CDAP - AC.2018.0352 - 2019-08-23 - A.________/Municipalité de Corsier-sur-Vevey, Service du développement territorial

1.

La décision attaquée, refusant la régularisation d’un parking et prononçant des mesures de remise en état, peut faire l’objet d’un recours de droit administratif au Tribunal cantonal (art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). La recourante, propriétaire à l'encontre de laquelle cette décision a été rendue, a qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD). Les autres conditions de recevabilité du recours sont remplies, de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière.

2.

Selon l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l’autorité compétente. L'art. 103 al. 1 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) prévoit pour sa part qu'aucun travail de construction ou de démolition en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé.

Selon la jurisprudence, sont considérés comme des constructions ou installations au sens de l'art. 22 al. 1 LAT tous les aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant une incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, soit parce qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement ou soit encore parce qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement. La procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité de contrôler, avant la réalisation du projet, sa conformité aux plans d'affectation et aux réglementations applicables. Pour déterminer si l'aménagement prévu est soumis à cette procédure, il faut évaluer si, en général, d'après le cours ordinaire des choses, il entraînera des conséquences telles qu'il existe un intérêt de la collectivité ou des voisins à un contrôle préalable (arrêt TF 1C_618/2014 du 29 juillet 2015 consid. 3.1 et les références).

Il a ainsi été jugé que l'aménagement des deux nouvelles places de parc en zone agricole ayant impliqué l'aménagement d'une surface de 50 m2, mais également des mouvements de terre et la construction d'un mur de soutènement, constituait un ensemble de travaux fixes et durables, modifiant sensiblement l'espace extérieur et susceptible de porter atteinte à l'environnement agricole, par conséquent soumis à autorisation (cf. CDAP AC.2016.0348 du 17 novembre 2017).

Au vu de ce qui précède, l’aménagement d’un parking d’une surface de 800 m2 doit également être considéré comme une modification sensible de l'espace extérieur, susceptible de porter atteinte à l'environnement, et par conséquent soumise à autorisation.

3.

a) Aux termes de l'art. 25 al. 2 LAT, pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée (cf. également l'art. 81 al. 1 LATC). Dans ce cadre, l'art. 120 al. 1 let. a LATC prévoit que les constructions hors des zones à bâtir ne peuvent être construites, reconstruites, agrandies, transformées ou modifiées dans leur destination, sans autorisation spéciale; l'autorité compétente est le département cantonal (cf. art. 121 let. a LATC), respectivement le SDT.

b) aa) L’art. 24c LAT, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er novembre 2012, dispose ce qu’il suit:

"1 Hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.

2 L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement.

3 Il en va de même des bâtiments d'habitation agricoles et des bâtiments d'exploitation agricole qui leur sont contigus et ont été érigés ou transformés légalement avant l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral. Le Conseil fédéral édicte des dispositions pour éviter les conséquences négatives pour l'agriculture.

4 Les modifications apportées à l'aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage.

5 Dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être remplies".

Le champ d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et aux installations sises hors de la zone à bâtir, qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone à la suite d'un changement de réglementation. La garantie de la situation acquise ne profite ainsi qu'aux constructions érigées ou transformées de manière conforme au droit matériel en vigueur à l'époque (art. 41 OAT), soit en principe avant le 1er juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution qui a introduit expressément le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1 p. 398, traduit et résumé in RDAF 2004 I, p. 719; cf. également arrêts TF 1C_139/2014 du 17 mars 2015 consid. 2.1.1,1C_318/2013 du 10 décembre 2013 consid. 4.1.1,1A.17/2004 du 19 mai 2004 consid. 2.2.4, publié in ZBl 106/2005 p. 384 et RDAF 2006 I 626).

L’art. 42 OAT précise la réglementation applicable aux "modifications apportées aux constructions et installations érigées selon l'ancien droit". Cette disposition, dans sa teneur en vigueur dès le 1er novembre 2012, a la teneur suivante:

"1 Une transformation est considérée comme partielle et un agrandissement est considéré comme mesuré lorsque l'identité de la construction ou de l'installation et de ses abords est respectée pour l'essentiel. Sont admises les améliorations de nature esthétique.

2 Le moment déterminant pour l'appréciation du respect de l'identité est l'état de la construction ou de l'installation au moment de l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible.

3 La question de savoir si l'identité de la construction ou de l'installation est respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances. Les règles suivantes doivent en tout cas être respectées:

a. à l'intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne peut pas être agrandie de plus de 60 %, la pose d'une isolation extérieure étant considérée comme un agrandissement à l'intérieur du volume bâti existant;

b. un agrandissement peut être réalisé à l'extérieur du volume bâti existant si les conditions de l'art. 24c, al. 4 LAT sont remplies; l'agrandissement total ne peut alors excéder ni 30 % ni 100 m2, qu'il s'agisse de la surface brute de plancher imputable ou de la surface totale (somme de la surface brute de plancher imputable et des surfaces brutes annexes); les agrandissements effectués à l'intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié;

c. les travaux de transformation ne doivent pas permettre une modification importante de l'utilisation de bâtiments habités initialement de manière temporaire.

4 […]".

bb) En dépit d'une modification rédactionnelle apportée à l'art. 42 al. 1 OAT dans le cadre de la révision de la loi et de l'ordonnance entrée en vigueur le 1er novembre 2012, il convient de se référer à l'ancienne jurisprudence du Tribunal fédéral s'agissant de la signification des termes de rénovation, transformation partielle, agrandissement mesuré ou reconstruction (TF 1C_84/2015 du 16 février 2016 consid. 4.2.3; CDAP AC.2015.0045 du 29 août 2016 consid. 3c).

La transformation partielle (teilweise Änderung) et l’agrandissement mesuré (massvolle Erweiterung), au sens de l’art. 24c LAT, regroupent les travaux n’équivalant pas à un changement complet d’affectation (selon l’art. 24 LAT). Concrètement, l’agrandissement mesuré n’est qu’une transformation partielle, au même titre que le changement partiel d’affectation (Piermarco Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, ch. 602 p. 281). Ils supposent le respect de l'identité de la construction ou de l'installation. L'identité de l'ouvrage est préservée lorsque la modification projetée sauvegarde dans ses traits essentiels les dimensions ainsi que l'apparence extérieure de celui-ci et qu'elle n'entraîne pas d'effets nouveaux notables sur l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement. La transformation doit être d'importance réduite par rapport à l'état existant (ATF 132 II 21 consid. 7.1.1 et les références citées; TF 1C_486/2015 du 24 mai 2016 consid. 3.3.1,1C_84/2015 du 16 février 2016 consid. 4.2.3; Rudolf Muggli, Commentaire pratique LAT: Construire hors zone à bâtir, Genève/Zurich/Bâle 2017, n° 24 ad art. 24c LAT). Selon la jurisprudence, l'"agrandissement mesuré" doit être apprécié dans son ensemble, en comparant l'ampleur des transformations partielles successives intervenues depuis la date de référence avec l'état initial de la construction (cf. à ce propos l'art. 42 al. 2 OAT; ATF 127 II 215 consid. 3 p. 219, 113 Ib 219 consid. 4d p. 224, 112 Ib 277 consid. 5 p. 278; TF 1A.298/2004 du 5 juillet 2005 consid. 3.4). Il s'agit de procéder à un examen global qui doit notamment prendre en compte l'aspect extérieur de la construction, la nature et l'ampleur de son utilisation, le nombre de logements qu'elle comporte, son équipement, sa vocation économique, les incidences de la transformation sur l'organisation du territoire et l'environnement ainsi que le coût des travaux, qui reflète souvent l'ampleur de l'intervention (Muggli, op. cit., n° 28 ad art. 24c).

L'art. 42 al. 3 OAT retient la surface utilisée pour un usage non conforme à la zone comme point de référence s'agissant d'apprécier si un agrandissement est ou non mesuré au regard de l'art. 24c al. 2 LAT. Ce qui est déterminant, c'est l'ampleur réelle de l'agrandissement, même si celui-ci consiste dans la réalisation de garages, de locaux de chauffage, de caves, de combles, etc. Dans un arrêt du 7 juin 2005 (1A.289/2004 consid. 2.2.2), le Tribunal fédéral a ainsi jugé que la surface à prendre en considération comprenait non seulement la surface brute de plancher utile, mais également les surfaces annexes existantes, telles que les garages, les locaux de chauffage, les caves et les combles, qui sont reliés directement et par un lien fonctionnel ou matériel au logement servant à un usage non conforme à l'affectation de la zone.

Pour ce qui concerne les aménagements au sol, les tribunaux ont considéré que les conditions posées par l'art. 42 al. 1 OAT étaient respectées par exemple pour un projet de déplacement d'un tronçon de route privée dans un parc, d'une longueur de 250 m, et pour l'élargissement à 4.5 m d'une route de desserte, sur une longueur de 35 m (cf. arrêt TF 1C_350/2014 du 13 octobre 2015 consid. 4, et les références; Muggli, op. cit., n° 38 ad art. 24c). Tel n'a par contre pas été le cas de la transformation d'une route large de 2.9 m avec une mauvaise visibilité en une route large de 4.4 m avec un bon dégagement destinée à desservir plusieurs bâtiments (ATF 118 Ib 497 consid. 3 p. 498 ss; voir aussi l'arrêt de la CDAP AC.2011.0029 du 13 février 2014 concernant des places de stationnement goudronnées, considérant que la vaste place asphaltée réalisée par le recourant ne respectait plus l'identité de la construction d'origine et qu'il y avait dès lors lieu de confirmer que le nombre de places de parc devait être ramené au nombre initial de six unités).

c) Selon les "Explications relatives à l'OAT et recommandations pour la mise en œuvre" éditées par ODT, dans leur version en vigueur au 23 février 2007, les modifications soumises à autorisation des espaces extérieurs (par exemple aménagement de places de stationnement) sont en règle générale à considérer comme des projets indépendants s’ils n’ont pas un lien matériel avec la construction existante (cf. chapitre V. Autorisations au sens de l’article 24c LAT: modifications apportées aux constructions et installations devenues contraires à l’affectation de la zone, ch. 3.3.2 p. 10 ). Une autorisation au sens de l'art. 24c LAT suppose en principe un lien matériel entre le bâtiment principal et l'annexe projetée. On peut déroger à ce principe lorsqu'il est impossible d'envisager un lien matériel entre le bâtiment existant et l'agrandissement projeté et que l'installation annexe a un lien étroit avec la construction principale et ne peut servir qu'à celle-ci (ODT, op. cit., ch. 3.3.2, annexe 2, exemple 4, p. 35). Les limites quantitatives fixées à l’art. 42 al. 3 let. a et b OAT sont fondées sur l’hypothèse selon laquelle les modifications par rapport à l’état de référence consistent principalement en un agrandissement. Si d’autres aspects importants de l’identité de la construction sont modifiés, on réduira en conséquence la mesure de l’agrandissement admissible.

Les constructions ouvertes nouvellement réalisées (par ex. balcon, abri pour voitures, terrasse, etc.) ne sont pas incluses dans la comparaison des surfaces au sens de l’art. 42 al. 3 let. a et b OAT, mais elles ne doivent pas altérer l’identité de la construction (cf. ODT, op. cit., ch. 3.3.2, annexe 2, exemples 3a et 3b).

Le SDT a également établi un document intitulé "Constructions et installations hors zone à bâtir – Modifications des abords de bâtiments érigés selon l’ancien droit", état août 2017 (disponible sur le site Internet de l'Etat de Vaud [www.vd.ch]). On en extrait ce qui suit:

"3. CONSTRUCTIONS ET INSTALLATIONS

Les nouvelles constructions et installations indépendantes ne sont pas admises en lien avec une construction ou installation érigée selon l’ancien droit.

Est considéré comme une construction indépendante tout ouvrage qui n’est pas lié physiquement à une construction existante, qui offre un volume utile et qui dépasse les objets qui ne sont pas soumis à un permis de construire (cf. art. 68a RLATC).

Les installations techniques enterrées (p. ex. citernes) sans locaux accessibles et les objets non assujettis à autorisation ne sont pas considérés comme des constructions dont la surface serait imputable au potentiel d’agrandissement du bâtiment principal.

Des panneaux solaires au sol de 8 m2par logement principal, mais au maximum d’un total de 24 m2, peuvent être admis. Ils doivent être soigneusement intégrés aux abords du bâtiment principal (distance maximale d’environ 10 m).

Une terrasse proportionnelle au bâtiment peut être admise, d’un maximum de 25 m2 si le bâtiment d’habitation n’en possède aucune. Le type de revêtement peut être imposé selon les circonstances.

Les clôtures doivent être discrètes (fil de fer) et s’intégrer dans le paysage. Elles ne doivent pas dépasser 1m20 de hauteur. Les nouvelles palissades et nouveaux portiques ne sont pas admis. Les enclos pour animaux ne doivent pas dépasser les normes minimales selon l’Ordonnance fédérale sur la protection des animaux (OPAn).

Par bâtiment principal, indépendamment du nombre de logements qu’il contient, un seul objet par type (1 à 6) non soumis à autorisation peut être érigé dans ses abords. Le nombre total d’objets peut être limité en fonction de leur intégration aux abords du bâtiment principal :

1. une pergola de 12 m2;

2.

un cabanon de jardin de 8 m2ou une serre de 8 m2;

3. un abri à vélo de 6 m2;

4.

une fontaine, un barbecue ou une installation de jeu ;

5. un sentier piétonnier privé ;

6.

des panneaux solaires au sol de 8 m2.

Outre ces objets, des éléments mobiliers de petites dimensions (tonnelle, coffre de rangement, etc.) peuvent être admis si l’aspect extérieur du bâtiment et de ses abords n’est pas modifié.

Les objets susmentionnés ne doivent pas avoir une surface cumulative supérieure à 30 % de la surface au sol de la construction principale.

Ils doivent être localisés à proximité du bâtiment principal (distance d’environ 10 m).

Les objets mobiles (caravanes, remorques, bateaux) non utilisés doivent être entreposés sur des places existantes".

d) En l’espèce, il n’est pas contesté que les bâtiments érigés sur la parcelle de la recourante avant 1972 bénéficient de la garantie de la situation acquise, conformément à ce que prescrit l'art. 24c al. 1 LAT. Les modifications autorisables dans ce cadre s'étendent aussi au parking litigieux qui ne doit pas être considéré comme une nouvelle construction, mais comme une transformation d’une construction existante. Cette appréciation est conforme au principe général selon lequel une place de stationnement est en règle générale une installation annexe à une installation principale et en lien fonctionnel étroit avec elle (cf. arrêt TF 1C_310/2011 du 10 novembre 2011, ZBl 2012, p. 371-374, traduit et résumé in RDAF 2013 I, p. 452; par rapport à une voie d’accès CDAP AC.2016.0244 du 9 mai 2017).

L'autorité intimée a indiqué dans la décision attaquée que l'art. 24c LAT ne s'appliquait pas en l'espèce, mais sans en préciser les raisons. Interpelée à ce propos au cours de l’inspection locale, la représentante de l’autorité intimée a répondu qu'elle estimait que le parking modifiait l'identité des abords du bâtiment et que le potentiel d'agrandissement avait déjà été utilisé. Cette argumentation n'est pas convaincante pour les motifs exposés ci-après.

Il est en premier lieu nécessaire d’établir à quelles dates ont été réalisées les différentes étapes du parking, en particulier de déterminer ce qui a été aménagé avant le 1er juillet 1972 et ce qui a été aménagé après cette date.

Sur la base des relevés photographiques, l'autorité intimée a estimé qu'une surface minérale d'environ 800 m2 avait été construite sur la partie est de la parcelle n° 549 après 2004. Il est vrai que la vue aérienne du 3 juillet 2018 laisse entrevoir l’existence d’une surface minérale qui n’apparaissait pas sur la vue aérienne de 2004. Toutefois, la vue aérienne de 1974 permet aussi de distinguer une surface, qui a manifestement été aplanie et défrichée, à l’emplacement du parking actuel, et dont les contours sont très nets, bien plus que sur la photo de 2004. Il n’est ainsi pas possible de déduire des seules vues aériennes que le parking a été aménagé après 2004. Ces relevés laissent plutôt entendre que des aménagements relativement importants, puisque visibles depuis un avion, avaient déjà été réalisés avant 1974 (date de la première vue aérienne), voire tout à fait réalistement – selon ce qui suit – avant 1972.

La recourante n’a jamais varié dans ses déclarations et a indiqué, dès le début de la procédure, que le parking faisait partie du projet de construction du bâtiment ECA n° 930, pour lequel un permis de construire avait été octroyé en 1969. Elle a expliqué que les travaux de terrassement avaient été effectués rapidement, mais que la finalisation de ce parking ne s'était pas faite en raison de difficultés financières. Ce n'était ainsi qu'à partir de 2004 qu'elle avait pu procéder par étapes à la finalisation de ces places de stationnement. Ces explications sont confirmées par l’autorité communale qui, dans ses déterminations du 2 novembre 2018, a exposé que l'emplacement du parking était idéal, car il n’avait engendré aucun mouvement de terre et aucun arbre n’avait dû être coupé. De plus, ces indications sont cohérentes avec les descriptions des activités de la recourante. Déjà dans un courrier du 4 septembre 1967, adressé à la municipalité, la recourante expliquait que le but de la nouvelle construction prévue était de réaliser une grande salle pour les réunions du groupe ainsi que des chambres pour les membres qui pouvaient rester quelques jours lors de conférence ou congrès. De plus, plusieurs membres venaient de région assez éloignées et pourraient ainsi rester pour les week-ends. Ainsi en 1967 déjà, la nécessité d'un parking de grande dimension se faisait sentir, ce qui rend crédibles les affirmations selon lesquelles un aménagement de la surface aujourd'hui litigieuse avait déjà eu lieu à ce moment.

En rapport avec le parking litigieux, il a été précisé par la recourante lors de l'inspection locale du 10 mai 2019 que l'encaissement, la planie et la mise en place du tout-venant ont été réalisées dans les années 60 déjà. En 2004, dans le cadre des travaux effectués sur l'autoroute, l'opportunité s'est présentée de mettre en dur le parking en recouvrant la surface de granulat (rabotage bitumineux). Pour les raisons exposées ci-avant, le tribunal de céans retient que ces affirmations sont crédibles.

En définitive, les travaux effectués après 1972 sont de faible importance, dès lors qu'ils se limitent à la pose de granulat sur une surface déjà largement aménagée, de manière à ce que cette surface puisse être utilisée même par mauvaises conditions. On ne saurait considérer que, par rapport à la situation préexistante, ces travaux ont entraîné des effets notables sur l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement. Ils n’ont au surplus impliqué ni agrandissement, ni modification des abords ou des accès. Il n'y a ainsi pas lieu de considérer qu'ils modifient l'identité de la construction ou de ses abords de manière notable. Il convient par conséquent de confirmer que le parking aménagé sur la propriété de la recourante remplit les conditions de l'art. 24c LAT et doit être régularisé.

4.

Vu ce qui précède, le recours doit être admis, la décision attaquée annulée et la cause renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Obtenant gain de cause, la recourante a droit à des dépens, à charge de l'Etat de Vaud. Il n'y a pas lieu de prélever d'émolument judiciaire.