CDAP - AC.2019.0019 - 2019-12-13 - A.________, B.________, C.________/Département du territoire et de l’environnement (DTE), Conseil communal de Corbeyrier

1.

La qualité pour recourir de C.________ est contestée.

a) L’art. 75 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36) réserve la qualité pour former recours à toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.

Le législateur cantonal a expressément refusé de faire dépendre la qualité pour agir d’une atteinte spéciale ou particulière, telle qu'elle est exigée pour le recours en matière de droit public (art. 89 al. 1 let. b de la loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 [LTF; RS 173.110]). Le Tribunal de céans a cependant relevé que cela ne signifiait pas que l’action populaire est admise, dès lors que l’art. 75 al. 1 let. a LPA-VD exige un intérêt digne de protection à l’annulation ou à la modification de la décision attaquée (cf. également art. 89 al. 1 let. c LTF; AC.2018.0156 du 21 mars 2019; AC.2010.0046 du 17 janvier 2011 consid. 1 et les références citées). Ainsi, pour disposer de la qualité pour agir, il faut être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés. L'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se trouver avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération; il faut donc que l'admission du recours procure au recourant un avantage, de nature économique, idéale ou matérielle. Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers est, en revanche, irrecevable. Ces exigences ont été posées de manière à empêcher l' "action populaire", lorsqu'un particulier conteste une autorisation donnée à un tiers (ATF 133 II 400 consid. 2.4.2 p. 406; 133 V 239 consid. 6.2 p. 242; 131 V 298 consid. 3 p. 300, et les arrêts cités).

b) Le Tribunal fédéral a dénié la qualité pour recourir d'un propriétaire qui avait vendu sa parcelle, contre une décision de remise en état d'une construction illicite non contestée par le nouveau propriétaire (TF 1C_495/2014 du 23 février 2015). Il a notamment considéré que même si l'admission du recours pouvait conduire à alléguer que le prix de vente avait dû être négocié à la baisse, cela ne suffirait pas encore à fonder la qualité pour recourir dans la mesure où il s'agit d'un effet indirect de l'arrêt attaqué (TF 1C_495/2014 précité consid. 1.3).

c) En l'occurrence, le recourant C.________, qui n'est plus propriétaire de la parcelle n° 144 dont il conteste l'inclusion dans la zone réservée, fait valoir un risque financier qu'il encourt si la parcelle qu'il a récemment vendue ne peut pas être construite dans un certain délai. A la lumière de cette jurisprudence, il est douteux que ce motif constitue un intérêt digne de protection au sens de l'art. 75 LPA-VD. Cette question peut toutefois souffrir de demeurer indécise au vu des motifs qui suivent.

Quant aux recourants A.________ et B.________, leur qualité pour contester les décisions attaquées doit être admise.

2.

Les recourants contestent la mise en zone réservée de leur parcelle, respectivement de leur ancienne parcelle. Il convient d'examiner tout d'abord si la zone réservée litigieuse est bien fondée dans son principe.

a) L'art. 27 LAT, intitulé "Zones réservées", prévoit:

"1 S'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation.

2 Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai."

Sous la note marginale "zone réservée", l'art. 46 LATC, dans sa teneur en vigueur au moment où les autorités intimées ont statué, dispose:

"1 La commune ou l'Etat peuvent établir une zone réservée, à titre provisoire, pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans au maximum lorsque la sauvegarde des buts et des principes régissant l'aménagement du territoire l'exige.

2 La procédure est réglée au chapitre IV ci-dessous."

Dans sa nouvelle teneur au 1er septembre 2018, l'art. 46 LATC prévoit que les communes ou le département peuvent établir des zones réservées selon l'art. 27 LAT. Ces zones interdisent ou limitent la constructibilité de terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de trois ans au maximum (al. 1). La procédure d'approbation est celle des plans d'affectation (al. 2).

Les zones réservées ont pour but de garantir (provisoirement) la planification (telle qu'elle a été envisagée). Il s'agit en particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de constructions viennent entraver cette liberté (ATF 103 Ia 362/JdT 1989 I 441; AC.2017.0424 du 1er avril 2019).

b) Selon la jurisprudence (rappelée par la Cour constitutionnelle dans l'arrêt CCST.2014.0001 du 3 juillet 2014: v. ég. AC.2017.0424 précité consid. 3; AC.2017.0078 du 28 février 2018 consid. 2; AC.2016.0420 du 6 juin 2017; AC.2013.421 du 26 avril 2016), l'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2). En raison de l'importance de la restriction de la propriété que peut représenter l'instauration d'une zone réservée, le principe de la proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 Cst.) exige que cette mesure provisionnelle ne soit prescrite que pour des périmètres délimités précisément, dans lesquels une adaptation du plan d'affectation se justifie; d'un point de vue spatial, elle ne doit pas aller au-delà du "territoire exactement délimité" pour lequel elle est nécessaire (cf. Alexander Ruch, in Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n. 47 ad art. 27; Bernhard Waldmann / Peter Hänni, Handkommentar RPG, Berne 2006, n. 21 ad art. 27). Même si chaque révision du plan a des conséquences sur l'affectation des autres parties du territoire communal, il n'est en principe pas admissible d'étendre les effets de la mesure provisionnelle à toute la commune (cf. Manuel Bianchi, La révision du plan d'affectation communal, thèse Lausanne 1990, p. 189).

Du point de vue temporel, la limitation à cinq ans de la durée de la zone réservée lie les cantons, qui ne peuvent prévoir par une règle générale une autre durée initiale (Ruch, op. cit., n° 55 ad art. 27). Les cantons peuvent permettre une prolongation de la durée, ce qu'a fait le droit vaudois (cf. art. 46 al. 1 LATC). Il faut que la nécessité d'une prolongation soit démontrée dans chaque cas concret, et il ne serait pas admissible de fixer d'emblée à plus de cinq ans la durée d'une zone réservée, en faisant préventivement usage de la possibilité de prolonger. Au demeurant, il doit être mis fin à la zone réservée même avant l'échéance des cinq ans de l'art. 27 al. 2 LAT, si la mesure provisionnelle n'est plus nécessaire (cf. Ruch, op. cit., n° 57 ad art. 27; Waldmann/Hänni, op. cit., n° 22 ad art. 27).

c) Pour l'instauration d'une zone réservée cantonale ou communale, l'art. 46 al. 2 LATC prévoit que la procédure est la même que pour l'établissement des plans d'affectation.

La LAT impose au droit cantonal certaines exigences en matière de protection juridique. Une autorité cantonale de recours au moins doit disposer d’un libre pouvoir d’examen (art. 33 al. 3 let. b LAT). Il n’est pas indispensable que l’autorité dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT soit une autorité judiciaire; il peut s’agir d’un département de l’administration ou du gouvernement cantonal, statuant sur opposition (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 96, 127 II 238 consid. 3b/bb p. 242/243), pour autant que cette autorité soit indépendante de celle qui adopte le plan (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa, bb p. 242/243). Le libre pouvoir d’examen dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT ne se réduit pas à la constatation des faits et de l’application du droit; il comprend aussi le contrôle de l’opportunité du plan, qui permet à l’autorité d’opter pour une autre solution équivalente qu’elle juge préférable, et cela quand bien même la solution qui lui est soumise est conforme au droit (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 96/97, 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242; arrêt TF 1C_417/2009 du 21 janvier 2010 consid. 2.3). Cela ne signifie pas pour autant que l’autorité cantonale investie du contrôle de l’opportunité agisse comme autorité supérieure de planification ou de surveillance (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). Elle vérifie que l’autorité qui a adopté le plan n’a pas abusé ou mésusé de son pouvoir d’appréciation. Elle s’impose une certaine retenue, s’agissant des circonstances locales ou des questions de pure appréciation (cf. art. 2 al. 3 LAT; ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). Une mesure de planification doit être maintenue lorsqu’elle se révèle appropriée à la situation de fait; l’autorité de recours n’est pas habilitée à lui substituer une autre solution, même tout aussi appropriée (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242).

d) En l'occurrence, la Commune invoque en particulier le surdimensionnement de la zone à bâtir communale, à l'appui de sa décision d'instaurer une zone réservée communale.

aa) L'art. 75 al. 1 Cst. prévoit que la Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire. L'art. 1er al. 1 LAT précise que la Confédération, les cantons et les communes veillent à assurer une utilisation mesurée du sol et à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1 al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition, dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1er mai 2014, précise que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins, notamment: d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. a bis); de créer un milieu bâti compact (let. b). L'art. 3 LAT prescrit les principes d'aménagement, parmi lesquels il convient notamment de préserver le paysage (art. 3 al. 2) et d'aménager les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice d'activités économiques selon les besoins de la population tout en limitant leur étendue (art. 3 al. 3 LAT).

L’art. 15 LAT, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er mai 2014, dispose ce qui suit:

"Art. 15 Zones à bâtir

1 Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.

2 Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.

3 L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.

(...)".

Avec ces modifications, le législateur fédéral a voulu se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres cultivables. Le nouvel art. 15 LAT précise les conditions permettant de classer des nouveaux terrains en zone à bâtir, conditions qui résultaient déjà de la jurisprudence fédérale (ATF 141 II 393 consid. 2; TF 1C_113/2014 du 3 septembre 2014 consid. 3.1; Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire publié in FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963). Ainsi, le nouvel art. 15 LAT a essentiellement codifié la jurisprudence et la pratique, mais la modification de la LAT apporte certaines innovations telles que l'exigence de plans directeurs contenant les stratégies de répartition des zones à bâtir et le calcul supposé plus précis des surfaces en fonction des besoins (ATF 141 II 393 consid. 2; Alexandre Flückiger, La création et le dimensionnement des zones à bâtir: enjeux et méthodes, Révision 2014 de la LAT - Faire du neuf avec du vieux?, 2015, p. 81). Les nouvelles règles de la LAT relatives au redimensionnement des zones à bâtir ont permis de mettre en évidence d'importants décalages entre les exigences légales prévalant déjà sous l'ancien droit et les dimensions effectives des zones à bâtir (TF 1C_568/2014 et 1C_576/2014 du 13 janvier 2016 consid. 7.2; Message, FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963, ch. 2.3.4 p. 980, ch. 2.6 p. 987 et ch. 3.2 p. 988; AC.2017.0424 et AC.2017.0078 précités).

La jurisprudence fédérale a par ailleurs retenu qu'il existe un intérêt public important à ce que les zones à bâtir - déjà surdimensionnées dans de nombreuses communes - ne soient pas encore étendues, afin de ne pas anticiper sur la révision de la planification et les éventuels déclassements à venir (TF 1C_612/2014 du 26 août 2015 consid. 2.6).

bb) Dans le canton de Vaud, la question de l'adaptation des zones à bâtir aux besoins prévisibles (sur cette notion: TF 1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 4) pour les quinze années suivantes a été traitée en particulier par la mesure A11 du Plan directeur cantonal (PDCn). Entré en vigueur le 1er août 2008, l'actuel PDCn a fait l'objet de plusieurs adaptations. Une quatrième adaptation a été adoptée par le Grand Conseil les 20 et 21 juin 2017 pour être approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018.

Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que nécessaire pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel déterminé par l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir leur besoins, à savoir la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à évaluer leur capacité existante de développement résidentiel (capacité d'accueil, réserves) et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité de développement est à la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à bâtir (mesure A11). Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des centres vaudois, qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir la dispersion de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie et en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et la recherche d'une densification adaptée au contexte (ligne d'action A1; voir aussi mesure A11; AC.2017.0424 précité).

e) Dans le cas présent, il n'est pas contesté que les zones à bâtir de la Commune de Corbeyrier sont surdimensionnées. Ce surdimensionnement est estimé à 493 habitants à l'horizon 2036. En conséquence, ces zones doivent être réduites (art. 15 LAT) et la création d'une zone réservée se justifie de manière à ne pas rendre plus difficiles, voire impossibles, de futurs déclassements et à garantir un redimensionnement de la zone à bâtir dans le cadre de la révision de la planification communale.

La zone réservée litigieuse doit par conséquent être confirmée dans son principe. Reste à déterminer si cette zone est correctement délimitée et respecte le principe de proportionnalité.

3.

a) Les recourants A.________ et B.________ contestent la justification d'inclure leur parcelle n° 144 dans la zone réservée dès lors qu'elle est entourée pratiquement de toutes parts de parcelles d'ores et déjà bâties. Elle est en outre desservie par le chemin ******** et elle serait complètement équipée. Elle est donc incluse dans un secteur bâti. Ils considèrent que la décision est dans cette mesure arbitraire. Quant au recourant C.________, se référant au contrat de vente conclu avec les recourants A.________ et B.________, il fait valoir les graves conséquences financières qu'il encourt, si la parcelle n° 144 ne peut être construite avant plusieurs années, voire pas du tout. Il relève également qu'une parcelle (n° 53) apparaît avoir été exclue de la zone réservée, de sorte qu'une exception pourrait aussi être accordée à la parcelle n° 144.

L'autorité cantonale intimée rappelle notamment que la zone réservée est une mesure conservatoire qui ne préjuge pas de l'affectation future de la zone concernée. L'inclusion de la parcelle des recourants se justifie dès lors que la zone réservée correspond à l'ensemble des zones à bâtir d'habitation et mixte de la Commune. Elle précise, s'agissant de la parcelle n° 53 alléguée par le recourant C.________, que cette parcelle est incluse dans la zone réservée. En revanche, la parcelle n° 114, qui supporte l'église du village, est colloquée en zone de verdure et de constructions d'utilité publique. Elle n'est ainsi pas incluse dans la zone réservée. Il n'y a en conséquence aucune inégalité de traitement à cet égard et une exception pour la parcelle n° 144 ne saurait se justifier. L'autorité communale intimée estime en substance que la zone réservée couvre un périmètre cohérent permettant une égalité de traitement envers tous les propriétaires. Quant à l'argument financier invoqué par le recourant C.________, elle estime que cet intérêt privé doit céder le pas par rapport à l'intérêt public d'instaurer la zone réservée litigieuse.

b) Comme on l'a vu ci-dessus, la zone réservée ne doit pas aller au-delà du territoire exactement délimité dans lesquels une adaptation du plan d'affectation se justifie. Le but poursuivi dans le cas présent est essentiellement de garantir une réduction de la zone à bâtir surdimensionnée. Dans un tel cas de figure, deux solutions sont en général envisageables, à savoir la mise en zone réservée de l'ensemble des zones à bâtir de la commune (cf. par ex. AC.2018.0001 et AC.2018.0009 du 23 novembre 2018) ou l'instauration d'une telle zone sur une portion du territoire communal, par un ou des périmètres ciblés (par ex. AC.2017.0078 et AC.2017.0424 précités). En l'occurrence, la Commune a choisi de mettre en zone réservée l'ensemble des zones à bâtir d'habitation et mixte de la commune. Dans un arrêt récent (TF 1C_511/2018 du 3 septembre 2019 consid. 5.4), le Tribunal fédéral a retenu qu'une zone réservée doit être proportionnée et ne saurait porter sur l'ensemble du territoire communal, mais seulement sur les territoires qui entrent en considération pour une réduction de la zone à bâtir. Le Tribunal fédéral a cependant admis que lorsqu'il s'agissait de procéder à un redimensionnement concernant l'entier de la zone à bâtir susceptible d'accueillir de l'habitat, on ne saurait faire reproche à la commune d'avoir étendu la zone réservée à l'ensemble de ces zones, soit les zones d'habitation et les zones mixtes, compte tenu notamment de la présence de plusieurs zones à bâtir de faible densité disséminées. Le Tribunal fédéral a relevé qu'une telle délimitation qui s'étend aux deux zones précitées (d'habitation et mixte) ne s'étend pas à l'ensemble du territoire communal qui comprend, outre la zone inconstructible, des zones d'utilité publique et artisanales (TF 1C_16/2019 du 18 octobre 2019 consid. 3.2). Dans le cas présent, la situation paraît semblable: comme l'a relevé l'autorité cantonale intimée et comme il ressort du plan de la zone réservée, la zone litigieuse n'englobe pas les parcelles colloquées en zone de verdure et d'utilité publique, mais se limite à englober les parcelles colloquées en zone d'habitation et mixte. Il s'agit là d'une des options qui peut être prise par une commune surdimensionnée, option qu'il n'appartient pas au Tribunal de remettre en cause, quand bien même d'autres stratégies auraient été envisageables.

Cette planification n'apparaît ainsi nullement arbitraire comme l'allèguent les recourants A.________ et B.________.

Contrairement à ce qu'allègue le recourant C.________, il ressort du plan de la zone réservée que la parcelle n° 53 est bien incluse dans cette zone. Il ne saurait ainsi se prévaloir d'une inégalité de traitement par rapport à cette parcelle. Au demeurant, la zone litigieuse ne contrevient pas à l'égalité de traitement, dès lors que l'ensemble des propriétaires de parcelles sises dans les zones d'habitation et mixte sont traités de manière identique. On rappellera au demeurant que ce principe n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation (cf. notamment AC.2018.0176 du 28 août 2019).

S'agissant plus particulièrement de la parcelle n° 144, celle-ci est sise en bordure du territoire communal bâti au nord, à proximité de la zone agricole, quand bien même elle est entourée de parcelles bâties pour la plupart. Dès lors qu'elle n'est pas encore construite, son inclusion dans la zone réservée qui est destinée à garantir un redimensionnement ultérieur de la zone à bâtir, ne prête pas le flanc à la critique. Peu importe également que la parcelle soit déjà équipée (cf. notamment AC.2018.0001 précité).

Enfin, il convient de confirmer l'appréciation des autorités intimées selon laquelle l'intérêt public à permettre de garantir un redimensionnement de la zone à bâtir et de permettre une révision de la planification communale est prépondérant par rapport aux intérêts économiques des recourants. Il convient à cet égard de garder à l'esprit la nature provisoire de la zone réservée qui est destinée à anticiper une mesure de planification ultérieure mais qui ne préjuge pas de l'affectation future de la zone concernée.

Au vu de ce qui précède, la zone réservée litigieuse respecte les conditions des art. 27 LAT et 46 LATC et doit être confirmée.

4.

Il résulte des considérants qui précèdent que les recours doivent être rejetés dans la mesure de leur recevabilité et les décisions contestées confirmées. Succombant, les recourants supporteront l'émolument de justice qui sera réparti entre eux (art. 49 LPA-VD; art. 4 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative: TFJDA; BLV 173.36.5.1). L'autorité communale intimée, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat a droit à une indemnité à titre de dépens, à la charge des recourants qui succombent (art. 55 LPA-VD; art. 10 et 11 TFJDA).