CDAP - AC.2024.0375 - 2025-05-07 - A.________, B.________/Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), Municipalité de Montreux

A.

A.________ et B.________ (ci-après: les époux A.________) sont propriétaires de la parcelle no 4774 du registre foncier, d'une surface de 4'480 m2, sur le territoire de la Commune de Montreux. Ce bien-fonds, qui n'est pas bâti (il est principalement en nature de pré/pâturage, avec des voies d'accès et une place privée), se trouve dans le village des Avants, à une altitude d'environ 950 mètres. Il est inclus dans le périmètre du plan de quartier "En Champ Avan" (surface totale d'environ 1 ha), adopté par le Conseil communal de Montreux le 9 décembre 1992 et approuvé par le Conseil d'Etat le 19 mars 1993. Le régime applicable à la parcelle no 4774, en vertu du plan de quartier, est celui d'un "secteur destiné à l'habitation collective et accessoirement aux activités du secteur tertiaire et commercial" (partie supérieure) ou d'un "secteur destiné à l'habitation individuelle groupée" (partie inférieure).

B.

En 2018, les époux A.________ ont déposé une demande de permis de construire en vue de la réalisation de deux immeubles d'habitation avec un garage souterrain. Le projet a été mis à l'enquête publique du 4 juillet au 2 août 2018. Le service cantonal responsable de l'aménagement du territoire, la Direction générale du territoire et du logement (DGTL), a formé opposition, en invoquant notamment le surdimensionnement des zones à bâtir de la commune.

Après son opposition, la DGTL a mis à l’enquête publique, du 24 octobre au 22 novembre 2018 un plan de "zone réservée cantonale selon l’art. 46 LATC – Parcelle no 4774" dont le périmètre correspond à celui de la parcelle précitée. Selon le règlement de cette zone réservée cantonale (RZRC), cette mesure est destinée à rendre inconstructible, provisoirement, la parcelle no 4774 (art. 1). Cela signifie que toute nouvelle construction, installation ou tout nouvel équipement sont interdits (art. 3 RZRC). A l'art. 4 RZRC, il est prévu que la zone réservée a une durée de cinq ans à compter de sa mise en vigueur (al. 1); elle peut être prolongée de trois ans aux conditions de l'art. 46 al. 1 LATC (al. 2).

Le 21 novembre 2019, le Département du territoire et de l'environnement (DTE) a approuvé le plan de zone réservée cantonale.

Les époux A.________, qui s'étaient opposés en vain à cette mesure, ont recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision du DTE du 21 novembre 2019. La CDAP a rejeté ce recours par un arrêt AC.2020.0006 du 1er décembre 2020. Elle a donc confirmé le plan de zone réservée cantonale. Cet arrêt n'a pas fait l'objet d'un recours au Tribunal fédéral et il est entré en force.

C.

La zone réservée cantonale est une mesure conservatoire qui a été prise dans le cadre des opérations de révision de la planification locale de Montreux. En 2007, les autorités communales avaient mis à l'enquête publique un projet de plan général d'affectation (PGA) et de règlement (RPGA) entièrement révisés, afin de remplacer les instruments de planification en vigueur, principalement le plan des zones de 1972, mais aussi des plans d'affectation partiels ou détaillés. Le 2 septembre 2009, le conseil communal a adopté le projet de PGA et son règlement. Ces actes ont subi diverses modifications, en fonction notamment d'amendements votés par le conseil communal. Une enquête publique complémentaire a été organisée en septembre 2013. Dans ses séances des 3 et 4 septembre 2014, le conseil communal a adopté les modifications apportées au PGA. Le 10 juin 2015, le Département du territoire et de l'environnement (DTE) a approuvé préalablement le nouveau PGA, à l'exception d'une portion de zone à bâtir ("L'Aire de Prélaz"). Les décisions d'adoption et d'approbation préalable ont fait l'objet de plusieurs recours à la CDAP.

Les autorités communales ont ensuite entrepris des négociations avec l'Office fédéral du développement territorial (ARE), auteur d'un des recours, et engagé une procédure de modification du projet de nouveau PGA visant à atteindre un bilan des réserves en zone à bâtir équilibré. L'instruction des recours a été suspendue. Les modifications apportées par la suite consistaient en la création de deux zones réservées dans les secteurs de Maula Ferran et de La Saussaz; elles introduisaient en outre, au sein de la zone de verdure initialement projetée, la distinction entre une zone de verdure urbaine, assurant des poches de respiration dans le bâti, et une zone de verdure paysagère, considérée comme une zone de non bâtir. Ces modifications ont été mises à l'enquête publique en juin 2016. Le 12 octobre 2016, le conseil communal a adopté ces différents amendements, lesquels ont été approuvés préalablement par le DTE, le 10 janvier 2017.

Ces nouvelles décisions d'adoption et d'approbation préalable ont elles aussi fait l'objet de plusieurs recours à la CDAP. Celle-ci a repris l'instruction des premiers recours et elle a statué par différents arrêts rendus en décembre 2017 et janvier 2018. En substance et sous réserve de certains aspects ponctuels, elle a confirmé le nouveau PGA.

Le Tribunal fédéral a été saisi de différents recours, formés par des propriétaires fonciers ainsi que par une organisation de protection de la nature d'importance nationale, contre les arrêts de la CDAP. Il a statué sur ces recours par des arrêts rendus le 16 avril 2020. Dans la cause 1C_632/2018 (arrêt publié aux ATF 146 II 289), il a admis le recours et il a prononcé que l'arrêt de la CDAP (dans les causes AC.2015.0216, AC.2017.0026 du 17 janvier 2018) était "réformé et la cause renvoyée pour nouvelle décision à la Commune de Montreux, dans le sens des considérants" (ch. 1 du dispositif). Pour saisir la portée de la réforme de l'arrêt de la CDAP, il faut donc lire en particulier le considérant 14 de l'arrêt du Tribunal fédéral, ainsi libellé:

"Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours. Les chiffres I à III du dispositif de l'arrêt attaqué sont réformés en ce sens que le recours cantonal AC.2015.0216 est admis; les décisions d'adoption communales et la décision d'approbation préalable cantonale du 10 juin 2015 sont annulées. Les chiffres IV et V sont réformés en ce sens que le recours AC.2017.0026 est admis, la décision du Conseil communal de Montreux du 12 octobre 2016 ainsi que la décision préalable du Département du territoire et de l'environnement du 10 janvier 2017 sont annulées. La cause est renvoyée à la Commune de Montreux (art. 107 al. 2 LTF). Il lui appartiendra d'adapter son projet de PGA en prévoyant une affectation conforme au droit fédéral des portions de territoire comprises dans la zone réservée, dans le respect en particulier des exigences de l'art. 15 LAT (cf. consid. 5.3 et 6.3). Celle-ci devra également tenir compte des secteurs soumis à la légalisation préalable d'une planification de détail (art. 26 nRPGA) dans le réexamen de sa zone à bâtir et déterminer si ceux-ci doivent y être maintenus ou en être exclus (cf. consid. 7.4). La Commune de Montreux devra également assurer la coordination entre la planification d'affectation de la partie urbanisée de son territoire - ici discutée - et la planification relative à la partie supérieure de son territoire (cf. consid. 9). [...]"

Le considérant 9 de cet arrêt a la teneur suivante (sans les références):

"Les recourants affirment que la planification litigieuse serait contraire aux art. 14 ss LAT au motif qu'elle ne concerne que "la partie urbanisée du territoire montreusien, soit environ jusqu'au niveau de la cote 650 m", à l'exclusion de la partie supérieure, en particulier les villages des Avants, de Caux et du Vallon de Villars.

A rigueur de texte, l'art. 14 LAT n'impose pas, sur le plan formel, la réalisation d'un unique plan d'affectation communal (voir également, en droit vaudois, art. 34 ss LATC, en particulier art. 35 al. 1 LATC), spécialement en présence de territoires vastes et hétéroclites. L'art. 2 al. 1 LAT impose cependant que les communes établissent ces plans d'affectation en veillant à les faire concorder. Il n'est ainsi pas admissible, dans le cas particulier, de s'être limité à la réglementation de la partie urbanisée du territoire, et remettre à plus tard la fixation des zones pour le solde […]. Cela contrevient à l'exigence de la couverture de la totalité du territoire à aménager, qui se doit de procéder d'une idée d'ensemble […]. La Commune de Montreux ne pouvait ainsi se contenter de régler la partie urbanisée, au risque d'aboutir, lors de l'adoption de la planification ultérieure, à des situations inextricables - comme l'épuisement du potentiel constructible par la première planification, au détriment des parcelles comprises dans la seconde - voire incompatibles avec le droit fédéral, spécialement s'agissant de l'évaluation d'ensemble des besoins prévisibles au sens de l'art. 15 LAT.

Pour ce motif également, le recours doit être admis. Dans le cadre du renvoi de la cause à la Commune de Montreux, celle-ci devra s'assurer de la coordination entre le plan d'affectation relatif à la partie urbanisée de son territoire - ici en cause - et celui concernant sa partie supérieure."

D.

A la suite des arrêts du Tribunal fédéral – c'est-à-dire après l'approbation par le DTE de la zone réservée cantonale pour la parcelle no 4774 –, les autorités communales ont décidé de mettre en place des zones réservées, en fonction d'une analyse de la situation décrite en particulier dans un "rapport justificatif selon l'art 47 OAT" de mars 2021. Ce dernier retenait en substance que l'adoption de zones réservées communales visait à "protéger le territoire communal de l'application du plan des zones de 1972 toujours en vigueur, mais considéré comme obsolète, dans l'attente qu'elle se dote d'un document d'affectation du sol, qui régira l'entier du territoire communal en toute conformité au droit fédéral". Six différents types de zones réservées ont été définis. Il a été prévu de classer la parcelle no 4774 – ainsi que les terrains voisins du village des Avants – dans la zone réservée 1, qui "concerne toute la partie du territoire communal qui se situe au-delà du perimètre du centre" (ou périmètre compact de l'agglomération).

Le projet de plan des zones réservées a été mis à l'enquête publique du 24 avril au 25 mai 2021. Dans sa séance du 2 mars 2022, le conseil communal a adopté le plan et la réponse à l'opposition qu'avaient formée les époux A.________. Le dossier a été transmis au Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) qui, par une décision du 16 septembre 2022, a approuvé "sous réserve des droits des tiers, les zones réservées communales, sises sur la commune de Montreux".

Par arrêt AC.2022.0334 du 10 novembre 2023, la CDAP a admis le recours déposé par les époux A.________ contre ces deux décisions. Ces dernières ont été annulées, au sens des considérants de l'arrêt précité, notamment pour la parcelle no 4774. La CDAP a retenu, en substance, que l'adoption successive d'une zone réservée cantonale, pour cinq ans dès le 21 novembre 2019, puis d'une zone réservée communale, pour cinq ans dès le 16 septembre 2022, avait pour résultat d'imposer cette mesure conservatoire aux époux A.________, propriétaires de la parcelle no 4774, pour une durée "initiale" de presque huit ans, sans que l'autorité compétente examine concrètement si, au terme du premier délai de cinq ans (le 20 novembre 2024), une prolongation se justifiait. Cette "superposition" de deux zones réservées pendant une certaine période aboutissait à un résultat contraire au droit fédéral.

E.

En 2024, la DGTL a estimé que la durée de la zone réservée cantonale devait être prolongée, au moyen d'une modification du règlement de cette zone réservée (RZRC), singulièrement de son art. 4, intitulé "Validité", qui aurait désormais la teneur suivante:

"1 La présente zone réservée a une durée de cinq ans à compter de son entrée en vigueur.

2 Elle peut être prolongée de trois ans aux conditions de l'article 46, alinéa 1, LATC.

Conformément à l'article 46 LATC, la zone réservée est prolongée de 3 ans, elle s'applique jusqu'au 21 novembre 2027."

La DGTL a rédigé un "Rapport d'aménagement (selon article 47 OAT)", du 5 août 2024, qui décrit notamment le contexte les objectifs de cette modification. Il expose ce qui suit à propos de la disposition du projet:

"La Commune de Montreux dispose d'une zone à bâtir surdimensionnée et la révision du plan d'affectation communal ne pourra être réalisée avant l'échéance de la zone réservée cantonale.

Ainsi, la prolongation de la zone réservée est destinée à maintenir les dispositions prévues par la zone réservée en vigueur, c'est-à-dire, à continuer de rendre, provisoirement, inconstructible la surface de la parcelle no 4774 comprise dans le périmètre défini sur le plan.

Dès lors, cette planification porte uniquement sur la prolongation de la durée de la validité de la zone réservée cantonale. Seul l'article 4 du règlement, unique modification de celui-ci, est déposé à l'enquête publique."

Il est précisé que "[l]a prolongation de la présente zone réservée cantonale a pour objectif de permettre à la Municipalité de continuer à réfléchir sereinement au dimensionnement de sa zone d'habitation et mixte et d'éviter de rendre de futurs dézonages impossibles ou plus difficiles" (rapport 47 OAT, p. 5). La DGTL relève à ce propos ce qui suit (p. 5 s.):

"Bien que la procédure de révision du plan d'affectation ait débuté, elle n'a pas encore abouti à une mise en vigueur d'un plan d'affectation communal respectant la mesure A11 Zones d'habitation et mixtes de la 4e adaptation du Plan directeur cantonal. La prolongation de la zone réservée cantonale se justifie parce que les efforts entrepris par la commune dans sa révision ne sont pas suffisants."

F.

La modification projetée a été mise à l'enquête publique du 21 août au 19 septembre 2024. Les époux A.________ ont formé opposition le 18 septembre 2024.

Par décision du 18 novembre 2024, le DITS a levé l'opposition formée par les époux A.________ et approuvé la prolongation de la zone réservée cantonale sur la parcelle no 4774, prolongeant la durée de la zone réservée cantonale de trois ans, soit jusqu'au 21 novembre 2027.

G.

Agissant ensemble le 11 décembre 2024 par la voie du recours de droit administratif, les époux A.________ demandent à la CDAP, principalement, de prononcer la nullité de la décision du 18 novembre 2024, subsidiairement son annulation, et de constater que la parcelle no 4774 n'est plus sise en zone réservée.

Dans sa réponse du 17 janvier 2025, la municipalité s'en remet à justice.

Le 22 janvier 2025, la DGTL a répondu au recours en concluant à son rejet et à la confirmation de la décision attaquée.

Les recourants ont répliqué le 4 mars 2025 en maintenant leurs conclusions.