AC.2020.0007
CDAP - AC.2020.0007 - 2021-03-15 - A.________/Municipalité de Lutry
Rubrum
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 15 mars 2021
Composition
M. Pascal Langone, président; Mme Renée-Laure Hitz et Mme Christina Zoumboulakis, assesseures; Mme Fabia Jungo, greffière.
Recourante
A.________ à ********
Autorité intimée
Municipalité de Lutry,
Objet
Permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Lutry du 12 décembre 2019 refusant de lui délivrer l'autorisation relative au projet de modification des balustrades extérieures de sa villa sise sur la parcelle n° 5726 (CAMAC n° 174436).
Faits
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n° 5726 de la commune de Lutry. D'une surface de 754 m2, ce bien-fonds, qui supporte une villa, est classé en zone d'habitation II par le plan d'affection (zones) de la commune de Lutry, approuvé par le Conseil d'Etat le 24 septembre 1987; la zone en question est régie par le Règlement sur les constructions et l'aménagement du territoire approuvé préalablement par le département compétent le 1er juin 2005 (ci-après: le RCAT). Cette parcelle se situe en outre dans le périmètre du plan de protection de Lavaux.
La villa sise sur la parcelle n° 5726, qui compte deux niveaux et un sous-sol, comporte une terrasse à l'étage bordée d'un garde-corps en verre. Quant à la terrasse située au niveau du rez-de-chaussée, elle est munie de garde-corps métalliques à barreaudage vertical. La Commission consultative de Lavaux avait rendu un préavis favorable à ce projet le 17 février 2014. Cette construction a fait l'objet d'un permis de construire n° 5971 délivré le 14 juillet 2014 et entré en force.
B.
Le 24 septembre 2019, A.________ a déposé auprès de la Municipalité de Lutry une demande de permis relative à une modification des balustrades extérieures installées au rez-de-chaussée de la villa en ce sens que les garde-corps, initialement prévus en barreaudage métallique, seraient remplacés par des garde-corps en verre transparent.
Dans ce cadre, l'architecte de A.________ a adressé le 26 août 2019 le courriel suivant au service Aménagement du territoire communal:
"Je fais suite à notre conversation téléphonique du 21.08 à 9:30. Pouvez-vous me confirmer que nous n'avons pas besoin de faire d'enquête complémentaire pour l'installation de barrières en verre anti-chute à la place de barrière en inox prévues dans le permis de construire?"
Par courriel du 13 septembre 2019, ledit service a répondu ce qui suit:
"Le dossier E-5971 étant situé dans la zone de protection Lavaux le changement de matériau pour les barrières et garde-corps en verre serait admissible d'un point de vue réglementaire et une demande de permis de construire complémentaire, pas fondée.
Toutefois, il est nécessaire au vu de l'impact paysager que ces modifications peuvent engendrer, de consulter la Commission Lavaux avec un dossier de plans et/ou un photomontage.
(..)"
Le 7 octobre 2019, la Commune de Lutry a adressé un formulaire à la Commission consultative de Lavaux en soulignant qu'elle était favorable au projet, qui était conforme au règlement communal.
Le 4 novembre 2019, la Commission consultative de Lavaux a rendu le préavis n° 36/2019 suivant :
"La Commission formule la remarque suivante:
1. Elle tient à rappeler qu'elle est opposée aux garde-corps en verre qui ont un impact trop conséquent sur le paysage. D'autres solutions permettant une meilleure intégration doivent alors être trouvées."
C.
Par décision du 12 décembre 2019, la municipalité a refusé de délivrer l'autorisation sollicitée relative au projet de modification des balustrades extérieures de la villa de A.________, en se fondant uniquement sur la remarque contenue dans le préavis négatif rendu par la Commission consultative de Lavaux.
D.
Par acte du 8 janvier 2020, A.________ a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre cette décision dont elle demande principalement la réforme, l'autorisation étant délivrée, et subsidiairement l'annulation, la cause étant renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Dans sa réponse du 31 janvier 2020, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours.
Le 29 novembre 2020, la recourante a encore produit une photographie d'une villa sise route ******** à Lutry.
A la requête du tribunal, l'autorité intimée s'est déterminée le 4 décembre 2020 sur toutes les photographies produites par la recourante illustrant l'existence de balustrades extérieures en verre dans les environs de la parcelle n° 5726. Elle a ainsi exposé ce qui suit:
"- Pièce n° 3 – Photos villa 1 (parcelle n° 4127, chemin ********)
Les plans faisant partie intégrante du permis de construire octroyé le 29 août 2016 (n° 6101) présentent des garde-corps à barreaux verticaux. Aucun plan d'exécution ultérieur n'a modifié cette situation.
La pose éventuelle de garde-corps en verre n'a dès lors jamais été autorisée par notre autorité. Au besoin, une régularisation sera exigée.
- Pièce n° 3 – Photos villa 2 (parcelle n° 4124, chemin ********)
Les plans faisant partie intégrante des permis de construire octroyées les 21 juillet 1993 (n° 4593: construction villa + garage enterré) et 3 octobre 2011 (n° 5818: transformations intérieures + véranda) ne présentent pas de garde-corps en verre. Aucun plan d'exécution ultérieur n'a modifié cette situation.
La pose éventuelle de garde-corps en verre n'a dès lors jamais été autorisée par notre autorité. Au besoin, une régularisation sera exigée.
Pour la bonne forme, nous rappelons toutefois que cette villa a été construite antérieurement à l'entrée en vigueur le 1er juillet 2012 de la modification de la loi sur le plan de protection de Lavaux, modification ayant institué la création de Commission consultative de Lavaux (CCL).
- Pièce n° 3 – Photos villa 3 (parcelle n° 4115, route ********)
Les plans faisant partie intégrante des permis de construire octroyés les 24 novembre 2008 (n° 5621: démolition partielle, transformation et agrandissement bâtiment + création garage enterré) et 18 septembre 2009 (n° 5621 B): enquête complémentaire pour modification du projet) présentent effectivement des garde-corps en verre.
Les autorisations de construire ayant été délivrées antérieurement à la modification de la LLavaux précitée (la CCL n'a donc pas été appelée à émettre un préavis), la villa bénéficie de la garantie des droits acquis.
- Pièce n° 3 – Photos villa 4 (parcelle n° 32, chemin ********)
Les plans faisant partie intégrante des permis de construire octroyés les 13 avril 2015 (n° 6012: construction villa), 25 juillet 2016 (n° 6012 B: enquête complémentaire pour aménagement logement + cabinet médical), 29 janvier 2018 (n° 6012 C: enquête complémentaire pour modification implantation + nombre logements) et 29 octobre 2018 (n° 6012 D: enquête complémentaire piscine) présentent des garde-corps à barreaux verticaux. Aucun plan d'exécution ultérieur n'a modifié cette solution.
La pose éventuelle de garde-corps en verre n'a dès lors jamais été autorisée par notre autorité. Au besoin, une régularisation sera exigée.
- Pièce n° 3 – Photos villa 5 (parcelle n° 5677, chemin ********)
Les plans faisant partie intégrante du permis de construire octroyé le 23 août 2004 (n° 5336) présentent effectivement des garde-corps en verre.
L'autorisation de construire ayant été délivrée antérieurement à la modification de la LLavaux précitée (la CCL n'a donc pas été appelée à émettre un préavis), la villa bénéficie de la garantie des droits acquis.
- Pièce n° 3 – Photos villa 6 (parcelle n° 4117, route ********)
Les plans faisant partie intégrante du permis de construire octroyé le 8 juin 2009 (n° 5657) présentent des garde-corps en matériau non précisé (mais pouvant être en verre).
L'autorisation de construire ayant été délivrée antérieurement à la modification de la LLavaux précitée (la CCL n'a donc pas été appelée à émettre un préavis), les villas bénéficient de la garantie des droits acquis.
- Pièce n° 3 – Photos villa 7 (parcelle n° 5867, chemin ********)
Les plans faisant partie intégrante du permis de construire octroyé le 14 juillet 2014 (n° 5971) présentent, au niveau de la grande terrasse du rez, des garde-corps à barreaux verticaux. Aucun plan d'exécution ultérieur n'a modifié cette situation.
La photo annexée au recours illustre un garde-corps en verre protégeant une terrasse de moindre ampleur, à l'étage, ayant reçu l'aval de la CCL (séance du 14 février 2014).
- Pièce n° 3 - Photos villa 8 (parcelle n° 5866, chemin ********)
La modification des garde-corps fait l'objet du recours de B.________ et C.________ (AC.2020.0009 PL/[…]), en cours d'instruction.
- Pièce n° 15 (nouvelle parcelle n° 5856, chemin ********)
Les plans faisant partie intégrante des permis de construire octroyés les 11 juillet 2016 (n° 6068: construction villa) et 22 octobre 2018 (n° 6068 B: enquête complémentaire pour modification hauteur) présentent des garde-corps à barreaux verticaux. Aucun plan d'exécution ultérieur n'a modifié cette situation.
La pose éventuelle de garde-corps en verre n'a dès lors jamais été autorisée par notre autorité. Au besoin, une régularisation sera exigée."
La parcelle n° 5726 est contigüe, au nord-est, à la parcelle n° 5866, propriété de B.________ et sur laquelle est érigée une villa qui a été autorisée par permis de construire n° 6065 délivré le 8 février 2016. Cette villa comporte, à l'étage ainsi qu'au rez-de-chaussée, des garde-corps métalliques à barreaudage vertical réalisé conformément au permis de construire; le refus d'autoriser leur remplacement par des garde-corps en verre transparent fait l'objet de la procédure parallèle AC.2020.0009.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérants
1.
La recourante conteste le bien-fondé de la décision entreprise.
a) D'après l'art. 22 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente.
Sur le plan cantonal, l'art. 103 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) dispose qu'aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l’apparence ou l’affectation d’un terrain ou d’un bâtiment, ne peut être exécuté avant d’avoir été autorisé.
Selon l'art. 68a al. 1 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC; BLV 700.11.1), tout projet de construction ou de démolition doit être soumis à la municipalité qui avant de décider s'il nécessite une autorisation, vérifie si les travaux sont de minime importance au sens de l'art. 68a al. 2 RLATC, s'ils ne portent pas atteinte à un intérêt public prépondérant telle la protection de la nature, du paysage, des régions archéologiques, des sites naturels ou construits et des monuments historiques ou à des intérêts privés dignes de protection tels ceux des voisins et enfin s'ils n'ont pas d'influence sur l'équipement et l'environnement.
b) L'art. 109 al. 1 LATC, précisé par les art. 72 à 72c RLATC, dispose qu'une demande de permis doit être mise à l'enquête publique par la municipalité pendant trente jours. Selon l'art. 111 LATC toutefois, la municipalité peut dispenser de l'enquête publique les projets de minime importance, notamment ceux qui sont mentionnés dans le règlement cantonal. Fondé sur cette dernière disposition, l'art. 72d al. 1 RLATC dresse une liste exemplative de tels objets, soit notamment les constructions et installations de minime importance ne servant pas à l'habitation ou à l'activité professionnelle, telles que clôture fixe ou mur de clôture. Encore faut-il cependant, toujours à teneur de l'art. 72d al. 1 RLATC "qu'aucun intérêt public prépondérant ne soit touché et que [les objets] ne soient pas susceptibles de porter atteinte à des intérêts dignes de protection, en particulier à ceux des voisins". L'art. 72d al. 4 RLATC précise encore que sous réserve des objets non soumis à autorisation selon l'art. 68a du règlement, les objets dispensés d'enquête publique sont soumis à permis de construire.
c) En l'espèce, il n'est pas contesté que l'installation litigieuse est soumise à autorisation de construire, mais qu'elle peut être dispensée d'enquête publique. La recourante fait cependant valoir que le remplacement du matériau (barreaudage métallique) du garde-corps de la terrasse du rez-de-chaussée par du verre transparent doit être autorisé dès lors qu'aucune disposition communale n'en prohibe la réalisation. En particulier, l'autorité intimée ne serait pas liée par le préavis négatif rendu par la Commission consultative de Lavaux.
L'autorité intimée confirme que l'ouvrage litigieux n'est pas contraire au règlement communal. Cela étant, comme il est situé à l'intérieur du périmètre régi par la loi du 12 février 1979 sur le plan de protection de Lavaux (LLavaux; BLV 701.43), cette installation devait à ce titre être soumis à l'examen de la Commission consultative de Lavaux, son aspect étant susceptible d'altérer le site.
2.
a) La Commission consultative de Lavaux a été instaurée par la modification du 29 novembre 2011, entrée en vigueur le 1er juillet 2012, de la LLavaux. Le nouvel art. 5a al. 3 LLavaux prévoit ce qui suit:
"Préalablement à leur mise à l'enquête publique, la municipalité ou les départements compétents soumettent à l'examen de la commission tous projets de construction, de reconstruction et de transformation, à l'exception des objets de minime importance qui n'altèrent pas le site."
L'exposé des motifs et projet de loi du Conseil d'État précise ce qui suit à ce sujet (Bulletin de Grand Conseil, législature 2007–2012, Tome 22 Conseil d'État, page 325) :
"L'avis de la commission ne lie ni l'administré, ni l'administration. Il ne constitue pas une décision susceptible de recours et les parties n'ont pas droit à être entendues par la commission. L'avis de la commission doit faire partie du dossier pouvant être consulté par les intéressés dans le cadre des procédures d'enquête publique des projets. L'avis a un poids certain dans la mesure où l'autorité de décision doit en tenir compte dans la pesée des intérêts en présence et expliquer pourquoi elle s'en écarte ou le suit."
La délivrance d'un permis de construire sans que la Commission consultative ait été préalablement saisie constitue une violation de l’art. 5a LLavaux qui justifie l'annulation du permis de construire (arrêt AC.2012.0364 du 10 février 2014, consid. 3).
b) En l'espèce, la Commission consultative de Lavaux a été consultée conformément à l'exigence posée à l'art. 5a LLavaux et a rendu le préavis négatif suivant:
"La Commission formule la remarque suivante:
1.
Elle tient à rappeler qu'elle est opposée aux garde-corps en verre qui ont un impact trop conséquent sur le paysage. D'autres solutions permettant une meilleure intégration doivent alors être trouvées."
Selon la décision attaquée, l'autorité intimée a refusé de délivrer l'autorisation sollicitée en se référant – exclusivement – à la remarque de la Commission consultative de Lavaux. Il se pose dès lors la question de savoir si elle était fondée à rendre cette décision négative, sans plus ample motivation.
3.
a) La contestation d'une décision suppose que celle-ci comporte une motivation prenant en compte tous les éléments déterminants. L'art. 42 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) dispose que la décision doit notamment indiquer les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie (let. c). Ce devoir de motivation est également déduit du droit d'être entendu ancré à l'art. 29 al. 2 Cst. La jurisprudence impose ainsi à l'autorité de motiver sa décision, afin que le justiciable puisse la comprendre, la contester utilement s'il y a lieu et exercer son droit de recours à bon escient. Pour répondre à ces exigences, l'autorité doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 143 III 65 consid. 5.2 p. 70). Dès lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé la décision de l'autorité, le droit à une décision motivée est respecté (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1 p. 565).
b) Or, en l'occurrence, la décision municipale ne cite aucune disposition réglementaire ou légale pour justifier le refus d'octroyer l'autorisation requise. La municipalité n'a en tout cas pas retenu que la construction litigieuse était de nature à compromettre l'aspect ou le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue au sens de l'art 24. RCAT ou de l'art. 86 LATC. Au contraire, elle a même émis un préavis favorable au projet à l'intention de la Commission consultative de Lavaux. Tout en reconnaissant que le projet litigieux était conforme au règlement communal, la municipalité a rendu une décision négative en se limitant à se référer à la remarque contenue dans le préavis de la Commission consultative de Lavaux, sans toutefois expliquer pourquoi elle suivait ce préavis. L'autorité intimée est partie de l'idée – fausse – que ce préavis était juridiquement contraignant et qu'elle n'avait aucune marge de manoeuvre. Comme on l'a vu plus haut, si le préavis a un poids certain dans la mesure où l'autorité de décision doit en tenir compte dans la pesée des intérêts en présence, la municipalité doit néanmoins expliquer pourquoi elle le suit. Elle ne peut pas faire l'économie de procéder à une appréciation complète des circonstances. En particulier, la municipalité n'explique pas pourquoi des garde-corps en verre ont été autorisés au premier étage de la villa de la recourante, mais pas au niveau du rez-de-chaussée. Certes, il n'est pas contesté que les garde-corps en verre constituent des objets de minime importance susceptibles d'avoir un impact sur le paysage. Mais encore faut-il qu'ils altèrent le site pour qu'ils soient interdits. La municipalité n'indique pas quelle est la surface vitrée maximale des garde-corps extérieurs pouvant être autorisée, ni à quels endroits du bâtiment ils peuvent être installés. Il ne faut pas perdre de vue que la villa de la recourante se trouve dans le "territoire d'agglomération II" au sens de l'art. 21 LLavaux qui, contrairement à l'art. 19 LLavaux régissant "le territoire de centre ancien de bourgs", ne pose pas d'exigences particulières en matière de style des façades, ornementations, harmonie des teintes et nature des matériaux mis en oeuvre.
D'ailleurs, il résulte des photographies versées au dossier que l'environnement bâti est composée de plusieurs bâtiments modernes déjà munis de garde-corps en verre, parfois importants. Contrairement à ce qui a été suggéré par la Commission consultative de Lavaux, la municipalité n'a pas proposé à la recourante d'autres solutions (par exemple, la pose de plaques en verre non réfléchissant ou teinté) permettant une meilleure intégration dans le site.
4.
Au vu de ce qui précède, il y a lieu d'admettre le recours, d'annuler la décision attaquée et de renvoyer le dossier à la municipalité pour qu'elle rende une nouvelle décision, après avoir procédé à une pesée des intérêts en présence et à une appréciation complète des circonstances locales, au regard notamment de l'art. 86 LATC et de l'art. 24 RCAT.
Vu l'issue du litige, il se justifie de statuer sans frais ni dépens (art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD).
Dispositif
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 12 décembre 2019 par la Municipalité de Lutry est annulée et la cause est lui est renvoyée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
III.
Il est statué sans frais ni dépens.
Lausanne, le 15 mars 2021
Le président: La greffière: