CDAP - AC.2018.0231 - 2019-03-18 - A.________/Direction générale de l'environnement, Municipalité de Buchillon, B.________, C.________

1.

Le recourant soutient que, avant le dépôt de son recours, il n'a pas eu accès à toutes les pièces sur lesquelles l'autorité intimée s'est fondée pour rendre la décision attaquée, notamment des ortho-photos. Certaines pièces ne lui auraient en outre été remises que quelques jours avant l'échéance du délai de recours.

Tel que garanti à l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), le droit d'être entendu implique notamment le droit de prendre connaissance du dossier (ATF 136 I 265 consid. 3.2) – qui s'étend à toutes les pièces décisives (ATF 132 II 485 consid. 3.2; 121 I 225 consid. 2a) – et le droit de participer à l'administration des preuves essentielles (ATF 135 I 279 consid. 2.3; 133 I 270 consid. 3.1). La violation du droit d'être entendu est considérée comme réparée lorsque l'intéressé jouit de la possibilité de s'exprimer librement devant une autorité de recours disposant du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure et qui peut ainsi contrôler librement l'état de fait et les considérations juridiques de la décision attaquée, à condition toutefois que l'atteinte aux droits procéduraux de la partie lésée ne soit pas particulièrement grave (ATF 137 I 195 consid. 2.3.2; 133 I 201 consid. 2.2; 132 V 387 consid. 5.1 et les références citées).

En l'occurrence, le Tribunal cantonal dispose d'un plein pouvoir d'examen en fait et en droit. Dès lors que le dossier complet a été produit devant le tribunal de céans, avec notamment toutes les ortho-photos sur lesquelles la DGE s'est fondée pour se prononcer sur l'évolution de la forêt à l'endroit litigieux, et que les recourants ont eu la possibilité de se déterminer par écrit sur ces nouvelles pièces puis oralement lors de l'audience du 18 janvier 2019, il y a lieu de constater qu'une éventuelle violation de leur droit d'être entendu a été réparée dans le cadre de la procédure devant le Tribunal cantonal.

Ce premier grief des recourants doit par conséquent être écarté.

2.

En ce qui concerne la constatation de la nature forestière qui fait l'objet de la décision attaquée, est principalement litigieux le statut d'une bande herbeuse d'environ 5 m de large et 20 m de long située entre la clôture sise sur la parcelle n° 321 et la limite de la lisière telle qu'elle résulte de la décision contestée. Selon la décision attaquée, il résulterait de différentes photos prises au cours du temps que la forêt aurait reculé à cet endroit depuis une trentaine d'années. Cette situation résulterait d'un entretien intensif de la part du propriétaire la parcelle n° 321, entretien qui aurait notamment permis d'aménager un coin autour de la piscine. En témoignerait plus particulièrement l'abattage de 13 arbres en 2007 (avec un permis de coupe) et le nettoyage systématique du sous-bois. La décision précise que la coupe des arbres de 2007, autorisée par l'inspecteur forestier (mais non selon une procédure de défrichement), était soumise à la condition de laisser pousser le rajeunissement naturel, condition qui n'aurait pas été respectée.

Le recourant soutient pour sa part que, malgré la présence de trois arbres, la bande herbeuse litigieuse doit être qualifiée de jardin ou de parc au sens de l'art. 2 al. 3 LFo dès lors que ni le gazon ni les arbres n'atteignent les critères quantitatifs contenus dans la législation vaudoise d'application de la LFo. Il soutient en outre que le gazon et les arbres qui caractérisent la bande litigieuse ne revêtent aucune fonction de forêt au sens de l'art. 1 LFo en soulignant qu'il ne s'agit pas d'un habitat pour la faune et la flore. En se fondant sur les photos aériennes de la zone produite par la DGE, le recourant admet que la forêt a reculé entre 1933 et 1980. Il conteste en revanche tout recul entre 1980 et aujourd'hui qui lui serait imputable. Il fait notamment valoir que la photo de 1998 serait floue et que les ombres portées empêcheraient de discerner les limites de la forêt à ce moment-là. Les photos datant de l'acquisition de sa parcelle (2001) confirmeraient que la lisière de la forêt est restée stable et identique depuis cette époque. Le recourant fait en outre état d'un développement de la densité de la forêt et du cordon boisé reliant les différents massifs forestiers. Le recul, contesté, de la forêt ne serait en tous les cas pas dû à un entretien intensif de sa part. Il relève à cet égard que le permis de coupe de 2007 ne concernait pas les arbres sis sur la bande herbeuse litigeuse mais une partie de terrain plus au Sud. Il soutient avoir respecté la condition dont le permis de coupe de 2007 était assorti et conteste avoir nettoyé de façon systématique le sous-bois. Il aurait ainsi entretenu la forêt sise sur sa parcelle de façon extensive, ce que démontrerait le fait que la forêt s'est densifiée et développée depuis qu'il en a fait l'acquisition. De manière générale, il soutient que l'autorité intimée n'a pas apporté la preuve des faits sur lesquels se fonde la décision attaquée (soit un entretien intensif de la forêt à l'endroit litigieux équivalent à un défrichement non autorisé), ceci en violation de la maxime inquisitoriale.

Le recourant met également en cause le déplacement de la lisière forestière vers l'Ouest sur la parcelle n° 360 des époux Dorta, qui a pour conséquence que son cabanon se situe désormais à moins de 10 m de la lisière. Il souligne que la décision attaquée ne donne aucune explication à cet égard et conteste que l'on puisse se fonder sur des constatations qui auraient été faites lors de la séance du 6 avril 2017 dès lors qu'aucun procès-verbal de cette séance n'a été établi.

a) aa) La LFo a pour but général la protection des forêts, notamment la conservation de l'aire forestière (art. 1 et 3 LFo). La notion de forêt est définie à l’art. 2 al. 1 LFo; elle s'entend de toutes les surfaces couvertes d'arbres ou d'arbustes forestiers à même d'exercer des fonctions forestières, sans égard à leur origine, à leur mode d'exploitation ou aux mentions figurant au registre foncier. Sont assimilés aux forêts, les forêts pâturées, les pâturages boisés, les peuplements de noyers et de châtaigniers (art. 2 al. 2 let. a LFo), les surfaces non boisées ou improductives d'un bien-fonds forestier telles que les vides ou les surfaces occupées par des routes forestières ou d'autres constructions ou installations forestières (art. 2 al. 2 let. b LFo), ou encore les biens-fonds faisant l'objet d'une obligation de reboiser (art. 2 al. 2 let. c LFo). En revanche, ne sont pas considérés comme forêts les groupes d'arbres ou d'arbustes isolés, les haies, les allées, les jardins, les parcs et les espaces verts, les cultures d'arbres en terrain nu destinées à une exploitation à court terme ainsi que les buissons et les arbres situés sur ou à proximité immédiate des installations de barrage (art. 2 al. 3 LFo).

Dans le cadre de la législation d'exécution qu'il leur appartient d'adopter (art. 50 LFo et 66 de l’ordonnance du 30 novembre 1992 sur les forêts [OFo; RS 921.01]), les cantons peuvent, dans les limites fixées par le Conseil fédéral, préciser la largeur, la surface et l'âge minimaux que doit avoir un peuplement sur une surface conquise par la forêt ainsi que la largeur et la surface minimales que doit avoir un autre peuplement pour être considéré comme forêt (art. 2 al. 4 LFo). Les limites précitées ont été précisées à l'art. 1 al. 1 OFo de la façon suivante: surface comprenant une lisière appropriée: de 200 à 800 m2; largeur comprenant une lisière appropriée: de 10 à 12 mètres; âge du peuplement sur une surface conquise par la forêt: 10 à 20 ans. Si le peuplement en question exerce une fonction sociale ou protectrice particulièrement importante, les critères cantonaux ne sont pas applicables (art. 1 al. 2 OFo et 2 al. 4 LFo). Ces critères sont établis dans le droit cantonal vaudois à l'art. 4 al. 1 de la loi forestière du 8 mai 2012 (LVLFo; BLV 921.01) qui dispose que sont reconnus comme forêts les surfaces boisées de 800 m2 et plus (let. a); les cordons boisés de douze mètres de largeur et plus (let. b); les surfaces conquises par un peuplement fermé âgé de plus de vingt ans (let. c).

La LFo prévoit une procédure de constatation de la nature forestière d'un bien-fonds. Selon l'art. 10 LFo, celle-ci peut intervenir à la demande d'une personne disposant d'un intérêt digne d'être protégé à obtenir une décision sur ce point (al. 1) ou doit être ordonnée lors de l'édiction et de la révision des plans d'affectation au sens de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS.700) (al. 2), là où des zones à bâtir confinent ou confineront la forêt (let. a) et là où, en dehors des zones à bâtir, le canton veut empêcher une croissance de la surface forestière (let. b). Dans le second cas, les limites de la forêt doivent être reportées et fixées dans les plans d'affectation concernés, conformément à l'art. 13 al. 1 LFo. La procédure de constatation de l'aire forestière est réglée à l'art 24 LVLFo.

bb) Pour ce qui relève des fonctions forestières de la forêt, l'art. 2 al. 1 LFo dispose que toute surface couverte d'arbres ou d'arbustes forestiers à même d'exercer des fonctions forestières est une forêt. L'art. 1 al. 1 let. c LFo mentionne, à titre de "fonctions de la forêt", les fonctions protectrice, sociale et économique. Dans ce cadre, il suffit que la surface boisée puisse assumer l'une ou l'autre fonction forestière pour être considérée comme telle (TF 1A.225/2005 du 17 octobre 2006 consid. 7 et les références citées).

Dans son Message du 29 juin 1988 concernant la LFo (FF 1988 III 157, p. 172), le Conseil fédéral a précisé que les forêts exercent une fonction protectrice lorsqu'elles protègent la population ou des valeurs matérielles contre des catastrophes naturelles telles que les avalanches, les glissements de terrain, l'érosion et les chutes de pierres; elles représentent une fonction économique lorsque la matière première que représente le bois est exploitée; enfin, elles exercent une fonction sociale lorsque leur situation, leur structure, leur peuplement et leur aménagement leur permettent de servir de zone de délassement à la population, lorsque par leur forme, elles modèlent le paysage, lorsqu'elles protègent contre des nuisances telles que le bruit ou les immissions, qu'elles assurent des réserves d'eau de quantité et de qualité suffisantes ou encore qu'elles offrent à la faune et à la flore un habitat irremplaçable (concernant la fonction sociale, voir. ég. ATF 124 II 185 consid. 3d/bb et les références citées; TF 1C_559/2016 du 28 août 2017 consid.5.1).

cc) Selon la jurisprudence, les critères quantitatifs servent à clarifier la notion qualitative de forêt. Sauf circonstances particulières, la nature forestière doit être reconnue lorsque les critères quantitatifs sont satisfaits, de sorte que ces derniers constituent des seuils minimaux. On ne peut cependant nier la qualité de forêt du simple fait que ces seuils ne sont pas atteints: les critères quantitatifs doivent concrétiser la notion qualitative de forêt, et non la vider de son sens (cf. ATF 125 II 440 consid. 3; TF 1C_559/2016 précité consid. 5.1). Ce qui est décisif dans ce cadre, ce n'est ainsi pas le respect des critères quantitatifs – qui ne sont pas à eux seuls déterminants –, mais l'existence des attributs forestiers typiques, de manière à ce que le peuplement puisse exercer des fonctions forestières (cf. arrêts AC.2014.0224 du 27 juillet 2016 consid.4b; GE.2011.0084 du 17 juillet 2012 consid. 4b). En vertu de l'art. 2 al. 1 LFo, "la mention au registre foncier n['est] pas pertinent[e]" pour définir une aire forestière, mais c'est bien la capacité de la surface en cause d'exercer les fonctions forestières qui est déterminante. C'est la croissance effective du peuplement et sa fonction au moment de la décision qui sont déterminants pour décider s'il s'agit d'une forêt (ATF 124 II 85 consid. 4d; JdT 1998 I p. 507).

dd) En principe, l'autorité forestière compétente pour procéder à une constatation de nature forestière au sens de l'art 10 LFo doit se fonder sur la situation effective du terrain au moment où elle statue (cf. art. 1 du Règlement d'application de la loi forestière du 8 mai 2012 [RLVLFo; RS 921.01.1], qui prévoit que la limite de la forêt est déterminée par la nature des lieux). Dans certaines circonstances, l'existence d'une forêt peut toutefois être admise malgré l'absence de boisement, en particulier lorsqu'il apparaît qu'un défrichement a eu lieu sans autorisation; en effet, la suppression d'un couvert forestier sans autorisation de défricher ne modifie pas le caractère forestier du terrain concerné et le moment déterminant pour évaluer la nature du boisement n'est alors plus celui de la décision de première instance (cf. ATF 124 II 85 consid. 4d; JdT 1998 I p. 507; 120 Ib 339 consid. 4; JdT 1996 I p. 543; TF 1C_239/2016 du 13 février 2017 consid. 3;1C_187/2014 du 13 novembre 2014 consid. 5.1). Ainsi, tant que la procédure de défrichement n'a pas été menée à chef et approuvée par l'autorité compétente, le sol forestier reste soumis à l'affectation forestière (cf. arrêts AC.2016.0088 du 4 novembre 2016 consid. 2c; AC.2009.0170 du 25 février 2014 consid. 4 et les références citées). L'intérêt à la conservation de la forêt est reconnu de plein droit pour les surfaces d'où la forêt a été éliminée sans autorisation; elles sont assujetties à l'obligation de reboiser et elles continuent ainsi à appartenir à l'aire forestière (cf. art. 2 al. 2 let. c LFo; TF 1C_239/2016 du 13 février 2017 consid. 3).

b) aa) En l'espèce, la vision locale a permis de constater la présence d'arbres forestiers (charme, chênes) dans la bande herbeuse litigieuse. Il s'agit d'arbres typiques des massifs forestiers du plateau, que l'on retrouve également de l'autre côté de la clôture posée par le recourant en 2007, dans un secteur dont la nature forestière n'est pas contestée. Le recourant ne saurait par conséquent être suivi lorsqu'il soutient qu'on serait en présence d'un jardin ou d'un parc au sens de l'art. 2 al. 3 LFo. C'est dès lors de manière conforme aux exigences en matière de constatation de la nature forestière que la limite de la forêt a été fixée en tenant compte des arbres présents dans le secteur litigieux, dont la nature forestière n'est pas contestable. Conformément à ce que prévoit l'art. 1 al. 2 RVLFo, la limite de la forêt a été placée à deux mètres de l'axe des troncs. On relève que cette délimitation de la forêt correspond pour l'essentiel à celle mise à l'enquête publique en 1995 lors de la dernière mensuration cadastrale. On relève également que, dans le cadre de la procédure de constatation de la nature forestière litigieuse, on a affiné l'appréciation en tenant compte de la situation sur le terrain. L'autorité intimée a ainsi tenu compte de la présence d'un arbre pratiquement mort (charme) en ne prévoyant pas la marge de deux mètres pour cet arbre.

bb) On note au surplus que, si on déplace la clôture sur la limite de la forêt telle que fixée par la décision attaquée et si le secteur en question n'est plus entretenu de manière intensive, le sous-bois forestier reprendra rapidement un aspect forestier et la forêt va par conséquent rapidement s'étendre à cet endroit. Sur ce point, la cour de céans n'a pas de raison de s'écarter des explications données par le service cantonal spécialisé dans sa réponse au recours. Cette forêt reconstituée aura des fonctions paysagères et pourra servir de refuge pour la faune et de liaison avec le lac, contribuant ainsi au maintien de la biodiversité au sens large. La forêt à l'endroit litigieux exerce par conséquent à tout le moins une fonction sociale au sens de l'art. 1 al. 1 let. c LFo.

cc) On peut encore relever que la question de savoir si le déplacement de la clôture et l'éventuelle démolition du cabanon de jardin que pourrait impliquer la nouvelle délimitation de la forêt est conforme au principe de la proportionnalité n'a pas à être examinée dans le présent litige, qui concerne exclusivement la constatation de la nature forestière. En effet, selon la jurisprudence, cette procédure de constatation ne doit s'appuyer que sur des circonstances de fait (croissance, densité, âge, dimension et fonction du peuplement), sans procéder à une pondération des intérêts privée ou publics en présence (ATF 124 II 85 consid. 32; TF 1C_559/2016 précité consid. 6)

dd) Vu ce qui précède, la délimitation de la limite de la forêt dans le secteur litigieux ne prête pas le flanc à la critique. Le même constat peut être fait en ce qui concerne la délimitation de la lisière dans la partie Nord-est de la parcelle n° 360.

ee) On relèvera à toutes fins utiles qu'il est probable que la bande herbeuse litigieuse était déjà couverte de gazon lorsque le recourant a fait l'acquisition de sa maison en 2001 et que c'est les précédents propriétaires qui, de manière illicite, avaient entretenu ce secteur de manière à faire disparaître le sol forestier. A priori, le recourant n'a ainsi fait que continuer d'entretenir ce secteur de manière intensive en considérant, apparemment de bonne foi, qu'il s'agissait d'une partie de son jardin située en dehors de l'aire foretière. Tout au plus pourrait-on lui reprocher de ne pas s'être renseigné en 2007 lorsqu'il a déplacé sa clôture au sujet de la délimitation de la forêt effectuée lors de la mensuration cadastrale de 1995, afin de placer la clôture en conformité avec cette mensuration et non pas à l'intérieur de la forêt comme il l'a fait. Quoi qu'il en soit, ces éléments ne sauraient remettre en cause le constat selon lequel la limite de la forêt a été fixée correctement dans le cadre de la procédure de constatation de nature forestière litigieuse. Ne sont également pas déterminantes les différentes ortho-photos figurant au dossier. Il semble effectivement résulter de ces ortho-photos que, mise à part la bande herbeuse litigieuse, la forêt n'a probablement pas varié depuis 1988. Là encore, ce constat est toutefois sans incidence sur le fait que la limite de la forêt a été fixée correctement, en se fondant sur l'emplacement des arbres d'essence forestière présents dans le secteur.

3.

Le recourant conteste la mise à sa charge des frais de la procédure de constatation de la nature forestière. Il relève que c'est dans le cadre d'un litige civil l'opposant aux époux Dorta relatif à l'enlèvement d'un chêne que ces derniers ont proposé que le service des forêts (soit la DGE) rende une décision de constatation de nature forestière au sens de l'art. 10 LFo au sujet de la nature forestière de l'arbre en cause. Il fait valoir en outre que c'est la DGE qui, d'office, a décidé d'étendre la procédure à la délimitation de l'aire forestière sur l'ensemble des parcelles nos 321 et 360. Il soutient que, dans ces conditions, les frais devraient être intégralement laissés à la charge de l'Etat. Subsidiairement, il demande que l'intégralité des frais soit partagée entre lui et les époux Dorta.

a) Selon l'art. 45 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), hormis les cas où la loi prévoit la gratuité, les autorités peuvent percevoir un émolument et des débours en recouvrement des frais occasionnés par l'instruction et la décision. Selon l'art. 48 LPA-VD, en procédure administrative, les frais sont en principe mis à la charge de la partie qui requiert ou provoque la décision de l'autorité.

Le Règlement du 8 janvier 2001 fixant les émoluments en matière administrative (RE-Adm; BLV 172.55.1) prévoit que le Département de la sécurité et de l'environnement (actuellement Département du territoire et de l'environnement [DTE]) perçoit un émolument de Fr. 200 à Fr. 1'400 pour la constatation de la nature soumise au régime forestier d'un bien-fonds (art. 1 ch. 36 RE-Adm). L'art. 13 RE-Adm précise que, outre les émoluments, les différents frais spéciaux, notamment de recherche, d'étude, d'instruction, d'expertise, d'inspection locale ainsi que les débours tels que frais de timbre et de port, peuvent être mis à la charge des intéressés.

b) En l'espèce, le recourant et les époux Dorta se sont mis d'accord, dans le cadre d'un litige civil relatif à l'abattage d'un chêne, pour requérir une décision de constatation de nature forestière au sens de l'art. 10 LFo au sujet de la nature forestière de l'arbre en cause. Dans ces conditions, ils sont conjointement "la partie qui requiert ou provoque la décision de l'autorité" au sens de l'art. 48 LPA-VD. C'est dès lors à juste titre que le recourant demande que les frais de la procédure de constatation de la nature forestière soient à tout le moins partagés avec les époux Dorta.

Pour le surplus on relève que aussi bien le recourant que les époux Dorta ont érigé des constructions sur leurs parcelles qui sont susceptibles de violer la législation forestière. C'est par conséquent à juste titre que la DGE a, d'office, décidé d'étendre la procédure de constatation afin de délimiter l'aire forestière sur les parcelles nos 321 et 360. Le fait de mettre les frais de cette procédure étendue à la charge des propriétaires de ces deux parcelles ne prête ainsi pas le flanc à la critique.

4.

Il résulte des considérants que la décision attaquée doit être confirmée en tant qu'elle concerne la constatation de la nature forestière sur les parcelles nos 321 et 360. Elle doit au surplus être réformée en ce qui concerne la prise en charge des frais, en ce sens que ceux-ci doivent être partagés à part égale entre le propriétaire de la parcelle n° 321 et les propriétaires de la parcelle n° 360.

Vu le sort du recours, les frais de la cause sont principalement mis à la charge du recourant, qui succombe sur la question principale (art. 49 al. 1 LPA-VD). Une partie des frais est mise à la charge de C.________ et B.________, le solde étant laissé à la charge de l'Etat. Le recourant versera en outre de dépens, légèrement réduits, à C.________ et B.________, qui ont procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 55 LPA-VD).