CDAP - AC.2021.0388 - 2023-10-30 - A.________, B.________, Fondation HELVETIA NOSTRA/Municipalité de Rougemont, D.________, Direction générale du territoire et du logement

1.

La décision municipale refusant un permis de construire peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Les recours ont été déposés en temps utile et respectent les exigences légales de motivation (art. 76, 77 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).

Les recourants 1 et 2, voisins directs du projet I, et dont la propriété est située à environ 91 mètres du projet II, disposent de la qualité pour recourir à l'encontre de ces projets.

En ce qui concerne la recourante 3, celle-ci fait partie des organisations habilitées à recourir dans le domaine de la protection de la nature et du paysage au sens de l'art. 12 de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN, RS 451; cf. en particulier l'art. 12 al. 1 à 3 LPN, ainsi que ch. 9 de l'annexe 1 à l'ordonnance du 27 juin 1990 relative à la désignation des organisations habilitées à recourir dans les domaines de la protection de l'environnement ainsi que de la protection de la nature et du paysage [ODO; RS 814.076]). Elle bénéficie ainsi en principe de la qualité pour recourir en tant qu'elle allègue que la décision litigieuse est susceptible de porter atteinte aux intérêts de la nature et du paysage. Cela ne concerne toutefois que les recours contre des décisions prises dans l'accomplissement de tâches de la Confédération au sens des art. 78 al. 2 Cst. et 2 LPN (cf. ATF 138 II 281 consid. 4.4; TF 1C_283/2021 du 21 juillet 2022 consid. 3.1.1), étant précisé qu'il peut également y avoir une tâche fédérale lorsqu'une autorité cantonale prend une décision (cf. ATF 139 II 271 consid. 9.2). Il faut toutefois que la décision attaquée concerne un domaine relevant de la compétence de la Confédération, qui est réglé par le droit fédéral, et qu'il présente un lien avec la protection de la nature, du paysage et du patrimoine (TF 1C_283/2021 du 21 juillet 2022 consid. 3.1.1).

Le Tribunal fédéral considère que l'octroi par une autorité communale d'une autorisation de construire en zone à bâtir ne relève pas d'une tâche de la Confédération, quand bien même le projet litigieux prend place dans un site inscrit dans un inventaire international, fédéral et a fortiori cantonal (cf. TF 1C_283/2021 du 21 juillet 2022 consid. 3.1.3; ATF 135 II 209 consid. 2.1). Il a toutefois déjà reconnu l'existence d'une tâche fédérale, et partant la qualité pour recourir des organisations de protection de la nature et du patrimoine, dans un cas où l'art. 15 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) était mis en cause et que le litige portait sur la création de nouvelles zones à bâtir (ATF 142 II 509 consid. 2). La doctrine préconise que cela s'étende au redimensionnement à la baisse des zones à bâtir qui seraient surdimensionnées en vertu de l'art. 15 al. 2 LAT, ce qui devrait également être considéré comme une tâche fédérale (Zufferey, Commentaire LPN, 2e éd., Zurich/Bâle/Genève 2019, n. 35 ad art. 2 LPN; Thurnherr, Commentaire de l'ATF 142 II 509, DEP 2017 p. 11; Wiedler, BR/DC 5/2020 N. 16 p. 253 ss). Le Tribunal fédéral a laissé cette question ouverte dans un arrêt du 3 septembre 2019 (TF 1C_511/2018 consid. 5.3.2).

En l'espèce, il n'y a pas lieu de trancher cette question, dans la mesure où la recourante 3 dispose de la qualité pour recourir contre un projet de construction lorsqu'elle dénonce, comme en l'espèce, une violation de l'art. 75b Cst. (ATF 139 II 271 consid. 9 à 11). Sous cet angle à tout le moins, elle est habilitée à contester les trois projets litigieux.

2.

Les recourants invoquent la violation de l'art. 21 al. 2 LAT. Selon eux, vu le surdimensionnement manifeste de la commune, l'emplacement des parcelles litigieuses, les impératifs de protection du paysage, ainsi que l'ancienneté du PPA Pra-Lieu, le contrôle incident du plan se justifie et ne pourrait fonder l'octroi d'un permis de construire sur les parcelles litigieuses.

Les constructeurs et la municipalité contestent ces arguments. Selon eux, le PPA Pra Lieu ne serait pas dépassé en raison de l'écoulement du temps, dans la mesure où il a été modifié en 2017 et où, à cette occasion, il a été décidé de maintenir les parcelles litigieuses en zone constructible. Ce maintien se justifierait en outre dans le cadre de la nouvelle planification communale en raison de la nécessité de diversifier l'offre en terrains sur le territoire communal, de sorte que la municipalité pouvait se fonder sur ce plan pour délivrer les autorisations de construire litigieuses.

a) Selon la jurisprudence, le contrôle incident ou préjudiciel d'un plan d'affectation dans le cadre d'une procédure relative à un acte d'application est en principe exclu. Un tel contrôle est néanmoins admis, à titre exceptionnel, lorsque les conditions d'un réexamen des plans au sens notamment de l'art. 21 al. 2 LAT sont réunies (cf. ATF 144 II 41 consid. 5.1; 121 II 317 consid. 12c). Aux termes de l'art. 21 al. 2 LAT, lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires; une modification sensible des circonstances au sens de l'art. 21 al. 2 LAT peut être purement factuelle, mais également d'ordre juridique, comme une modification législative (cf. ATF 144 II 41 consid. 5.1; 127 I 103 consid. 6b). L'art. 21 al. 2 LAT prévoit un examen en deux étapes: la première détermine si les circonstances se sont sensiblement modifiées au point de justifier un réexamen du plan: si le besoin s'en fait réellement sentir, il est adapté, dans une deuxième étape (cf. ATF 148 II 417 consid. 3.2; 144 II 41 consid. 5.1; 140 II 25 consid. 3; TF 1C_546/2021 du 8 septembre 2023 consid. 7.1). A chacune de ces deux étapes, il convient de procéder à une pesée d'intérêts tenant compte, d'une part, de la nécessité d'une certaine stabilité de la planification et, d'autre part, de l'intérêt d'une adaptation des plans aux changements intervenus.

b) aa) Dans le cadre de la première étape de l'examen, le Tribunal fédéral a déjà retenu que l'entrée en vigueur de l'art. 15 al. 2 LAT constituait une modification législative des circonstances pouvant conduire à un contrôle préjudiciel des plans (ATF 144 I 41 consid. 5 ss; TF 1C_308/2017 du 4 juillet 2018 consid. 3.2.1). Cette disposition, adoptée le 15 juin 2012, prévoit que les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1); et que les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (al. 2). La réalisation de cet objectif ne saurait cependant constituer le seul critère pertinent pour déterminer la nécessité d'entrer en matière sur une demande de révision d'un plan d'affectation, dans le cadre d'une procédure d'autorisation de construire (TF 1C_208/2022 du 2 août 2023 consid. 5.1). Pour que ce changement puisse être qualifié de sensible au sens de l'art. 21 al. 2 LAT, il faut que s'y ajoutent d'autres circonstances parmi lesquelles se trouvent notamment la localisation de la parcelle par rapport à la zone à bâtir existante, le niveau d'équipement de la parcelle et la date d'entrée en vigueur du plan d'affectation (cf. ATF 144 II 41 consid. 5.2).

bb) En l'espèce, le PPA Pra Lieu et son règlement d'application, qui régissent la construction sur les parcelles litigieuses, sont entrés en vigueur le 3 juillet 2007; la novelle du 15 juin 2012 est ainsi postérieure à cette planification, ce qui constitue un changement de circonstances susceptible d'ouvrir la voie à un contrôle préjudiciel du plan au sens de l'art. 21 al. 2 LAT.

A cet égard, la position des constructeurs et de la municipalité, qui prétendent que l’entrée en vigueur de l'art. 15 al. 2 LAT ne constituerait pas une telle circonstance nouvelle, dans la mesure où le PPA Pra Lieu a fait l'objet d'une modification en 2017 ayant conduit à la réduction de la zone à bâtir dans ce secteur, ne peut être suivie. En effet, s'il est exact que le PPA Pra Lieu a été modifié cette année-là et que certaines de ses parcelles sont passées en zone non constructible, les parcelles litigieuses n'ont pas été concernées par cette modification. Comme la municipalité le précisait elle-même dans le rapport 47 OAT justifiant cette révision (p. 1), la modification du PPA Pra Lieu de 2017 ne constituait qu'une première étape de redimensionnement, visant à déterminer les terrains les moins propices à l'urbanisation, le dézonage devant être finalisé dans le cadre de la révision du PGA. Il s'ensuit que ce n’est pas le PPA Pra Lieu en tant qu’instrument de planification qui a été revu, mais que la démarche effectuée s’est limitée à cibler les parcelles à dézoner en priorité au niveau communal global. S’agissant de l’affectation en zone constructible pour le reste du PPA concerné, y compris donc pour les parcelles litigieuses, celle-ci résulte de décisions antérieures à la modification de l’art. 15 LAT entrée en vigueur le 1er mai 2014 et n’a pas été revue depuis lors.

La Commune de Rougement est largement surdimensionnée. Ce surdimensionnement, par 389 habitants dans et hors du centre (cf. rapport 47 OAT du 6 octobre 2020, p. 18 s., et courrier de la DGTL du 17 avril 2023) n'est d'ailleurs pas contesté. Selon le courrier du SDT du 6 avril 2020, il se monterait même à 210 habitants dans le centre et 201 habitants hors du centre. La planification communale actuelle ne respecte donc pas les principes définis par l’art. 15 LAT, ni ceux découlant de la mesure A11 du plan directeur cantonal (PDCant) résultant de sa quatrième adaptation, ayant pour objectif de mettre en conformité le domaine de l’urbanisation aux exigences de la LAT, approuvée par la Confédération le 31 janvier 2018. Depuis l’adoption du PPA litigieux en 2007, le village de Rougement – y compris le secteur où se situent les parcelles en cause – a de surcroît été recensé à l’ISOS, selon relevé de septembre 2013, et l’entier de la commune fait désormais partie du parc naturel régional Gruyère Pays-d’Enhaut, également labellisé en 2012, puis en 2022. La réunion de ces divers éléments, eu égard à la situation singulière des parcelles litigieuses hors du noyau bâti du village, constitue donc, dans cette commune surdimensionnée, un changement sensible des circonstances plaidant en faveur d'un contrôle préjudiciel du plan.

c) aa) Il y a dès lors lieu de procéder à une analyse préjudicielle de la conformité du plan avec la situation actuelle (deuxième étape de l'examen prévu par l'art. 21 al. 2 LAT), à savoir à la pesée des intérêts en présence permettant de répondre à la question de savoir si, compte tenu de ces nouvelles circonstances, une adaptation de la planification se révèle nécessaire et si, pour ce motif, les autorisations de construire requises doivent cas échéant être annulées.

bb) L’art. 1 LAT prévoit que la Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation modérée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire. Ils coordonnent celles de leurs activités qui ont des effets sur l’organisation du territoire et ils s’emploient à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l’ensemble du pays. Dans l’accomplissement de leurs tâches, ils tiennent compte des données naturelles ainsi que des besoins de la population et de l’économie (al. 1). Ils soutiennent, par des mesures d’aménagement, les efforts qui sont entrepris notamment aux fins d’orienter le développement de l’urbanisation vers l’intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l’habitat appropriée (art. 1 al. 2 let. abis LAT), de créer un milieu bâti compact (art. 1 al. 2 let. b LAT) et de créer et de maintenir un milieu bâti favorable à l’exercice des activités économiques (art. 1 al. 2 let. bbis LAT).

L'art. 3 LAT, qui traite des principes régissant l'aménagement, prévoit en outre ce qui suit:

" 1 Les autorités chargées de l’aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants.

2 Le paysage doit être préservé. Il convient notamment:

a. de réserver à l’agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces d’assolement;

b. de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s’intègrent dans le paysage;

c. de tenir libres les bords des lacs et des cours d’eau et de faciliter au public l’accès aux rives et le passage le long de celles-ci;

d. de conserver les sites naturels et les territoires servant au délassement;

e. de maintenir la forêt dans ses diverses fonctions.

3 Les territoires réservés à l’habitat et à l’exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée. Il convient notamment:

a. de répartir judicieusement les lieux d’habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics;

abis. de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l’habitat;

b. de préserver autant que possible les lieux d’habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l’air, le bruit et les trépidations;

c. de maintenir ou de créer des voies cyclables et des chemins pour piétons;

d. d’assurer les conditions dont dépend un approvisionnement suffisant en biens et services;

e. de ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d’arbres.

4 Il importe de déterminer selon des critères rationnels l’implantation des constructions et installations publiques ou d’intérêt public. Il convient notamment:

a. de tenir compte des besoins spécifiques des régions et de réduire les disparités choquantes entre celles-ci;

b. de faciliter l’accès de la population aux établissements tels qu’écoles, centres de loisirs et services publics;

c. d’éviter ou de maintenir dans leur ensemble à un minimum les effets défavorables qu’exercent de telles implantations sur le milieu naturel, la population et l’économie."

Enfin, l'art. 15 al. 1 à 3 LAT, dispose que les zones à bâtir sont définies de telle manière qu’elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1); les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (al. 2); et l’emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l’aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d’assolement et préserver la nature et le paysage (al. 3).

Le principe de la séparation de l’espace bâti et non bâti, qui préserve différents intérêts publics, est de rang constitutionnel; il fait partie intégrante de la notion d’utilisation mesurée du sol de l’art. 75 Cst. (TF 1C_482/2017 du 28 février 2018 consid. 2.2).

La jurisprudence retient par ailleurs que la réduction de la zone à bâtir, prévue à l'art. 15 al. 2 LAT, relève d'un intérêt public important (ATF 144 II 41 consid. 5.2; 128 I 190 consid. 4.2), susceptible d'avoir, sur le principe, le pas sur l'intérêt public à la stabilité des plans ainsi que sur les intérêts privés des propriétaires concernés (TF F 1C_546/2021 du 8 septembre 2023 consid. 7.1;1P.139/1992 du 20 décembre 1993 consid. 7e).

cc) En l'occurrence, comme on l'a vu au considérant 2b ci-dessus, les projets litigieux sont prévus dans une commune dont la zone à bâtir est largement surdimensionnée et où l'obligation de réduction de la zone à bâtir subsiste à ce jour. Les projets litigieux, qui prévoient la réalisation de logements supplémentaires, sont ainsi susceptibles de compromettre la poursuite de cet objectif. La planification communale est actuellement en cours de réexamen et un nouveau PACom a été mis à l’enquête publique. Cette nouvelle planification n’apporte toutefois qu’une réponse très partielle à la question du surdimensionnement de la commune. Elle ne permet en tout cas pas de considérer que le maintien des parcelle litigieuses en zone constructible, couplé aux mesures de redimensionnement préconisées, permettrait d’atteindre les objectifs posés par la mesure A11 du PDCant en termes de besoins en logements à l’horizon projeté, ce dans le respect de l’art. 15 LAT. Dans ce contexte, le maintien des parcelles litigieuses en zone à bâtir a d’ailleurs été expressément contesté par le SDT, puis la DGTL, dans diverses prises de position relatives au projet de PACom. La municipalité justifie le maintien du secteur Pra Lieu en zone constructible, et partant le surdimensionnement de la commune, notamment par le besoin en logements touristiques. Ce besoin n'est toutefois ni démontré, ni ne saurait justifier la construction des bâtiments projetés en l'espèce, sauf à considérer que les constructeurs souhaitent en réalité créer des résidences secondaires, ce qui est contraire à ce qui figure dans le permis de construire et à l'argumentaire adopté par les constructeurs dans le cadre des griefs relatifs à l'art. 75b Cst. (cf. infra consid. 3). Il en va de même du souhait de la municipalité de diversifier l'offre en terrains sur le territoire communal. La nature des terrains existants, permettant notamment des logements de haut standing, ne change rien au fait qu’ils sont concernés par les questions de surdimensionnement. Au final, il convient donc de retenir l'existence d'un intérêt public important plaidant en faveur de la révision de la planification en raison du surdimensionnement de la commune.

La localisation des parcelles litigieuses revêt en outre, en l'espèce, une importance non négligeable: celles-ci sont en effet situées dans un secteur entièrement entouré d’une vaste zone agricole, quasiment libre de construction, hormis les quelques chalets disséminés le long de la route du Pra Lieu et les constructions éparses isolées de nature principalement rurale. La zone reste donc encore largement non bâtie. Dans ces conditions, les constructions actuelles situées en bordure de la route du Pra Lieu apparaissent comme formant une excroissance incongrue en pleine zone agricole; elles sont d'ailleurs sises clairement à l’extérieur du territoire urbanisé constitué par le village de Rougemont. Une portion du PPA Pra Lieu a en outre été dézonée en partie pour ce motif. Enfin, aucun moyen de transport en commun ne relie cette zone au centre du village. Il résulte de ces éléments que le développement de nouvelles constructions sur les parcelles litigieuses apparaît difficilement compréhensible au regard du principe cardinal de la séparation du territoire bâti et non bâti consacré à l’art. 75 al. 1 Cst., de l’objectif consistant à orienter le développement de l’urbanisation vers l’intérieur du milieu bâti, en privilégiant un milieu bâti compact (art. 1 al. 2 let. abis et b LAT) et aux principes d’aménagement décrits à l’art. 3 LAT.

Il y a encore lieu de tenir compte de l'inscription des parcelles litigieuses à l'ISOS en septembre 2013. Celles-ci font en effet partie de l'échappée dans l'environnement III, catégorie d'inventaire "a", dont la désignation est la suivante: "Espace préservé sur le versant adret de la vallée, compartimenté par le réseau hydrographique et composé d'un habitat rural traditionnel dispersé, avec prés et champs". Cette inscription est assortie d'un objectif de sauvegarde "a" qui préconise la "sauvegarde de l’état existant en tant qu’espace agricole ou libre" ainsi que la "conservation de la végétation et des constructions anciennes essentielles pour l’image du site; suppression des altérations". Dans le cadre d'un contrôle incident de la planification, il convient de s'assurer que les conditions de protection figurant dans l'inventaire se retrouvent dans la planification; les cantons et les communes ont en effet l'obligation de prendre en compte les objectifs de protection poursuivis par l'ISOS lors de l'adoption d'un nouveau plan d'affectation (AC.2018.0250 du 30 avril 2020 consid. 2 et les références citées). En l'occurrence, la planification en vigueur n'a pas pu tenir compte de l'inscription ultérieure de la zone dans l'ISOS, selon le relevé de septembre 2013. Or le développement des possibilités de construire offertes par le PPA Pra Lieu dans cette zone est en contradiction avec l’objectif de protection poursuivi par l’ISOS, qui préconise la sauvegarde de l'état existant en tant qu'espace agricole et libre, sous réserve d’un habitat rural traditionnel dispersé. Une révision de la planification paraît dès lors nécessaire pour assurer la prise en compte adéquate dans celle-ci des buts poursuivis par l’ISOS.

En termes de protection du paysage notamment, les objectifs de l’ISOS sont sensiblement similaires à ceux promus par le Parc naturel régional Gruyère Pays-d'Enhaut, labellisé en 2012 et en 2022, selon les PDCn successifs du 31 janvier 2018 et 11 novembre 2022 (mesure E12, respectivement p. 238 et p. 242) et qui prévoit la protection des territoires ruraux d’un haut intérêt naturel, culturel et paysager, ainsi qu’un développement fondé sur la préservation, la revitalisation et la valorisation de ce patrimoine (voire aussi art. 3 let. b des statuts de l’associations du Parc naturel régional Gruyère Pays-d'Enhaut). Le PPA Pra Lieu ne tient pas compte de ces objectifs et ne paraît ainsi plus adapté aux buts poursuivis dans ce cadre.

Finalement, au vu des impératifs de réduction de la zone à bâtir (art. 15 LAT), de l’atteinte au principe de séparation du bâti et du non bâti (art. 1 et 3 LAT) et des enjeux de protection paysagère (art. 3 al. 2 LAT), il apparaît douteux que la planification existante sur les parcelles litigieuses soit encore adaptée. Le simple fait que cette zone soit équipée ne suffit pas à déduire le contraire. Il existe dès lors un intérêt public prépondérant à maintenir les parcelles litigieuses libres de toute construction, à tout le moins dans l'attente de l'issue de la modification de la planification déjà en cours; l'inverse pourrait en effet compromettre les objectifs de cette planification. Une appréciation définitive à ce sujet relève des autorités de planification mais, à ce stade, ces éléments penchent plutôt en faveur d’une modification de l’affectation des parcelles en cause vers une zone non constructible. Dans ces circonstances, la délivrance des permis de construire litigieux ne saurait être confirmée.

Pour ce motif déjà, les recours doivent être admis.

3.

Les recourants font encore valoir que les autorisations octroyées contreviennent à l'art. 75b Cst., ainsi qu'aux art. 7 et 14 de la loi fédérale du 20 mars 2015 sur les résidences secondaires (LRS; RS 702).

a) aa) L'art. 75b Cst. prévoit que les résidences secondaires constituent au maximum 20% du parc des logements et de la surface brute au sol habitable de chaque commune (al. 1); la loi oblige les communes à publier chaque année leur plan de quotas de résidences principales et l'état détaillé de son exécution (al. 2).

L'art. 6 al. 1 LRS reprend la limitation constitutionnelle et prévoit également que, dans les communes dont la proportion de résidences secondaires déterminée conformément à l’art. 5 est supérieure à 20 %, aucune nouvelle résidence secondaire ne peut être autorisée; si cette proportion est inférieure à 20 %, mais que l’octroi d’une autorisation de construire conduirait, dans une commune, au dépassement de cette limite de 20 %, l’autorisation ne peut pas être délivrée.

L'art. 7 LRS a la teneur suivante:

"1Dans les communes qui comptent une proportion de résidences secondaires supérieure à 20 %, de nouveaux logements ne peuvent être autorisés qu’à la condition d’être utilisés:

a. comme résidence principale ou comme logement assimilé à une résidence principale au sens de l’art. 2, al. 3; ou

b. comme logement affecté à l’hébergement touristique.

2 Un logement est réputé affecté à l’hébergement touristique uniquement s’il est mis de manière durable à la disposition d’hôtes pour des séjours de courte durée, aux conditions usuelles du marché et conformes à l’usage local; de plus, il doit remplir l’une des conditions suivantes:

a. être situé dans le même bâtiment que celui où le propriétaire a son domicile principal;

b. ne pas être équipé en fonction des besoins personnels du propriétaire et être mis sur le marché dans le cadre d’un établissement d’hébergement organisé.

3 L’autorité compétente pour les autorisations de construire assortit son autorisation d’une charge sous la forme d’une restriction d’utilisation au sens de l’al. 1, let. a, ou de l’al. 2, let. a ou b. Si l’autorisation de construire n’est pas assortie d’une telle charge et qu’il ne s’agit pas d’une autorisation au sens des art. 8, 9, 26 ou 27, il est présumé que la restriction d’utilisation visée à l’al. 1, let. a, s’applique.

4 Immédiatement après l’entrée en force de l’autorisation de construire, l’autorité compétente pour les autorisations de construire ordonne à l’office du registre foncier de mentionner au registre la restriction d’utilisation relative au bien-fonds concerné.

5 Le Conseil fédéral règle notamment les modalités suivantes:

a. les exigences concernant l’établissement d’hébergement organisé;

b. l’obligation de déclarer le changement d’affectation d’un logement affecté à l’hébergement touristique en une résidence principale;

c. la formulation des conditions d’utilisation."

Les dispositions de la LRS ne visent pas seulement les constructions qui, selon les déclarations des intéressés, seront utilisées comme résidences secondaires, mais également celles qui pourraient être utilisées comme résidences secondaires (ATF 144 II 49 consid. 2 et les références citées; TF 1C_149/2020 du 8 décembre 2020 consid. 4.1).

bb) Face à l'interdiction générale de dépasser le seuil de 20 % de résidences secondaires dans une commune, on ne peut exclure que certains constructeurs soient tentés de contourner la réglementation en déclarant faussement qu'ils entendent utiliser leur construction en tant que résidence principale ou l'affecter en résidence touristique mise à disposition du public. Un abus de droit manifeste ne saurait toutefois être admis que s'il apparaît d'emblée que le projet ne pourra pas être utilisé comme annoncé, notamment en raison de l'insuffisance de la demande de résidences principales dans la commune en question pour le type d'objets concernés, et/ou en présence d'autres indices concrets (ATF 144 II 49 consid. 2.2; 142 II 206 consid. 2.2; cf. aussi TF 1C_242/2021 du 19 août 2022 consid. 4.1;1C_149/2020 du 8 décembre 2020 consid. 4.1).

En droit public, le principe de la bonne foi est explicitement consacré par l'art. 5 al. 3 Cst., en vertu duquel les organes de l'Etat et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. Il y a fraude à la loi – forme particulière d'abus de droit – lorsqu'un justiciable évite l'application d'une norme imposant ou interdisant un certain résultat par le biais d'une autre norme permettant d'aboutir à ce résultat de manière apparemment conforme au droit (ATF 144 II 49 consid. 2.2). La norme éludée doit alors être appliquée nonobstant la construction juridique destinée à la contourner (ATF 144 II 49 consid. 2.2; 142 II 206 consid. 2.3). Pour être sanctionné, un abus de droit doit apparaître manifeste. L'autorité qui entend faire appliquer la norme éludée doit établir l'existence d'une fraude à la loi, ou du moins démontrer l'existence de soupçons sérieux dans ce sens. Cette appréciation doit se faire au cas par cas, en fonction des circonstances d'espèce (ATF 144 II 49 consid. 2.2; 142 II 206 consid. 2.5 et la jurisprudence citée).

Dans le contexte de l'art. 75b Cst. et de ses dispositions d'application, il n'y a pas lieu d'assouplir la répartition du fardeau de la preuve dans ce domaine en exigeant systématiquement du constructeur qu'il prouve d'emblée le respect de l'affectation prévue. Toutefois, il appartient à l'autorité chargée de la délivrance des permis de construire de s'assurer que les conditions posées pourront être respectées (ATF 144 II 49 consid. 2.2; TF 1C_242/2021 du 19 août 2022 consid. 4.1;1C_149/2020 du 8 décembre 2020 consid. 4.1). Il s'agit de vérifier si, en prétendant vouloir construire une résidence principale (but en soi admissible au regard de la norme constitutionnelle) selon la définition des art. 2 al. 2 et 3 LRS, l'intéressé n'a pas pour objectif de contourner l'interdiction découlant de l'art. 75b Cst. et de l'art. 6 ******** en réalisant, à terme, une résidence secondaire. Il en va de même s'il envisage d'emblée, toujours en prétendant vouloir construire une résidence principale, de faire usage de l'art. 14 LRS qui permet de suspendre cette affectation lorsqu'il n'existe pas de demande pour un tel logement à un prix raisonnable (ATF 144 II 49 consid. 2.2; TF 1C_242/2021 du 19 août 2022 consid. 4.1;1C_149/2020 du 8 décembre 2020 consid. 4.1).

Dans ce cadre, l'autorité doit rechercher s'il existe des indices concrets mettant d'emblée en doute la volonté ou la possibilité d'utiliser l'immeuble comme résidence principale. Ces indices peuvent, selon les circonstances, concerner la situation de l'immeuble (zone de construction, accessibilité toute l'année, éloignement des lieux de travail), sa conception même (dans l'optique d'une occupation à l'année), éventuellement son prix, les circonstances tenant à la personne qui entend y habiter, lorsque celle-ci est connue (résidence actuelle, lieu de travail, déclarations d'intention de l'intéressé lui-même). Lorsque le ou les futurs occupants ne sont pas connus (logements destinés à la vente ou à la location), le critère principal est celui de la demande de résidences principales dans le même secteur géographique (ATF 145 II 99 consid. 3.1; 144 II 49 consid. 2.2). Lorsqu'il est question de bâtir un logement destiné à de la location en résidence principale, l'autorité communale doit s'assurer qu'il existe une demande suffisante pour que l'intention de trouver preneur pour le bien à construire apparaisse réaliste (TF 1C_127/2018 du 25 avril 2019 consid 2). L'introduction, depuis le 1er janvier 2016, de l'art. 14 LRS prévoyant la suspension de la restriction d'utilisation lorsque celle-ci ne peut temporairement pas être respectée en raison de circonstances particulières telles que décès, changement de domicile ou changement d'état civil, renforce le risque de détournement de l'objectif de la disposition constitutionnelle. Il y a lieu soit pour la commune d'instruire de manière complète la question de la demande pour des résidences principales, soit pour les constructeurs de faire état de promesses de vente. Dans les cas où la demande pour ce type d'habitation est manifestement insuffisante, le permis de construire doit être refusé (cf. ATF 145 II 99 consid. 3.1; 144 II 49 consid. 2.3; TF 1C_309/2019,1C_310/2019 du 8 mai 2020 consid. 5.2).

cc) La procédure d'autorisation de construire et la police des constructions ont pour but la mise en œuvre du droit des constructions et la sauvegarde de l'ordre et de la sécurité publics en matière de construction. En droit vaudois, la municipalité est ainsi chargée de faire observer les prescriptions légales et réglementaires, ainsi que les plans en matière d'aménagement du territoire et de constructions (art. 17 al. 1 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; RSV 700.11]). Avant d'accorder le permis de construire, elle vérifie la conformité de tout projet avec les règles légales et les plans et les règlements d'affectation (art. 17 al. 3 LATC). Selon l'art. 104 al. 1 LATC, avant de délivrer le permis, elle s'assure que le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires et aux plans d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration (TF 1C_546/2015 du 23 juin 2016 consid. 2.5).

b) aa) En l'espèce, Rougemont figure sur la liste des communes comptant plus de 20% de résidences secondaires établies par l'Office fédéral du développement territorial; elle en comptait plus de 63.76% à la fin de l'année 2021 et en compte 64.7% à ce jour. Les constructeurs ne font pas valoir et établissent encore moins qu'ils auraient d'ores et déjà des offres d'achat sérieuses et concrètes pour l'acquisition des chalets projetés. L'usage de ces constructions, respectivement des appartements qui s'y trouvent, à des fins de résidence principale apparaît ainsi d'emblée comme incertain. Il convient dès lors d'examiner la situation du marché immobilier tel qu'il se présente dans la commune, en tenant compte de l'ensemble des circonstances.

A cet égard, la municipalité a indiqué, en cours de procédure, considérer que l'inscription de la mention de résidence principale au Registre foncier, prévu par l'art. 7 al. 3 et 4 LRS, et ordonnée en l'occurrence dans les permis de construire litigieux, était suffisante à garantir l'utilisation à des fins de résidence principale. Selon elle, les biens immobiliers disponibles dans la commune ne resteraient que très peu de temps sur le marché. Elle ajoute que les arrivées d'habitants concerneraient principalement des familles, qui auraient besoin d'habitations conséquentes. Son impression quant au nombre de logements disponibles serait celle d'une demande à laquelle elle ne parviendrait pas à répondre. Elle ajoute, en lien avec le nombre d'habitants dans la commune, que celui-ci serait fluctuant. Sa position ne saurait toutefois être suivie.

bb) Les projets litigieux en l'espèce ont tous été conçus à l'origine comme des résidences secondaires. S'ils ont été mis en pause pendant quelques années, les plans de constructions sont restés quasiment inchangés au moment de la reprise de la procédure d'autorisation de construire, les trois projets concernant toutefois dorénavant des résidences principales. Ces projets prévoient la création de plusieurs logements, au total huit, de haut, voire très haut standing. Par leurs caractéristiques, les constructions projetées ne s'adressent qu'à un cercle très restreint de personnes cherchant une résidence principale à Rougemont, en particulier s'agissant des projets I et III. Le projet de chalet "familial" (projet I) ne comporte en particulier pas moins de six niveaux, dont trois enterrés qui accueilleront une piscine, un jacuzzi, un sauna, un espace de repos, une salle de gym/salle de jeu, une salle de cinéma, une bibliothèque, plusieurs pièces dédiées au rangement, sept chambres à coucher et sept salles de bains. Il prévoit encore neuf places de stationnement. La surface utile de plancher du projet I est de 1'698 m2, dont 751 m2 dédiés au logement, tandis que la valeur des travaux est estimée à 6 millions de francs. Il en va de même du projet III, prévu sur cinq niveaux et qui n'accueillera qu'un seul logement, mais qui comprend notamment la création d'un sauna, un spa, un espace de douche et de vestiaire en son sous-sol, un carnotzet, une salle de jeux, quatre chambres au rez-de-chaussée, ainsi qu'une salle de gym, un très grand séjour de presque 100 m2 à l'étage, et une grande chambre pourvue de deux dressings dans les combles. S'agissant du projet III, sa surface utile de plancher est de 478 m2 et la valeur des travaux est estimée à 7.5 millions de francs. Quant aux appartements prévus dans ce projet, s'ils apparaissent d'un standing moins élevé que celui des projets I et III, ils comportent tout de même trois chambres, une grande salle à manger de 24 m2, un séjour de 52 m2 par logement et un très grand balcon de 43 m2. La construction comporte au surplus un parking souterrain. Au total, 23 places de parc sont prévues, soit presque quatre par logement. La surface brute utile de plancher de ce projet II est de 1'670 m2, son volume de 12'353 m3 et les travaux sont estimés à 9.8 millions francs, soit au moins 1.6 million par appartement.

Ainsi, si ce projet ne peut être rangé dans la catégorie de très haut standing, on peut tout de même retenir qu'il ne se destine pas à des familles aux revenus modestes ou moyens qui chercheraient un logement dans la région, mais bien à des personnes fortunées. On ne peut bien entendu exclure d'emblée qu'il existe un marché pour ce type de bien exclusif. Mais, ce type de bien est généralement plutôt destiné à l'hébergement en résidence secondaire (cf. AC.2017.0342 du 22 août 2018 consid. 3a; cf. ég. ATF 145 II 99 consid. 3.2).

En ce qui concerne leur localisation, il n'est pas contesté que les biens-fonds concernés sont accessibles toute l'année et que, par leur typologie, les logements prévus peuvent en soi se prêter à une résidence principale. Il est également vrai que le village de Rougemont, ainsi que ses alentours, disposent des infrastructures répondant aux besoins d'habitants de résidences principales. Il n'en demeure pas moins que les parcelles litigieuses sont situées dans un quartier excentré situé à 1.5 km et 20 minutes à pied du centre du village, respectivement à 2.3 km et 5 minutes en voiture du village. Dans ce quartier, sont majoritairement implantées des résidences secondaires selon les dires même de la municipalité, exprimés lors de l'inspection locale du 16 mars 2023. Cet élément permet également de douter d'une future utilisation en tant que résidences principales (cf. ég. ATF 145 II 99 consid. 3.2; TF 1C_263/2016 du 21 février 2017 consid. 5.1), ce d'autant plus dans une commune touristique dans laquelle les logements en résidence secondaire sont largement majoritaires.

Dans la mesure où le ou les futurs occupants ne sont pas connus, il y a encore lieu, comme déjà relevé ci-dessus, d'examiner la demande de résidences principales dans le même secteur géographique (ATF 145 II 99 consid. 3.1; 144 II 49 consid. 2.2). Selon l'Office fédéral de la statistique, entre 2010 et 2019, la population de la commune de Rougemont est passée de 905 à 858 habitants, enregistrant ainsi une baisse de 5.2%. Selon les statistiques établies par le Canton de Vaud, après avoir très légèrement augmenté en 2020 (863 habitants), la population de la commune a atteint 826 habitants en 2022, enregistrant ainsi une nouvelle baisse de 37 habitants en deux ans, soit 4.29% de moins. La population de la commune est ainsi en constante diminution depuis 13 ans, ce qui constitue un critère déterminant en lien avec la disponibilité des logements en résidence principale (TF 1C_263/2016 du 21 février 2017 consid. 5.3).

Quant aux logements vacants dans la commune, les statistiques du canton indiquent que ceux-ci s'élevaient à 25 au 1er juin 2022 (2.04%), à 21 au 1er juin 2021 (1.72%), à 15 au 1er juin 2022 (1.22%) et, récemment, à 13 au 1er juin 2023 (1.06%). S'il est vrai que l'on observe ces dernières années une baisse du nombre de logements vacants, il reste tout de même à ce jour 13 logements disponibles – dans une commune dont on rappelle que le nombre d'habitants est en constante baisse – et, en pourcentage, ce nombre reste au-dessus de la moyenne cantonale qui se situe à 0.98%. Selon les documents produits par les recourants 1 et 2, il y avait 46 biens immobiliers en vente en 2022, dont 72% étaient en ligne depuis plus de trois mois. Dans la commune voisine, ce nombre s'élevait à 71 propriétés à vendre, dont 56% en ligne depuis plus de trois mois.

En tenant compte de la baisse constante de la population résidente dans la commune depuis plus de douze ans, conjuguée à l'existence sur le marché de logements vacants, respectivement d’un nombre non négligeable de logements dont la vente est proposée par leurs propriétaires, on ne saurait considérer que la demande en résidences principales surpasse l’offre existante dans cette catégorie de logements. Les projets des constructeurs, tendant à créer huit nouveaux logements principaux dans la commune, n’apparaissent dès lors pas en adéquation avec les besoins du marché; il y a ainsi lieu de douter singulièrement d'une future utilisation des projets litigieux en tant que résidences principales. Cela vaut en tout cas lorsque – comme en l'espèce – il s'agit de logements de vacances typiques par leur configuration et leur situation. On peut au surplus s’étonner que, malgré le fait que les projets datent déjà de plusieurs années, les constructeurs n'aient pas encore vendu un seul appartement sur plans à de futurs résidents à titre principal, alors qu’ils prétendent à l’existence d’une demande avérée de logements de ce type en résidence principale. Cela constitue un indice de plus de l'absence de demande, même s'il est vrai que la procédure de recours peut avoir découragé certains intéressés (cf. ATF 145 II 99 consid. 3.2).

Au surplus, les documents produits par les constructeurs ne sont pas propres à démontrer le contraire. S'agissant tout d'abord de la lettre du notaire du 29 mars 2023, celui-ci se contente de confirmer que l'achat de biens immobiliers aurait été particulièrement élevé ces deux dernières années et précise que cette affirmation concerne tant les résidences principales que les résidences secondaires. S’agissant des résidences principales, ce constat est contredit par l’évolution de la population communale, en baisse. Sur la base de cet écrit notarial, il n’est pas impossible de conclure que le tournus des biens ait été plus élevé, ce qui ne signifie pas encore que l’augmentation de leur nombre soit nécessaire pour répondre à la demande du marché en résidence principale. Il se réfère en outre à des acquisitions à Gstaad et ses environs, sans mentionner expressément la Commune de Rougemont qui nous intéresse ici. S’agissant ensuite de l'article de 24 heures du 14 mars 2022, il concerne principalement la question de l'augmentation des prix de l'immobilier en montagne, certes en raison de la raréfaction de l'offre, mais porte tant sur les résidences principales que secondaires et ne concerne surtout pas spécifiquement Rougemont. Il ne constitue donc pas une preuve d'un besoin spécifique en résidences principales dans cette commune. Il en va de même, enfin, du courrier du 15 mars 2022 établi par la société de courtage, mandatée par les constructeurs pour vendre les constructions litigieuses, qui dispose d'un intérêt direct au courtage des biens concernés par la présente cause et dont la valeur probante doit donc être relativisée.

c) Au vu de ce qui précède, il faut admettre l'existence d'un abus de droit, dans la mesure où l’on ne peut raisonnablement retenir, en l'espèce, aucunes assurances sérieuses et concrètes quant à l'utilisation des constructions projetées en tant que résidences principales. Pour ce motif également, les permis de construire doivent être annulés.

4.

Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission des recours et à l'annulation des décisions du 11 novembre 2021 levant les oppositions et délivrant les permis de construire litigieux.

Il n'y a ainsi pas lieu de statuer sur les autres griefs soulevés par les recourants, en particulier sur la violation de l'art. 49 LATC, des art. 22 LAT et 103 LATC, ainsi que des griefs tirés de la police des constructions. On peut toutefois douter du respect des normes d'esthétique, d'intégration et de protection du patrimoine (cf. art. 6 al. 1 LPN, art. 86 LATC, art. 1 et 5 RPPA, et 39 et 41 RCPEPC), au vu des dimensions imposantes des projets, qui ne correspondent en rien à celles d'un chalet traditionnel caractéristique de l'habitat d'un paysage de montagne, tel que l’a récemment jugé la CDAP dans une affaire parallèle (cf. AC.2020.0320 du 10 août 2023 consid. 7d).

5.

Les frais judiciaires sont mis à la charge des constructeurs qui succombent (art. 49, 51, 91 et 99 LPA-VD; art. 4 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Ces derniers verseront en outre une indemnité à titre de dépens aux recourants 1 et 2, qui ont procédé avec l'assistance d'un avocat (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD art 10 et 11 TFJDA). La recourante 3 a quant à elle agi sous la plume de sa co-directrice, sans être représentée par un conseil externe. Aucune indemnité de dépens ne lui sera dès lors allouée (art. 55 al. 1 LPA-VD a contrario).