CDAP - AC.2019.0299 - 2021-08-17 - A.________, B.________/Département du territoire et de l’environnement (DTE), Conseil communal de Concise, C.________, D.________

A.

Le territoire de la Commune de Concise est actuellement régi par le Plan des zones de février 1979 et le règlement communal sur le Plan d'extension et la police des constructions (RPE), approuvés par le Conseil d'Etat le 3 septembre 1980.

B.

C.________ est propriétaire de la parcelle n° 1644 de la Commune de Concise. Cette parcelle est située au lieu-dit "les Sagnes", à l’adresse ******** et colloquée en zone industrielle selon le Plan des zones. Le 2 septembre 2014, C.________ a procédé à une division de ce bien-fonds pour créer, au nord, une parcelle distincte n° 1967, d’une surface de 2’841 m2, qu’il a vendue à la société D.________ (ci-après : D.________), à Concise, dont il est l’unique administrateur. Cette parcelle est actuellement en nature de vigne. Quant à la nouvelle parcelle n° 1644, d'une surface de 2'100 m2, elle comprend un bâtiment d’habitation avec affectation mixte de 327 m2 (n° ECA 574), un garage de 64 m2 (n° ECA 600) et un bâtiment industriel de 241 m2 (n° ECA 672).

La parcelle n° 1644 est longée au sud-est par la route cantonale reliant Concise à la Commune de Vaumarcus, jusqu’à la frontière cantonale; à l’ouest les parcelles nos 1644 et 1967 sont bordées par la route communale DP 34. Elles sont séparées du village de Concise par un espace agricole d’une certaine étendue formé par les parcelles nos 1706 et 1799. Les terrains situés autour de ce secteur industriel sont classés en zone agricole et viticole; ils sont pour certains, déjà construits (une villa individuelle avec piscine sur la parcelle n° 210, un hangar agricole sur la parcelle n° 1634, un centre d’exploitation agricole sur la parcelle no 1788 et un projet de centre d'exploitation vitivinicole sur la parcelle n° 1632 [CAMAC 177224]).

C.

D.________ et C.________ ont sollicité l'autorisation de construire un complexe artisanal et de bureaux sur la parcelle n° 1967. Mis à l'enquête publique en 2015, ce projet a notamment suscité l'opposition de E.________, propriétaire de la parcelle n° 210, supportant une villa avec piscine, ainsi que de B.________ et A.________. Un permis de construire a été délivré par la Municipalité de Concise (ci-après: la Municipalité), le 3 février 2016. E.________ et A.________ ont recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif du Tribunal cantonal (CDAP). Par arrêt du 2 mai 2017 (AC.2016.0071), le Tribunal a rejeté le recours. Les recourants ont contesté cet arrêt devant le Tribunal fédéral qui a admis leur recours, par arrêt du 4 juillet 2018 (1C_308/2017) et renvoyé la cause à la CDAP pour nouvelle instruction et décision dans le sens des considérants. Par arrêt du 30 avril 2020 (AC.2018.0250), la CDAP a admis le recours et annulé la décision de la Municipalité, du 3 février 2016. Un recours au Tribunal fédéral formé par les constructeurs C.________ et D.________ contre cet arrêt a été rejeté le 8 juillet 2021 (TF 1C_296/2020). Le permis de construire délivré en 2016 est en conséquence définitivement annulé.

D.

La Commune de Concise a entrepris de réviser sa planification générale (PGA) dès 2003. Un premier examen préalable par les services cantonaux a eu lieu le 16 septembre 2010. A cette occasion, le Service immeubles, patrimoine et sites (SIPAL; actuellement Direction générale des immeubles et du patrimoine: DGIP), section Monuments et sites (MS) rappelait que le village de Concise est recensé à l'inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse (ISOS) comme village d'importance nationale (Ordonnance fédérale du 13 novembre 2019 concernant l'ISOS: OISOS; RS 451.12, objet n° 4371; cf. aussi ISOS, volume 1.1, 2013). Ce service estimait à ce stade que le projet de révision du PGA ne tenait pas compte de l'ISOS.

Selon l'ISOS, les parcelles nos 1644 et 1967 font partie de l’échappée dans l’environnement V, de catégorie d'inventaire "ab" (la catégorie "a" signifiant "partie indispensable pour le site" et la catégorie "b" signifiant "partie sensible pour l’image du site"), qualifiée comme suit:

"Coteau de prés, vignes et vergers montant par paliers vers les forêts au pied du Mont-Aubert, quelques fermes foraines et utilitaires, colonisé par endroit par des habitations individuelles, déb. 21e s."

Cette échappée a un objectif de sauvegarde "a", qui préconise la sauvegarde de l’état existant en tant qu’espace agricole libre, la conservation de la végétation et des constructions anciennes essentielles pour l’image du site, la suppression des altérations.

E.

Les services cantonaux ont procédé à un second examen préalable complémentaire et ont rendu un rapport de synthèse d'examen préalable, le 26 août 2013. Dans ce cadre, il était indiqué que la Commune de Concise pourrait éventuellement bénéficier d'une définition en tant que centre local, cette procédure étant menée en parallèle à la révision de la planification communale. Ce rapport d'examen préalable complémentaire retient ce qui suit (cf. page 7), s'agissant de la zone industrielle précitée, comprenant les parcelles nos 1644 et 1967:

"Modifications n° 10 a et b

Ces modifications visent à la fois à réduire l'étendue de la zone industrielle et à changer son affectation en zone mixte.

La réduction de la zone industrielle est préavisée favorablement.

Quant au changement d'affectation en zone mixte, celui-ci est problématique car il autorise beaucoup plus de logements que la zone industrielle, qui ne prévoyait que des logements de fonction. De plus, cette zone n'est pas conforme à l'art. 15 LAT car détachée de la zone à bâtir du village et n'est pas destinée à accueillir plus de logements.

La justification donnée dans le dossier est celle d'un intérêt privé uniquement.

Le changement d'affectation de zone industrielle en zone mixte n'est pas admis. Le dossier doit être adapté en conséquence."

On déduit de ce qui précède que le projet de révision de la planification avait été modifié en ce sens que la zone industrielle était réduite, la parcelle n° 1967 étant colloquée en zone agricole et viticole, et un changement d'affectation était envisagé pour la parcelle n° 1644 qui passait en zone mixte (comprenant des habitations non limitées au seul gardiennage: cf. aussi ci-dessous lettre G).

F.

Dans une lettre du Service du développement territorial (SDT; actuellement Direction générale du territoire et du logement: DGTL), du 10 juillet 2015, adressée à la Municipalité, ce service indique que le statut de centre local a été octroyé à la Commune de Concise par la Cheffe du Département du territoire et de l'environnement, le 22 juin 2015.

G.

A la suite du second examen préalable du 26 août 2013, le projet de révision de la planification a été remanié. Selon le rapport d'aménagement élaboré conformément à l'art. 47 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), du 16 septembre 2015 (ci-après: rapport 47 OAT 2015, p. 45-6), il est prévu sur les deux parcelles (nos 1967 et 1644) une zone d'activités artisanales en lieu et place de la zone industrielle précitée. A cet égard, ce rapport indique notamment ce qui suit:

"Lors de l'envoi du dossier de la révision du PGA à l'examen complémentaire n° 1 (15 septembre 2011), les modifications portaient sur la remise en zone agricole de la partie supérieure de la zone industrielle et sur le changement d'affectation du solde de cette surface en zone mixte. Le changement d'affectation n'a pas été admis par les services cantonaux en raison de l'accueil de logements supplémentaires que la zone mixte permettait. Par conséquent, il a été décidé de maintenir la totalité de la surface en zone à bâtir et de l'affecter en zone d'activités artisanales. En effet, l'entreprise existante exerce des activités artisanales: entreposage, entretien et vente de bateaux. Des locaux habitables sont autorisés pour les besoins de gardiennage à raison de 1 logement au plus par entreprise. [...]"

H.

Le 6 juin 2016, les services cantonaux ont rendu un nouveau rapport de synthèse d'examen préalable de ce projet. Dans ce cadre, la Direction générale de l'environnement, Division biodiversité et paysage (DGE-BIODIV) a formulé une remarque et une recommandation concernant la parcelle n° 1967:

"Enfin, la DGE-BIODIV constate que la parcelle n° 1967 est maintenue en zone artisanale, alors que la précédente version du projet prévoyait son retour à la zone viticole. Les constructions liées à l'activité artisanale constitueraient une atteinte paysagère importante dans ce coteau viticole bien préservé, situé à l'entrée du village et très exposé à la vue depuis la route cantonale.

[...]

Recommandation:

Passer la parcelle n° 1967 en zone viticole."

Quant au SIPAL/DGIP, il formulait la remarque suivante:

"Le SIPAL-MS remarque, par ailleurs et en relation avec la protection du site construit d'importance nationale (ISOS), que le maintien de l'affectation en zone d'activités artisanales de la parcelle n° 1967 constitue une atteinte dommageable à cette même échappée dans l'environnement V.

Le SIPAL-MS demande que cette affectation soit supprimée et que cette parcelle n° 1967 retourne à la zone agricole ou viticole."

I. A la suite de ce troisième examen préalable, le projet de révision de la planification communale a été modifié et un rapport d'aménagement selon l'art. 47 OAT a été élaboré le 16 février 2017 (ci-après: rapport 47 OAT 2017). S'agissant de la zone d'activités artisanales, ce rapport comporte une précision au regard de la version antérieure de 2015, en ce sens qu'il est mentionné qu'un projet est en cours sur la parcelle n° 1967, actuellement libre de construction. Il vise la construction d'un complexe artisanal, des bureaux avec dépôts et un appartement de gardiennage. Cette parcelle demeurerait ainsi en zone artisanale.

Le 23 novembre 2017, le SDT/DGTL a rendu un rapport de synthèse préalable intitulé "ultime contrôle". Ce rapport constatait que la zone à bâtir en centre devait être dimensionnée de manière à pouvoir accueillir 268 nouveaux habitants potentiels au maximum. La capacité d'accueil du projet de PGA s'élevait à 245 habitants potentiels, ce qui était conforme à la mesure A11 du plan directeur cantonal. Hors centre, la zone à bâtir devait être dimensionnée pour accueillir 16 nouveaux habitants potentiels au maximum. La capacité d'accueil du projet de PGA s'élevait à 16 habitants potentiels, ce qui était conforme. Il convenait encore de mettre à jour le rapport explicatif du PPA La Raisse qui concerne une autre partie du territoire communal.

Dans sa version du 5 janvier 2018, le rapport d'aménagement selon l'art. 47 OAT (ci-après: rapport 47 OAT 2018) reprend les mêmes considérations relatives à la zone d'activités artisanales que celles formulées précédemment.

J. Le projet de plan général d'affectation du sol (PGA) ainsi qu'une modification du plan partiel d'affectation La Raisse (PPA La Raisse) ont été mis à l'enquête publique, du 23 janvier 2018 au 23 février 2018. Le 14 février 2018, E.________ et A.________ ont formé opposition à cette révision, en demandant que les parcelles nos 1967 et 1644 soient déclassées en zone inconstructible.

K. Le 6 juin 2018, la Municipalité a présenté un préavis n° 21/2018 au Conseil communal de Concise (ci-après: le Conseil communal) en vue de l'adoption de la révision du PGA. Ce préavis propose notamment une réponse à l'opposition de E.________ et A.________ dont on extrait ce qui suit:

"[...]

La zone industrielle adoptée en 1980 sur la parcelle n° 1644 tient compte de l'infrastructure industrielle existante et légalise ainsi un secteur industriel qui est relativement à l'écart des constructions villageoises, mais sur l'axe principal reliant la Commune de Concise à Yverdon et Neuchâtel et à proximité de la sortie d'autoroute de Vaumarcus. Par ailleurs, le fait de prévoir à l'extérieur de la localité la zone industrielle réservée aux établissements industriels, fabriques, entrepôts, garages ou ateliers qui entraîneraient dans les autres zones des inconvénients pour le voisinage n'est pas contraire à l'un des principes régissant l'aménagement du territoire et tendant à préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, tel que la pollution de l'air, le bruit ou les trépidations (art. 3 al. 3 let. b LAT). De plus, le village de Concise, qui est desservi par une gare CFF, fait partie des centres locaux pour lesquels une zone d'activité doit être prévue. La mesure B12 du nouveau plan directeur cantonal de 2008 précise bien que "les centres locaux sont définis en fonction de la diversité d'équipement et de services de proximité qu'ils fournissent aux communes voisines, de leur offre de formation et d'emploi et de leur intégration au réseau de transport."

Cette réponse indique encore que la conformité de la zone à la LAT de 1979 avait été admise par le Tribunal cantonal dans son arrêt du 2 mai 2017 (AC.2016.0071). Elle rappelle également les qualités du site reconnues par l'ISOS et retient ce qui suit:

"[...] Différents objets individuels font partie de cette échappée dans l'environnement, qui sont recensés comme des éléments perturbant le paysage. En revanche, aucune observation n'est faite en ce qui concerne les constructions industrielles existantes sur la parcelle 1644. Elles ne sont donc pas qualifiées d'éléments perturbant le paysage, ce qui peut résulter du fait que la distance par rapport au front Est du village est trop importante. Les parcelles 1644 et 1967 sont en effet situées dans un autre compartiment du territoire que le front Est du village, qui n'est pratiquement pas visible depuis leur emplacement. Le secteur est trop éloigné des constructions du village et n'a plus d'influence sur l'objectif visant à protéger le dégagement du front Est du village (soit l'échappée dans l'environnement V). Le rapport entre le site construit à protéger par l'inventaire et le paysage assurant ses dégagements et sa mise en valeur est trop ténu à cette distance. La zone industrielle fait partie d'un autre compartiment du territoire que le front Est et Nord du village de Concise. Par ailleurs, il n'y a pas de bâtiment méritant une protection particulière à proximité de ces parcelles. La seule construction à prendre en considération est la villa des opposants (parcelle 210) qui bénéficie de la note 7 au recensement architectural et qui, dès lors, est considérée comme un objet altérant le site. Enfin, le vignoble en cause ne bénéficie d'aucune mesure cantonale de protection particulière du paysage. Il n'est notamment pas compris dans l'inventaire des monuments naturels et des sites prévus par les art. 12 et suivants LPNMS.

Le projet a été soumis à l'examen préalable du SDT, alors qu'il prévoyait le maintien de la parcelle en cause en zone industrielle. Ce projet a certes soulevé des réserves de la part des autorités cantonales. Mais elles ne se sont finalement pas opposées au maintien de l'affectation des deux parcelles concernées.

Pour le reste, le fait que les zones d'habitat et les zones mixtes seraient surdimensionnées selon les estimations effectuées par le SDT en collaboration avec la commune n'est pas pertinent, puisque ces estimations ne concernent pas les zones industrielles et qu'il n'est nullement démontré que la zone industrielle serait surdimensionnée compte tenu du statut de centre local reconnu à la Commune de Concise.

Cette opposition ne justifie aucune modification des documents soumis à l'enquête publique."

L. Le 25 juin 2018, le Conseil communal a approuvé ce préavis.

M. Le 28 septembre 2018, le SDT/DGTL a informé la Municipalité que la mise en vigueur au 1er septembre 2018 des modifications de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) impliquait de nouvelles exigences à prendre en compte dans la révision de la planification communale, en particulier en relation avec la garantie de la disponibilité des terrains et de la taxe sur la plus-value. Une modification était aussi prévue s'agissant de la zone agricole protégée. Ces modifications ont donné lieu à une enquête publique complémentaire, du 16 mars au 14 avril 2019.

Le 6 mai 2019, la Municipalité a présenté son préavis n° 33/2019 au Conseil communal en vue de l'adoption des compléments à la révision du PGA, tels que mis à l'enquête publique complémentaire.

N. Le 24 juin 2019, le Conseil communal a approuvé ce préavis.

Le 24 juin 2019 également, un rapport 47 OAT a été élaboré (ci-après: rapport 47 OAT 2019). Ce rapport délimite le périmètre de centre local. S'agissant du dimensionnement de la zone à bâtir, ce rapport comporte une synthèse des potentiels d'accueil (p. 12), selon laquelle la commune serait sous-dimensionnée dans le périmètre de centre à concurrence de 92 habitants et surdimensionnée hors centre à concurrence de 57 habitants. A l'issue du redimensionnement opéré dans le cadre de la révision de la planification, le rapport aboutit à une synthèse (p. 15) faisant état, dans le périmètre du centre, d'un potentiel d'augmentation total de 245 habitants, pour un maximum de 268, soit un sous-dimensionnement de 23 habitants. Hors centre, l'augmentation maximale de 16 habitants est atteinte, de sorte que le dimensionnement est considéré correct.

O. Suite aux décisions du Conseil communal, des 25 juin 2018 et 24 juin 2019, le Département du territoire et de l'environnement (DTE) [actuellement: Département des institutions et du territoire: DIT] a partiellement approuvé, le 26 août 2019, cette nouvelle planification, sous réserve des droits des tiers, à l'exception de la parcelle n° 1967 qui demeure dans son affectation initiale.

Selon le règlement de cette révision (RPGA), dans sa version définitive du 24 juin 2019, la zone d'activités artisanales est régie par l'art. 12 RPGA. Cette zone est destinée aux constructions, installations et aménagements qui sont en relation avec une activité professionnelle relevant de l'artisanat, du commerce ou de services (art. 12.1 al. 1). L'art. 12.1 al. 2 prévoit notamment, parmi les constructions qui peuvent y être autorisées, un logement de service dont les surfaces de plancher déterminantes (SPd) maximales sont fixées à 150 m2 et pour autant qu'il constitue un ensemble architectural avec le bâtiment auquel il se rattache.

P. E.________ et A.________ ont recouru devant la CDAP contre la décision cantonale précitée, le 26 septembre 2019, sous la plume de leur conseil. Ils concluent principalement à l'annulation de la décision du DTE (actuellement DIT), subsidiairement à sa réforme en ce sens que les parcelles nos 1644 et 1967 sont colloquées en zone viticole.

Les autorités cantonale et communale intimées se sont déterminées sur le recours, le 15 janvier 2020, en concluant à son rejet, dans la mesure de sa recevabilité.

Le 28 janvier 2020, D.________ et C.________, appelés dans la procédure en tant que tiers intéressés, se sont déterminés sur le recours, en concluant à son rejet.

Suite au décès de la recourante E.________ en cours de procédure, ses héritiers, soit B.________ et A.________ se sont substitués à elle dans la présente procédure.

Les recourants ont présenté une réplique, le 10 mars 2020.

L'instruction de la cause a ensuite été suspendue, dans l'attente de l'issue d'un référendum populaire contre le PGA litigieux. A l'issue de la votation populaire favorable au projet, l'instruction de la cause a été reprise en octobre 2020.

Le 11 novembre 2020, le conseil de l'autorité communale intimée a requis la levée partielle de l'effet suspensif du recours. Les recourants se sont opposés à cette requête, qui a été rejetée par décision incidente du 1er février 2021.

Le 16 novembre 2020, les autorités intimées ont indiqué qu'il n'y avait pas eu d'évolution dans les démarches de planification concernant la parcelle n° 1967.

L'autorité communale intimée et les tiers intéressés se sont encore déterminés, le 30 novembre 2020.

Le 7 décembre 2020, les tiers intéressés ont produit des jeux de photographies à l'appui de leur écriture du 30 novembre 2020.

Le Tribunal a tenu audience le 13 janvier 2021. A cette occasion, il a procédé à une vision locale en présence des parties. A l'issue de celle-ci, les parties ont formulé des remarques sur le compte-rendu d'audience.