloquée en zone de chalet (partie sud) et en zone de pistes de ski (partie nord). Elle jouxte au nord/ouest la parcelle n° 2528 et à l'ouest l'ancienne parcelle n° 5500, également libres de construction et traversées par la piste de ski. Ces trois parcelles forment un secteur pour lequel un dézonage, partiel ou complet, ou une modification d'affectation doit être étudiées en détail. Contrairement à ce que laissent entendre les recourants, la parcelle 4718 ne constitue ainsi pas une brèche dans le milieu bâti. Il existe donc des motifs légitimes d'instaurer une zone réservée sur la parcelle 4718. Comme le relève le SDT dans sa réponse, la mise en zone réservée de la parcelle en cause a pour objectif de laisser à la commune le temps de réaliser un examen approfondi de la situation afin de déterminer la destination définitive de la parcelle des recourant. Cet examen poursuit un objectif tant quantitatif – de réduction des réserves à bâtir – que qualitatif – avec une réflexion notamment sur l'ensemble des objectifs du PDCn. En effet, le nord de la parcelle n° 4718 est affectée en zone des pistes de ski au sens de l'art. 28 RPE, selon lequel cette zone comprend les passages obligés des pistes de ski et sa libre utilisation qui doit être garantie aux skieurs, de sorte que sont interdites toutes constructions gênant la pratique normale du ski. Comme un élargissement de l'assiette de la piste de ski et la possibilité d'y construire de l'hébergement touristique sont envisagés par la commune, cela nécessite de réexaminer l'affectation de l'entier du secteur et en particulier du bien-fonds n° 4718, qui sera décidée dans le cadre de la révision du PGA. Dès lors que les recourants ont le projet d'y construire une résidence principale, une zone réservée est nécessaire pour maintenir la situation actuelle du fonds et pour éviter que la présence d'une nouvelle construction compromettre la révision de la planification communale. A noter que, selon le PDCn (mesure R21 : Tourisme — Alpes vaudoises), la commune d'Ormont-Dessus fait partie du territoire concerné par la fiche régionale des Alpes vaudoises qui définit une stratégie régionale de valorisation touristique pour ce pôle touristique multi-site d'importance cantonale.

La Commune se positionne comme une destination touristique de village de montagne orientée principalement vers un tourisme de sport et de sensations, surtout pour le ski en hiver. La réduction de la zone à bâtir s'inscrit dans un schéma directeur communal qui définit les principaux secteurs d'activités touristiques. Dans ce contexte, la zone réservée est un outil conforme au PDCn en permettant de limiter, voire interdire, le développement de nouvelles constructions sur des parcelles qui seraient concernées dans le cadre du PGA par un changement d'affectation, notamment au profit d'une zone à but touristique. La mise en zone réservée de la parcelle litigieuse répond donc aussi à l'objectif de développer les sports et loisirs hivernaux tels que le ski, ainsi que de diversifier et d'augmenter les capacités disponibles d'hébergements touristiques.

Le SDT précise à juste titre qu'une zone réservée ne conduit pas à un changement d'affectation de la parcelle mais constitue uniquement une mesure provisionnelle destinée à geler la situation sur les fonds susceptibles de subir une modification de leur affectation. Il n'est pas exclu que la parcelle soit maintenue dans son affectation actuelle dans le cadre de la révision de la planification communale. Une telle mesure provisionnelle ne donne pas lieu à une expropriation matérielle, qui sort du reste du cadre de l'objet du litige. Ces questions n’ont pas à être examinées à ce stade, une demande d’indemnité pouvant être présentée, dans une procédure distincte (cf. art 5 al. 2 LAT et art. 71 ss LATC).

Dans ces conditions, le fait que la parcelle des recourants, située dans le territoire urbanisé, soit équipée et ne constitue pas une surface d'assolement n'est pas déterminant, puisqu'il s'agit ici de donner aux autorités de planification la marge de manoeuvre nécessaire afin de procéder à une révision en profondeur du PGA. On ne saurait considérer d'emblée que la parcelle des recourants restera entièrement ou partiellement en zone à bâtir. En effet, même les parcelles équipées, voire comportant déjà des constructions, peuvent – ou au besoin doivent – être attribuées à un zone de non bâtir (cf. AT 113 Ia 362 consid. 2b).

Tout bien considéré, le choix de l'emplacement de la zone réservée apparaît judicieux sous l'angle du principe de la proportionnalité. La mesure instaurée rendant la parcelle n° 4718 provisoirement inconstructible paraît ainsi apte et nécessaire à préserver la marge de manœuvre des autorités communales dans le cadre de la révision du PGA. Comme le relève du reste le SDT, la parcelle n° 4718 fait l'objet d'une zone réservée et non d'un changement d'affectation. Cette mesure conservatoire a pour but d'étudier de manière détaillée si un dézonage est nécessaire en tout ou partie en vue de la révision de la planification communale; cela ne préjuge pas de l'affectation définitive de cette parcelle.

4.

Mal fondé, le recours doit être rejeté, ce qui entraîne la confirmation des deux décisions attaquées, en tant qu'elles classent en zone réservée communale l'entier de la parcelle n° 4718 des recourants.

Procédure AC.2017.0430 (zone réservée cantonale)

5.

Les recourants s'en prennent également à la création de la zone réservée cantonale selon la décision du DTE du 7 novembre 2017. Le SDT conteste la qualité pour agir des recourants, dans la mesure où leur parcelle n'est pas concernée par la zone réservée cantonale.

a) La qualité pour agir est définie à l’art. 75 let. a LPA-VD (par renvoi de l’art. 99 LPA-VD): le recours est recevable s’il est formé par une personne ayant pris part à la procédure devant l’autorité précédente, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d’un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée. Selon la jurisprudence, l'intérêt digne de protection consiste dans l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait à la partie recourante en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. Il implique que le recourant soit touché de manière directe, concrète et dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés, de manière à exclure l'action populaire (cf. ATF 139 II 499 consid. 2.2; TF 2C_885/2014 du 28 avril 2015 consid. 5.3 et les références; CDAP AC.2016.0223 du 27 octobre 2017 consid. 1b, AC.2015.0086 du 8 mars 2016 consid. 1b). L'intérêt invoqué, qui peut être un intérêt de fait, doit se trouver dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération avec l'objet de la contestation (ATF 137 II 40 consid. 2.3 et les références). Le recourant doit en outre retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de la décision contestée qui permette d'admettre qu'ils sont touchés dans un intérêt personnel se distinguant nettement de l'intérêt général des autres habitants de la collectivité concernée de manière à exclure, comme déjà relevé, l'action populaire (ATF 137 II 30 consid. 2.2.3 et 2.3, 133 II 249 consid. 1.3.1, 133 II 468 consid. 1).

b) En l'espèce, force est de constater que la parcelle n° 4718 n'est pas incluse dans le périmètre de la zone réservée cantonale ni dans le PAC n° 286, si bien que les recourants ne sont pas directement ni personnellement touchés par la décision attaquée. Les recourants ne démontrent en tout cas pas quel avantage pratique ils pourraient retirer de l'annulation de la décision attaquée. Les recourant n'ont ainsi manifestement pas qualité pour agir.

Par conséquent, il n'y a pas lieu d'entrer en matière sur le recours dirigé contre la création de la zone réservée cantonale.

6.

Vu ce qui précède, les recourants, qui succombent, doivent supporter les frais de justice (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens au département cantonal.