CDAP - AC.2022.0158 - 2022-11-16 - A.________/Municipalité de Montreux

A.

A._______ est propriétaire de la parcelle n° 4207 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Montreux. Ce bien-fonds a une surface totale de 1'719 m2.

La parcelle n° 4207 est située dans le périmètre du plan de quartier "Derrière Fontanivent" entré en vigueur le 7 août 1974. Ce plan a fait l'objet d'une modification, adoptée par le Conseil communal de Montreux (ci-après: le conseil communal) le 20 septembre 1978 et approuvée par le Conseil d'Etat le 24 novembre 1978. Cette modification a consisté à créer une nouvelle zone de villas dans une partie du périmètre, en particulier dans le compartiment de terrain comprenant la parcelle n° 4207. D'après les indications figurant sur ce plan, une villa se trouvait déjà sur cette parcelle en 1978 (dans la partie sud du bien-fonds). La plupart des parcelles de ce secteur, en amont de la voie du chemin de fer MOB (lieux-dits "En Fontanivent", "La Fin de Brent", notamment) sont occupées par des villas individuelles ou des bâtiments de plusieurs appartements.

B.

En 2007, les autorités communales ont mis à l'enquête publique un projet de plan général d'affectation (PGA) et de règlement (RPGA) entièrement révisés, afin de remplacer les instruments de planification en vigueur, principalement le plan des zones de la commune du 15 décembre 1972, mais aussi des plans partiels comme le plan de quartier "Derrière Fontanivent". Il était prévu de maintenir ce secteur dans la zone à bâtir (pour la parcelle n° 4207: zone de coteau B, destinée également à l'habitation). Le 2 septembre 2009, le conseil communal a adopté le projet de PGA et son règlement. Ces actes ont subi diverses modifications, en fonction notamment d'amendements votés par le conseil communal. Une enquête publique complémentaire a été organisée en septembre 2013. Dans ses séances des 3 et 4 septembre 2014, le conseil communal a adopté les modifications apportées au PGA. Le 10 juin 2015, le Département du territoire et de l'environnement (ci-après: DTE) a approuvé préalablement le nouveau PGA, à l'exception d'une portion de zone à bâtir ("L'Aire de Prélaz"). Les décisions d'adoption et d'approbation préalable ont fait l'objet de plusieurs recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP).

Les autorités communales ont ensuite entrepris des négociations avec l'Office fédéral du développement territorial ARE, auteur d'un des recours, et engagé une procédure de modification du projet de nouveau PGA visant à atteindre un bilan des réserves en zone à bâtir équilibré. L'instruction des recours a été suspendue. Les modifications apportées par la suite consistaient en la création de deux zones réservées dans les secteurs de Maula Ferran et de La Saussaz (dans d'autres parties de la commune); elles introduisaient en outre, au sein de la zone de verdure initialement projetée, la distinction entre une zone de verdure urbaine, assurant des poches de respiration dans le bâti, et une zone de verdure paysagère, considérée comme une zone de non bâtir. Ces modifications ont été mises à l'enquête publique en juin 2016. Le 12 octobre 2016, le conseil communal a adopté ces différents amendements, lesquels ont été approuvés préalablement par le DTE, le 10 janvier 2017.

Ces nouvelles décisions d'adoption et d'approbation préalable ont elles aussi fait l'objet de plusieurs recours à la CDAP. Celle-ci a repris l'instruction des premiers recours et elle a statué par différents arrêts rendus en décembre 2017 et janvier 2018. En substance et sous réserve de certains aspects ponctuels, elle a confirmé le nouveau PGA.

Le Tribunal fédéral a été saisi de différents recours, formés par des propriétaires fonciers ainsi que par une organisation de protection de la nature d'importance nationale, contre les arrêts de la CDAP. Il a statué sur ces recours par des arrêts rendus le 16 avril 2020. Dans la cause 1C_632/2018 (arrêt publié aux ATF 146 II 289), il a admis le recours et il a prononcé que l'arrêt de la CDAP (AC.2015.0216, AC.2017.0026 du 17 janvier 2018) était "réformé et la cause renvoyée pour nouvelle décision à la Commune de Montreux, dans le sens des considérants" (ch. 1 du dispositif). Pour saisir la portée de la réforme de l'arrêt de la CDAP, il faut donc lire en particulier le considérant 14 de l'arrêt du Tribunal fédéral, ainsi libellé:

"Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours. Les chiffres I à III du dispositif de l'arrêt attaqué sont reformés en ce sens que le recours cantonal AC.2015.0216 est admis; les décisions d'adoption communales et la décision d'approbation préalable cantonale du 10 juin 2015 sont annulées. Les chiffres IV et V sont réformés en ce sens que le recours AC.2017.0026 est admis, la décision du Conseil communal de Montreux du 12 octobre 2016 ainsi que la décision préalable du Département du territoire et de l'environnement du 10 janvier 2017 sont annulées. La cause est renvoyée à la Commune de Montreux (art. 107 al. 2 LTF). Il lui appartiendra d'adapter son projet de PGA en prévoyant une affectation conforme au droit fédéral des portions de territoire comprises dans la zone réservée, dans le respect en particulier des exigences de l'art. 15 LAT (cf. consid. 5.3 et 6.3). Celle-ci devra également tenir compte des secteurs soumis à la légalisation préalable d'une planification de détail (art. 26 nRPGA) dans le réexamen de sa zone à bâtir et déterminer si ceux-ci doivent y être maintenus ou en être exclus (cf. consid. 7.4). La Commune de Montreux devra également assurer la coordination entre la planification d'affectation de la partie urbanisée de son territoire - ici discutée - et la planification relative à la partie supérieure de son territoire (cf. consid. 9). [...] "

C.

A la suite des arrêts du Tribunal fédéral, les autorités communales ont décidé de mettre en place des zones réservées, en fonction d'une analyse de la situation décrite en particulier dans un "rapport justificatif selon l'article 47 OAT" de mars 2021 (https://www.montreux.ch/fileadmin/documents/commune-de-montreux.ch/pdf/Urbanisme/ zones_reservees/ZR_Rapport_47OAT.pdf). Six différents types de zones réservées ont été définis. Il a été prévu de classer la parcelle n° 4207 et les terrains environnants dans la zone réservée 2, ainsi décrite dans le rapport précité (p. 13):

"6.2 Zone réservée 2

6.2.1 Périmètre La zone réservée 2 concerne toute la partie du territoire communal qui se situe entre le périmètre de centre et l’A9 (RN9). Ainsi, toutes les parcelles concernées affectées à la zone à bâtir par le plan des zones de 1972, à l’exception des zones d’utilité publique, sont colloquées en zone réservée 2. La zone réservée 2 couvre une surface de 86.36 ha.

6.2.2 Plans de détails

Les plans de détails suivants sont également réservés, car ils offrent un potentiel constructible alors qu’ils sont entrés en vigueur antérieurement à la LAT (01.01.1980): - (106) PQ « Derrière Fontanivent » - 07.08.1974 - et addenda – 24.11.1978 ; - (123) PEP « La Foge » - 18.11.1977 pour partie seulement ; - (180) PPA « Clos de la Foire à Brent » - 28.07.2004 pour partie seulement.

6.2.3 Règlement Le dispositif de la zone réservée 2 est presque aussi restrictif que celui de la zone réservée 1, car cette zone concerne une portion de territoire relativement excentrée, mais susceptible d’offrir le potentiel constructible le plus important au sein du territoire communal. Il permet d’exclure l’application des règles en vigueur de 1972, qui autoriseraient des constructions incompatibles au droit fédéral, tout en gardant son application pour toutes les règles constructives d’ordre général. Comparée à la zone réservée 1, la zone réservée 2 tend aux mêmes buts, avec davantage de souplesse laissée aux intentions de démolition-reconstruction. Elle tend ainsi à : - empêcher provisoirement toute construction nouvelle sur la/les parcelle(s) concernée(s) ; - permettre l’entretien immobilier et du patrimoine ; - permettre l’occupation de volumes bâtis existants mais non-utilisés ; - interdire la disparition de locaux de commerces et/ou activités à des fins d’habitation; - permettre les interventions sur les bâtiments existants qui relèvent de l’entretien et de la transformation intérieure ; - permettre les interventions sur les bâtiments existants qui relèvent de la transformation extérieure sans modification de volume ; - permettre les démolitions-reconstructions volontaires et accidentelles dans les limites de l’article 80 LATC ; - empêcher que les surfaces en nature de vigne et de pré-champ ne fassent l’objet d’aménagement. Ainsi, cette zone ne permet que l’entretien du bâti, l’optimisation des volumes construits existants et les reconstructions en cas de démolition volontaire des constructions existantes ; elle protège les commerces et activités en-dehors du territoire urbain pour assurer une dynamique de village et un rapport à la rue animé dans cette partie de Montreux. Les surélévations ne sont pas autorisées dans cette zone, car de nombreuses constructions existantes pourraient recevoir ce type d’intervention et atteindre un gabarit de R+1+c/a, qui correspond au gabarit habituel dans cette portion de territoire.

La limite du périmètre compact d’agglomération est susceptible d’être modifiée dans le cadre des études du futur Plan d’affectation communal (PACom) et il n’est pas certain que cette portion de territoire fasse alors l’objet d’une densification et donc, la possibilité de surélévation ne peut pas être autorisée, car elle risque de créer des situations contraires aux buts de la planification future, conformément à l’article 47 LATC."

Le projet de règlement des zones réservées (RZR) définit ainsi, à ses articles 3 (valable pour toutes les zones réservées) et 7 (valable pour la zone réservée 2), les possibilités de construire dans ce régime provisoire ou conservatoire:

"ART. 3 EFFETS 1 Les constructions nouvelles sont interdites dans les zones réservées, à l’exception des dépendances de peu d’importance au sens de l’article 39 RLATC. Les piscines extérieures sont assimilées à des dépendances. 2 Seules les constructions nouvelles destinées à satisfaire des besoins d’utilité publique peuvent faire exception au régime instauré par les zones réservées. La Municipalité appréciera le bien-fondé de la vocation d’utilité publique du programme de la construction projetée, ainsi que les surfaces et volumes proposés du projet par rapport aux besoins d’utilité publique à satisfaire. Les logements d’utilité publique au sens de l’article 27 LPPPL ne répondent pas aux critères d’utilité publique du présent alinéa. 3 Seules sont autorisées les interventions sur les bâtiments existants, conformément aux règles spécifiques à chaque zone et dans le respect de l’article 4 du présent règlement. 4 Toutes les interventions projetées doivent obligatoirement être soumises à titre de demande préalable à la Municipalité, qui en apprécie la conformité. Elles doivent être accompagnées de données chiffrées précises, qui exposent la différence entre la situation actuelle et projetée du bâtiment concerné en termes de surface bâtie, surface de plancher déterminante et/ou de volume construit hors sol. 5 Toutes les demandes de permis de construire sont subordonnées à l’autorisation spéciale du Département cantonal compétent, conformément à l’article 135 alinéa 4 LATC. 6 Les plans d’affectation communaux au sens des articles 22 ss. LATC, à établir sur une portion restreinte du territoire communal, pourront faire l’objet d’une procédure au sens des articles 34 ss. LATC, lorsque le dimensionnement de la zone à bâtir de l’entier du territoire communal sera établi en conformité à l’article 15 LAT.

ART. 7 ZONE RÉSERVÉE 2 1 La zone réservée 2 est délimitée par le plan ; elle concerne toutes les zones, au sens de l’article 1 du présent règlement, qui se situent entre le périmètre de centre et l’A9 (RN9), ainsi que les plans de détails suivants : - (106) PQ « Derrière Fontanivent » - 07.08.1974 - et addenda – 24.11.1978 ; - (123) PEP « La Foge » - 18.11.1977 pour partie seulement ; - (180) PPA « Clos de la Foire à Brent » - 28.07.2004 pour partie seulement. 2 Elle est destinée à empêcher provisoirement toute construction nouvelle sur la/les parcelle(s) concernée(s). 3 Seules sont autorisées les interventions sur les bâtiments existants qui relèvent de : - l’entretien ; - la transformation intérieure ; - la transformation extérieure sans augmentation de volume ; - la démolition-reconstruction, dans les limites de l’alinéa 4 ci-dessous. 4 Les démolitions-reconstructions volontaires et accidentelles des bâtiments existants sont autorisées dans les limites de l’article 80 LATC. 5 L’occupation à des fins d’habitation ou d’activités de locaux existants actuellement non-habitables, mais situés dans un volume existant, est autorisée, sous réserve des conditions habituelles de salubrité (art. 25 ss. RLATC). 6 Le changement d’affectation de locaux d’activités et commerces en logement est interdit. 7 Aucune surface en nature de vigne ou de pré-champ ne peut faire l’objet d’aménagement."

Le plan des zones réservées – avec l'inclusion de la parcelle n° 4207 dans la zone réservée 2 – a été mis à l'enquête publique, avec son règlement, du 24 avril au 25 mai 2021. Le conseil communal l'a adopté dans sa séance du 2 mars 2022. Ce plan a été approuvé le 16 septembre 2022 par le Département cantonal des institutions, du territoire et du sport (DITS).

Les décisions d'adoption et d'approbation du plan des zones réservées font actuellement l'objet de recours pendants devant la Cour de droit administratif et public.

D.

En mars 2018, A._______ a déposé, par l'intermédiaire de l'architecte B._______, une demande de permis de construire (titre de la formule officielle) en vue de la démolition de la villa existante (et de la piscine) sur la parcelle n° 4207 (bâtiment n° ECA 4178, 115 m2 au sol). La demande a été mise à l'enquête publique du 28 avril au 28 mai 2018. Le 11 juillet 2018, la Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité) a accordé à la propriétaire le permis de démolir requis (autorisation communale n° 12357; n° CAMAC 177615). Le 16 octobre 2018, l'architecte a transmis à l'administration communale un avis de début des travaux, le désamiantage étant prévu à partir du 1er novembre 2018 et la démolition proprement dite à partir du 15 novembre 2018. Ces travaux ont été exécutés et le sol a été laissé en l'état, après la démolition.

E.

Le 1er novembre 2021, toujours par l'intermédiaire de l'architecte B._______, A._______ a déposé une autre demande de permis de construire, pour un ouvrage décrit ainsi (rubrique 10 de la demande): "Construction d'une villa avec piscine et pompe à chaleur après démolition de la villa existante (dossier CAMAC 177615)". L'implantation de la villa est prévue dans la moitié nord de la parcelle, à une dizaine de mètres de l'emplacement de l'ancienne villa. Le volume de la villa projetée correspond au volume de la villa démolie (662 m3); dans l'un et l'autre cas, la construction comporte un rez-de-chaussée et un étage.

Le dossier a été mis à l'enquête publique du 26 janvier au 24 février 2022. Il n'y a pas eu d'opposition.

Les services concernés de l'administration cantonale ont délivré les autorisations spéciales requises, regroupées dans la synthèse CAMAC n° 208000 du 14 mars 2022. Une de ces autorisations a été délivrée par la Direction générale du territoire et du logement (DGTL), dans les termes suivants:

"Suite à l'arrêt du Tribunal fédéral du 16 avril 2020, la parcelle n° 4207 est située à l'intérieur d'un territoire non planifié. Selon l'article 36 alinéa 3 LAT, tant que le plan d'affectation n'a pas délimité des zones à bâtir, est réputée zone à bâtir provisoire la partie de l'agglomération qui est déjà largement bâtie, sauf disposition contraire du droit cantonal.

En l'occurrence, nous constatons que la parcelle n° 4207 est insérée dans le tissu bâti existant. Il est ainsi considéré que le projet est situé à l'intérieur de la zone à bâtir provisoire de la commune de Montreux selon l'article 36 alinéa 3 LAT. A l'intérieur de la zone à bâtir provisoire, une autorisation de notre direction est nécessaire pour tous les travaux de construction ou de transformation selon l'article 135 LATC.

Constatant que le projet est localisé à l'intérieur de la zone à bâtir provisoire au sens de l'article 36 LAT, notre direction délivre l'autorisation requise (art. 135 LATC) pour la réalisation des travaux projetés, sous réserve de l'examen par la Municipalité relatif à la réglementation communale applicable."

F.

Par une décision du 13 avril 2022, la municipalité a refusé de délivrer le permis de construire requis. La motivation de cette décision est en substance la suivante: le projet, prévu sur une parcelle actuellement libre de construction, est contraire à l'art. 7 al. 2 RZR, qui interdit les constructions nouvelles; or comme le plan des zones réservées a déjà été mis à l'enquête publique, il déploie un effet anticipé et la municipalité est tenue d'appliquer la disposition précitée. Il est par ailleurs exposé qu'aucun contrôle réglementaire du projet n'a été effectué, "vu que ce dernier se fonde sur le PQ "Derrière Fontanivent" du 07.08.1974, qui n'est plus applicable de par l'article 7 al. 1 RZR".

G.

Agissant le 24 mai 2022 par la voie du recours de droit administratif, A._______ demande à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal de réformer la décision de la municipalité du 13 avril 2022 en ce sens que l'autorisation de construire requise est accordée. A titre subsidiaire, elle conclut à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à la municipalité pour nouvelle décision.

Dans sa réponse du 26 août 2022, la municipalité conclut au rejet du recours.

La recourante a répliqué le 20 octobre 2022, sans modifier ses conclusions.

H.

La recourante requiert la tenue d'une audience de débats.

I. La recourante a par ailleurs contesté une autre décision de la municipalité, prise antérieurement, qui refusait le permis de construire pour un autre projet à réaliser sur cette parcelle (cause AC.2021.0168). Cette cause est actuellement suspendue.