CDAP - AC.2017.0457 - 2019-01-07 - A.________ /Département du territoire et de l’environnement (DTE), Municipalité de St-Légier-La Chiésaz, B.________

1.

Il sied d'examiner en premier lieu si, dans son principe, la zone réservée litigieuse s'avère bien fondée.

a) aa) L'art. 27 LAT, intitulé "zones réservées", prévoit:

"1 S'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation.

2 Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai".

Sous la note marginale "zone réservée", l'art. 46 LATC, dans sa teneur au moment où la décision attaquée a été rendue, disposait ce qui suit:

"1 La commune ou l'Etat peuvent établir une zone réservée, à titre provisoire, pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans au maximum lorsque la sauvegarde des buts et des principes régissant l'aménagement du territoire l'exige.

2 La procédure est réglée au chapitre IV ci-dessous".

L'art. 46 LATC, dans sa nouvelle teneur au 1er septembre 2018, prévoit que les communes ou le département peuvent établir des zones réservées selon l'art. 27 LAT. Ces zones interdisent ou limitent la constructibilité des terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de trois ans au maximum (al. 1). La procédure d'approbation est celle des plans d'affectation (al. 2).

bb) Selon la jurisprudence (rappelée par la Cour constitutionnelle dans l'arrêt CCST.2014.0001 du 3 juillet 2014; v. ég. AC.2017.0386 du 27 septembre 2018, AC.2017.0078 du 28 février 2018, AC.2016.0420 du 6 juin 2017, AC.2013.421 du 26 avril 2016), l'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2). Dans le périmètre de la zone réservée, on peut interdire toute construction nouvelle, voire toute transformation – si le principe de la proportionnalité est respecté –, ou bien n'autoriser que celles qui ne menacent pas le futur plan d'aménagement (cf. Piermarco Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, n° 460 p. 201/202). En raison de l'importance de la restriction de la propriété que peut représenter l'instauration d'une zone réservée, le principe de la proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999; Cst; RS 101) exige que cette mesure provisionnelle ne soit prescrite que pour des périmètres délimités précisément, dans lesquels une adaptation du plan d'affectation se justifie; d'un point de vue spatial, elle ne doit pas aller au-delà du "territoire exactement délimité" pour lequel elle est nécessaire (cf. Alexander Ruch, in Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n° 47 ad art. 27; Bernhard Waldmann / Peter Hänni, Handkommentar RPG, Berne 2006, n° 21 ad art. 27).

Du point de vue temporel, la limitation à cinq ans de la durée de la zone réservée lie les cantons, qui ne peuvent prévoir par une règle générale une autre durée initiale (Ruch, op. cit., n° 55 ad art. 27). Les cantons peuvent permettre une prolongation de la durée, ce qu'a fait le droit vaudois (cf. art. 46 al. 1 LATC). Il faut que la nécessité d'une prolongation soit démontrée dans chaque cas concret, et il ne serait pas admissible de fixer d'emblée à plus de cinq ans la durée d'une zone réservée, en faisant préventivement usage de la possibilité de prolonger. Au demeurant, il doit être mis fin à la zone réservée même avant l'échéance des cinq ans de l'art. 27 al. 2 LAT, si la mesure provisionnelle n'est plus nécessaire (cf. Ruch, op. cit., n° 57 ad art. 27; Waldmann/Hänni, op. cit., n° 22 ad art. 27).

b) Pour l'instauration d'une zone réservée cantonale ou communale, l'art. 46 al. 2 LATC prévoit que la procédure est réglée au chapitre IV de la LATC, ce qui signifie que la procédure est la même que pour l'établissement des plans d'affectation.

La LAT impose au droit cantonal certaines exigences en matière de protection juridique. Une autorité cantonale de recours au moins doit disposer d’un libre pouvoir d’examen (art. 33 al. 3 let. b LAT). Il n’est pas indispensable que l’autorité dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT soit une autorité judiciaire; il peut s’agir d’un département de l’administration ou du gouvernement cantonal, statuant sur opposition (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 96, 127 II 238 consid. 3b/bb p. 242/243), pour autant que cette autorité soit indépendante de celle qui adopte le plan (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa, bb p. 242/243). Le libre pouvoir d’examen dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT ne se réduit pas à la constatation des faits et de l’application du droit; il comprend aussi le contrôle de l’opportunité du plan, qui permet à l’autorité d’opter pour une autre solution équivalente qu’elle juge préférable, et cela quand bien même la solution qui lui est soumise est conforme au droit (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 96/97, 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242; arrêt TF 1C_417/2009 du 21 janvier 2010 consid. 2.3). Cela ne signifie pas pour autant que l’autorité cantonale investie du contrôle de l’opportunité agisse comme autorité supérieure de planification ou de surveillance (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). Elle vérifie que l’autorité qui a adopté le plan n’a pas abusé ou mésusé de son pouvoir d’appréciation. Elle s’impose une certaine retenue, s’agissant des circonstances locales ou des questions de pure appréciation (cf. art. 2 al. 3 LAT; ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). Une mesure de planification doit être maintenue lorsqu’elle se révèle appropriée à la situation de fait; l’autorité de recours n’est pas habilitée à lui substituer une autre solution, même tout aussi appropriée (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242).

c) À l'appui de sa décision d'instaurer une zone réservée cantonale sur les parcelles nos 1448 et 2813, l'autorité intimée invoque le surdimensionnement de la zone à bâtir communale.

aa) L'art. 75 al. 1 Cst prévoit que la Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire. L'art. 1er al. 1 LAT précise que la Confédération, les cantons et les communes veillent à assurer une utilisation mesurée du sol et à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1 al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition, dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1er mai 2014, précise que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins, notamment: d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. a bis); de créer un milieu bâti compact (let. b). L'art. 3 LAT prescrit les principes d'aménagement, parmi lesquels il convient notamment de préserver le paysage (art. 3 al. 2) et d'aménager les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice d'activités économiques selon les besoins de la population tout en limitant leur étendue (art. 3 al. 3 LAT).

L’art. 15 LAT, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er mai 2014, dispose ce qui suit:

"Art. 15 Zones à bâtir

11 Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.

2 Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.

3 L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.

(...)".

Avec ces modifications, le législateur fédéral a voulu se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres cultivables. Le nouvel art. 15 LAT précise les conditions permettant de classer des nouveaux terrains en zone à bâtir, conditions qui résultaient déjà de la jurisprudence fédérale (ATF 141 II 393 consid. 2; arrêt TF 1C_113/2014 du 3 septembre 2014 consid. 3.1; Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire publié in FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963). Ainsi, le nouvel art. 15 LAT a essentiellement codifié la jurisprudence et la pratique, mais la modification de la LAT apporte certaines innovations telles que l'exigence de plans directeurs contenant les stratégies de répartition des zones à bâtir et le calcul supposé plus précis des surfaces en fonction des besoins (ATF 141 II 393 consid. 2; Alexandre Flückiger, La création et le dimensionnement des zones à bâtir: enjeux et méthodes, Révision 2014 de la LAT - Faire du neuf avec du vieux?, 2015, p. 81). Les nouvelles règles de la LAT relatives au redimensionnement des zones à bâtir ont permis de mettre en évidence d'importants décalages entre les exigences légales prévalant déjà sous l'ancien droit et les dimensions effectives des zones à bâtir (arrêts TF 1C_568/2014 et 1C_576/2014 du 13 janvier 2016 consid. 7.2; Message, FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963, ch. 2.3.4 p. 980, ch. 2.6 p. 987 et ch. 3.2 p. 988).

bb) Dans le canton de Vaud, la question de l'adaptation des zones à bâtir aux besoins prévisibles (sur cette notion: arrêt TF 1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 4) pour les quinze années suivantes a été traitée en particulier par la mesure A11 du Plan directeur cantonal (PDCn).

Entré en vigueur le 1er août 2008, l'actuel PDCn a fait l'objet de plusieurs adaptations. Une quatrième adaptation a été adoptée par le Grand Conseil les 20 et 21 juin 2017 pour être approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018.

Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que nécessaire pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel déterminé par l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir leur besoins, à savoir la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à évaluer leur capacité existante de développement résidentiel (capacité d'accueil, réserves) et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité de développement est à la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à bâtir (mesure A11). Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des centres vaudois, qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir la dispersion de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie et en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et la recherche d'une densification adaptée au contexte (ligne d'action A1; voir aussi mesure A11).

cc) En l'espèce, il n'est pas contesté que la commune de St-Légier-La Chiésaz est surdimensionnée, comme le relève le SDT dans sa réponse:

"Les données chiffrées actualisées du SDT concernant le surdimensionnement de la zone à bâtir de St-Légier-La Chiésaz hors centre [document intitulé « Simulation pour le redimensionnement de la zone à bâtir (zone d'habitation et mixte), prise en compte de la population au 31.12.16] (pièce n° 5) sont les suivantes: la capacité d'accueil de la Commune hors centre est actuellement de 910 habitants, soit 815 habitants en fonction des réserves de terrains disponibles et 95 habitants en fonction du potentiel de densification des terrains déjà bâtis. En vertu de la mesure A11 du Plan directeur cantonal (PDCn), avec une population actuelle de 1288 habitants (fin 2016), le potentiel d'accueil de la Commune est de 143 habitants centre à l'horizon 2036. La surcapacité d'accueil (note: calculée selon la formule : capacité d'accueil au moment du bilan - besoins au moment du bilan) est de 767 habitants".

La recourante ne discute pas davantage, à juste titre, que la commune est tenue de modifier son plan général d'affectation afin de répondre aux exigences du nouvel art. 15 LAT entré en vigueur le 1er mai 2014, démarche qui devrait notamment se concrétiser par une réduction des zones à bâtir

d) Compte tenu du surdimensionnement de la zone à bâtir communale, il faut ainsi constater que la création d'une zone réservée cantonale est justifiée de manière à ne pas rendre plus difficiles, voire impossibles, de futurs déclassements et à garantir le redimensionnement de la zone à bâtir dans le cadre de la révision du plan d'affectation communal. En effet, même si l'autorité communale a, dans le cadre de la vision communale, proposé un certain redimensionnement hors périmètre de centre et semble vouloir instaurer une zone réservée communale garantissant ce redimensionnement, celui-ci ne sera pas nécessairement suffisant pour permettre d'atteindre le seuil fixé par le PDCn.

Il reste à déterminer si l'emplacement de la zone réservée litigieuse est adéquat.

2.

a) Pour justifier l'instauration de la zone réservée, la décision attaquée retient que les parcelles nos 1448 et 2813 sont situées aussi bien hors du périmètre compact de l'agglomération Rivelac (au sens de la mesure B11 du PDCn) que hors du territoire urbanisé, directement en continuité de surfaces boisées, de prés et de pâturages. De plus, elles ne sont en l'état ni construites ni desservies. Rien ne militerait en faveur de leur maintien en zone à bâtir. Dans ses déterminations, le SDT a ajouté que l'ensemble du périmètre dans lequel se trouvent les parcelles répond aux critères de délimitation des zones agricoles. Lors de l'audience, les représentants du SDT ont aussi expliqué qu’actuellement, le SDT bloque tous les projets situés en-dehors des périmètres de centre et du territoire urbanisé. A ce critère s’ajoutent, comme autres critères de blocage, celui du surdimensionnement de la commune en zones à bâtir et celui de l’affectation à des logements de la construction projetée.

La recourante soutient que ses parcelles se situent dans le prolongement d'une zone déjà largement bâtie. Elle indique ne pas voir en quoi leur situation serait singulièrement différente de celles des parcelles voisines nos 706 et 708 dont la construction a été autorisée, sans opposition du SDT, postérieurement au mandat de surveillance cantonal. Elle conteste également l'affirmation de l'autorité intimée selon laquelle les parcelles nos 1448 et 2813 sont dépourvues de desserte. Elle produit à ce propos des photos aériennes qui démontrent que ces terrains sont au bénéfice d'une voie d'accès goudronnée jusqu'à leur périphérie. La recourante se réfère aussi à un avis d'enquête portant sur la construction de sept villas mitoyennes avec garages enterrés sur la parcelle voisine n° 1455, projet destiné à s'implanter sur une parcelle à la configuration tout à fait comparable à la sienne, située en bordure d'une zone boisée, en nature de champs et jouxtant des terrains agricoles.

La municipalité soutient la position de la recourante. Elle indique que, d'une manière générale, elle estime que le dézonage des petites parcelles situées à l'intérieur du territoire urbanisé n'est pas justifié. D'autre part, elle estime que les parcelles ayant fait l'objet d'un équipement récent doivent être maintenues en zone à bâtir selon les conditions du règlement actuel, même si ces dernières sont situées à la périphérie du territoire urbanisé.

b) En l'espèce, la question à laquelle le tribunal doit répondre au stade du litige relatif à la zone réservée est celle de savoir si la possibilité d'un déclassement des parcelles en cause peut raisonnablement être prise en considération dans le cadre de la future révision du plan général d'affectation. Si tel est le cas, la zone réservée doit être confirmée.

En l'occurrence, la réponse à donner à cette question est positive pour diverses raisons. En premier lieu, il faut constater que les parcelles en cause sont situées hors du périmètre compact d'agglomération. Selon la mesure B11 du PDCn, le périmètre compact des agglomérations est défini sur la base du principe suivant: les équipements publics, notamment le cœur commercial de la ville ou du quartier, et un arrêt de transports publics urbains (périmètre compact d’agglomération ou de centre cantonal) ou offrant au moins un accès par heure à un centre cantonal (périmètre de centre régional), doivent être accessibles en moins de 10 minutes à pied par des enfants ou des personnes âgées, par des cheminements adéquats en termes d'accessibilité et de sécurité. Il n'est en l'occurrence pas allégué que les parcelles concernées répondent aux critères cités ci-dessus.

Il faut également constater que les parcelles en cause sont situées hors du territoire urbanisé communal, territoire qui comprend les territoires largement bâtis situés en zone à bâtir formant le cœur d’une localité, y compris les terrains non bâtis à vocation urbaine (cf. la fiche d'application relative au territoire urbanisé du SDT de septembre 2018). Cette constatation ressort notamment du document "Limite du redimensionnement hors centre" établi par la commune le 13 avril 2017 (cf. pièce 7 du bordereau des pièces produites par la municipalité).

La vision locale a confirmé que les parcelles concernées sont situées à la limite d'une zone partiellement bâtie éloignée du centre des localités de Saint-Légier et de La Chiésaz, directement en continuité de surfaces boisées, de prés et de pâturages. Il a également été constaté que l'urbanisation dans le secteur se caractérise par une forte dispersion des constructions.

Au vu des éléments mentionnés ci-dessus, l'exigence selon laquelle les parcelles concernées doivent entrer raisonnablement en considération pour un éventuel déclassement dans le cadre de la révision du PGA est remplie.

c) Il convient de souligner qu'il résulte de la nature de mesure provisionnelle de la zone réservée que celle-ci peut concerner des parcelles qui, à la fin du processus de planification, ne seront pas dézonées. Il n'est pas question de trancher au stade de la procédure relative à la zone réservée la question du redimensionnement définitif de la zone à bâtir, et des questions qui y sont liées. C'est ainsi prématurément que la recourante se prévaut du principe de l'égalité de traitement par rapport aux propriétaires voisins qui ont pu construire et du principe de la bonne foi dans ses relations avec la commune en rapport avec la constructibilité de ses parcelles. Tout au plus peut-on constater qu'il n'y a pas d'inégalité de traitement manifeste dès lors que certaines parcelles évoquées par la recourante ont été construites avant le mandat de surveillance confié par le Conseil d'Etat au département et que la situation des autres parcelles n'est pas tout à fait comparable, notamment en ce qui concerne leur situation par rapport au territoire urbanisé, leur équipement et leur environnement naturel.

S'il était effectivement envisagé de dézoner des parcelles nos 1448 et 2813 dans le cadre de la révision du PGA, la recourante pourra faire valoir ses griefs au cours de la procédure menée à cette occasion. C'est à ce stade que devra notamment être examiné l'argument de la municipalité selon lequel les parcelles récemment équipées doivent être maintenues en zone à bâtir, même si elles sont situées à la périphérie du territoire urbanisé et l'argument relatif aux sacrifices qui auraient déjà été consentis par la recourante pour le redimensionnement de la zone à bâtir. Au stade de la zone réservée, la question qui pourrait tout au plus se poser est celle de savoir si la zone réservée ne devrait pas couvrir aussi d'autres parcelles voisines afin d'être réellement efficace, mais cette question n'est pas justiciable dans la présente procédure. Quant au principe de la bonne foi, il pourrait peut-être jouer un rôle à ce stade si la recourante avait reçu des assurances de la part du département en rapport avec la zone réservée, mais elle ne soutient pas directement que cela serait le cas et de telles garanties ne ressortent pas du dossier.

C'est également dans le cadre de la procédure de révision de plan que la recourante pourra soulever le grief relatif à l'équipement déjà réalisé de ces parcelles. Cet élément n'est en l'état pas déterminant vu que, par définition, la zone réservée concerne des parcelles constructibles et que toutes les parcelles constructibles sont censées être équipées selon l'art. 19 LAT.

c) La recourante estime que la décision attaquée n'est pas conforme au principe de la proportionnalité (cf. art. 5 al. 2 Cst.). Le principe de la proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 142 I 76 consid. 3.5.1 p. 84 et la réf. cit.).

En l'espèce, il n'est pas contestable que l'instauration d'une zone réservée est apte à produire les résultats escomptés. On ne voit pas non plus que les objectifs visés par l'instauration d'une zone réservée puissent être atteints par un moyen moins incisif. Enfin, il convient de relever qu'une zone réservée destinée à bloquer provisoirement les nouvelles constructions dans une commune surdimensionnée répond à un intérêt public primordial, à savoir maintenir la liberté de planification et de décision des autorités communales, ainsi que juguler le risque que les propriétaires se pressent d'utiliser les possibilités offertes par la planification en vigueur et fassent ainsi obstruction à une future réduction de la zone à bâtir, en disséminant les constructions sur un large secteur (voir AC.2017.0078 du 28 février 2018). Il existe ainsi un rapport raisonnable entre le sacrifice financier demandé à la recourante qui voit ses projets de construction bloqués et l'intérêt public en jeu.

Le grief relatif à la violation du principe de proportionnalité doit par conséquent être rejeté.

3.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et au maintien de la décision attaquée. Vu le sort de la cause, les frais sont mis à la charge de la recourante. Il n’est pas alloué de dépens au SDT, qui n'y a pas droit (art. 56 al. 3 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]), ni à la commune, qui a conclu à l'admission du recours.