CDAP - AC.2018.0077 - 2019-02-19 - A.________/Municipalité de Gilly, B.________

1.

Le recourant estime que c'est à tort que la municipalité s'est fondée sur les art. 46 et 77 (recte: 79) LATC pour refuser le permis de construire requis.

a) Lorsqu'un plan d'affectation en vigueur a été établi sous l'empire de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) (à partir du 1er janvier 1980), afin de mettre en œuvre les objectifs et principes de cette législation, il bénéficie d'une présomption de validité (cf. ATF 120 Ia 227 consid. 2c; 118 Ib 38 consid. 4a). Dans cette loi, la zone à bâtir est définie à l'art. 15 LAT et une nouvelle teneur de cette disposition est en vigueur depuis le 1er mai 2014. Elle prévoit en particulier que "les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes" (al. 1) et que "les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites" (al. 2). Quand une commune dispose de zones à bâtir surdimensionnées, les règles du droit fédéral de l'aménagement du territoire n'imposent pas un refus des permis de construire tant que le redimensionnement n'est pas réalisé. Le nouvel art. 15 al. 2 LAT ne contient pas d'interdiction de construire immédiatement applicable pour les communes concernées. Cette révision de la loi fédérale ne remet a priori pas en cause le droit des propriétaires d'obtenir un permis de construire pour un projet conforme à un plan d'affectation en vigueur. Il n'y a pas lieu de considérer que l'entrée en vigueur de la novelle du 15 juin 2012 constitue à elle seule, pour les communes dont la zone à bâtir est surdimensionnée, une modification sensible des circonstances au sens des art. 21 al. 2 LAT et 63 LATC (cf. ATF 144 II 41 consid. 5.3).

b) Cela étant, si la commune prévoit de revoir sa planification pour réduire les zones à bâtir surdimensionnées, en vue de mettre en œuvre le nouvel art. 15 al. 2 LAT, des mesures provisionnelles ou conservatoires peuvent être appliquées.

Le 1er septembre 2018 – soit pendant la procédure devant la cour de céans – est entrée en vigueur la novelle du 17 avril 2018 qui a modifié la partie "aménagement" de la LATC. Cette novelle a notamment abrogé les anciens art. 77 et 79 LATC (art. 77 et 79 aLATC) dont la teneur était la suivante :

"Art. 77 Plans et règlements en voie d'élaboration

1 Le permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont envisagés. La décision du département lie l'autorité communale.

2 L'autorité élaborant le plan ou le règlement est tenue de mettre à l'enquête publique son projet dans le délai de huit mois à partir de la communication par la municipalité de la décision du refus de permis, dont un double est remis au département.

3 Le projet doit être adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de l'enquête publique.

4 Le département, d'office ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux alinéas 2 et 3 de six mois au plus chacun. Le Conseil d'Etat dispose de la même faculté lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un règlement cantonal.

5 Lorsque les délais fixés ci-dessus n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit statuer dans les trente jours, après avoir consulté le département.

Art. 79 Plans et règlements soumis à l'enquête publique

1 Dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan ou un règlement d'affectation, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet.

2 L'article 77, alinéas 3 à 5, est applicable par analogie, les délais des alinéas 3 et 4 ne courant que dès la communication de la décision du refus."

Ces dispositions ont été remplacées par les art. 47 et 49 LATC qui ont la teneur suivante :

" Art. 47 Plans en voie d'élaboration

1 La municipalité peut refuser un permis de construire lorsqu’un projet de construction, bien que conforme, compromet une modification de plan envisagée, non encore soumise à l’enquête publique.

2 L’autorité en charge du plan est tenue de le mettre à l’enquête publique dans les 14 mois qui suivent la décision de refus du permis de construire, puis d’adopter son projet dans les 12 mois suivant la fin de l’enquête publique.

3 Lorsque ces délais n’ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit alors statuer dans les 30 jours.

Art. 49 Plans soumis à l'enquête publique

1 La municipalité refuse tout permis de construire allant à l'encontre d'un plan, dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan d'affectation.

2 L'autorité en charge du plan est tenue de l'adopter dans les 12 mois qui suivent le refus du permis."

c) Il convient de déterminer quel est le droit applicable à la présente cause. Le tribunal a récemment jugé que le droit applicable était celui qui était en vigueur au moment où la municipalité a statué (cf. notamment AC.2018.0242 du 17 janvier 2019 consid. 2c; AC.2018.0208 du 18 janvier 2019 consid. 1; AC.2017.0409 consid. 1; AC.2018.0053 du 7 février 2019 consid. 2; AC.2017.0237 du 29 novembre 2018 consid. 2), soit en l'espèce les art. 77 et 79 aLATC, puisque la décision attaquée a été rendue le 8 février 2018, soit avant l'entrée en vigueur de la novelle du 17 avril 2018.

d) A noter que des mesures conservatoires fondées sur les art. 77 et 79 aLATC sont admissibles non seulement dans le cadre de l'élaboration d'un plan d'affectation ordinaire mais aussi avant l'adoption d'une zone réservée au sens de l'art. 46 LATC (cf. notamment arrêts AC.2017.0294 du 15 mars 2018 consid. 2, AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3 et les arrêts cités).

2.

a) L'art. 77 aLATC, auquel renvoie l'art. 79 al. 2 aLATC, vise la situation où le plan d'affectation envisagé (voire le plan d'une zone réservée) n'a pas encore été mis à l'enquête publique. La municipalité a alors la faculté de refuser le permis de construire lorsque le projet est contraire à ce plan envisagé (cf. art. 77 al. 1 aLATC). Cet effet anticipé négatif du projet de plan d'affectation est cependant limité dans le temps et l'autorité de planification doit concrétiser son projet dans un certain délai; telle est la portée des alinéas 3 à 5 de l'art. 77 aLATC.

L'art. 79 aLATC s'applique à partir du moment où le plan d'affectation envisagé (ici zone réservée communale) est mis à l'enquête publique (comme c'est le cas en l'espèce); dès cet instant, la municipalité doit refuser toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet. Cette disposition, impérative pour la municipalité, s'applique d'office. La jurisprudence a précisé qu'en cas de recours au Tribunal cantonal contre l'octroi d'un permis de construire, le moment déterminant pour savoir si la mise à l'enquête d'une nouvelle planification doit entraîner le refus du permis est celui où la municipalité statue et non celui où l'autorité de recours se prononce (cf. AC.2017.0409 du 18 janvier 2019 du 18 janvier 2019 consid. 1d; AC.2017.0294 du 15 mars 2018 consid. 2b précité; AC.2016.0344 du 19 février 2018 et les références citées).

b) En l'occurrence, le plan de zone réservée communale a été mis à l'enquête publique du 21 octobre au 19 novembre 2017. C'est donc après cette enquête publique que la municipalité a pris la décision litigieuse, qui date du 8 février 2018. Au moment où l'autorité intimée a statué sur la demande de permis de construire du recourant, elle était tenue d'appliquer l'art. 79 al. 1 aLATC et, par conséquent, de refuser toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet de zone réservée. C'est ainsi à juste titre que la municipalité a considéré que la demande de permis de construire devait être bloquée par l'effet anticipé négatif d'une zone réservée qui vise à empêcher toute nouvelle construction dans le secteur envisagé.

c) Invoquant implicitement le principe de la bonne foi, le recourant fait valoir qu'avant même la mise à l'enquête publique de la zone réservée, il avait soumis à la municipalité plusieurs avant-projets de construction sur la parcelle n° 470. Par lettres des 27 juin et 17 octobre 2016, ainsi que du 27 mars 2017, la municipalité lui a certes fait part de ses remarques et de l'avis de la commission communale consultative en matière d'urbanisme et d'architecture (CCCUA) sur ces avant-projets. Mais le recourant ne saurait prétendre avoir reçu des garanties de la part de la municipalité quant à l'octroi d'un permis de construire pour toute nouvelle construction sur la parcelle n° 470. Au contraire, la municipalité a chaque fois attiré l'attention du recourant sur la nécessité de réduire les zones à bâtir surdimensionnées de la commune de Gilly (art. 15 LAT) et sur le fait que seuls les nouveaux projets de construction qui ne participaient pas au mitage du territoire pouvaient être autorisés, tout en se référant expressément dans les deux derniers courriers à l'avis publié le 2 septembre 2016 indiquant notamment que la municipalité se réservait le droit de refuser tout projet qui contreviendrait au projet de révision du PGA en cours.

d) Dans la mesure où le recourant met en doute la validité de la zone réservée, il convient de rappeler que le recourant a eu l'occasion de faire valoir ses griefs dans son opposition au plan de zone réservée. La Cour de céans n'a pas à se prononcer, en quelque sorte à titre préjudiciel, sur le plan de zone réservée qui fait l'objet d'une procédure séparée.

3.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée, aux frais du recourant, qui succombe (art. 49 al. 1 de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008; LPA-VD; BLV 173.36). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens à l'opposant qui n'a pas agi par l'intermédiaire d'un avocat. En revanche, l'autorité intimée, assistée par un avocat, a droit à des dépens (art. 55 LPA-VD).