A.________/Police cantonale du commerce, Municipalité de Rolle

1.

Aux termes de l’art. 92 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.

Le pli recommandé contenant la décision attaquée n’a pas été retiré dans le délai de garde et a été retourné à l’expéditrice avec la mention "non réclamé". Selon la jurisprudence, le pli en question est réputé notifié le dernier jour du délai de garde de sept jours suivant la remise de l’avis d’arrivée dans la boîte aux lettres ou la case postale du destinataire (cf. ATF 141 II 429 consid. 3.1), en l’occurrence le 28 novembre 2025. Le recours, remis à un office postal le 5 janvier 2026, a en conséquence été formé en temps utile (art. 95 LPA-VD), compte tenu des féries (art. 96 al. 1 let. c LPA-VD) et il respecte les autres exigences formelles (art. 79 LPA-VD par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Destinataire de la décision attaquée, le recourant, à qui les autorisations d’exercer et d’exploiter ont été retirées et exploitant l'établissement dont la fermeture a été prononcée, a qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD). Il y a donc lieu d’entrer en matière sur le fond.

2.

Tout d’abord, le recourant se plaint d’une constatation inexacte et incomplète des faits pertinents (cf. art. 98 al. 1 let. b LPA-VD). Il reproche à l’autorité intimée d’avoir occulté sa version des faits et de s’être fondée, de façon injustifiée, exclusivement sur les déclarations écrites et pourtant selon lui non prouvées du chef de service de la police administrative de la Commune de Rolle pour rendre la décision attaquée. Rien ne justifierait d’accorder une vraisemblance prépondérante aux déclarations de B.________, vu que certaines explications apparaîtraient peu crédibles. Il en irait ainsi de l’allégation selon laquelle le recourant aurait tenté d’empêcher B.________ d’appeler à l’aide en lui subtilisant son portable, puisque rien n'est dit sur la manière dont ce dernier aurait récupéré le téléphone prétendument subtilisé. Le recourant souligne ensuite que, malgré la présence de clients le jour en question, l’autorité intimée n’a pas jugé utile de les entendre ni de verser au dossier les témoignages recueillis par le Ministère public. Le recourant reproche également à l’autorité intimée d’avoir retenu qu’il s’était soustrait au contrôle du 11 juillet 2025, puisque B.________ n’avait pas contrôlé le restaurant en lien avec "********" mais était intervenu en lien avec la prétendue mise en place de tables et de chaises dans un jardin d’une propriété au bord du lac, ainsi qu’une prétendue activité suspecte dans ce contexte.

Sur ce deuxième point, le recourant a expressément fait état, dans ses déterminations du 15 août 2025 adressées à l’autorité intimée, du fait que B.________ était intervenu le 11 juillet 2025 "pour évoquer la présence d’une petite table extérieure supplémentaire". Le recourant a reconnu par-là que l’objet du contrôle du 11 juillet 2025 ne se limitait pas à la terrasse qu’il serait, d’après des informateurs et voisins, en train d’aménager en établissement public sur une propriété privée face au Lac Léman, mais concernait également la terrasse du café-restaurant "Le Cap Breton". Il ressort par ailleurs de photographies produites par B.________ que deux tables – et non une seule comme le soutient le recourant – avec quatre chaises étaient installées le long de la Grand-Rue, en dehors de la zone de la terrasse autorisée. Dans ces circonstances, c’est à juste titre que l’autorité intimée a constaté à titre de faits pertinents que le contrôle du 11 juillet 2025 avait trait à la gestion de l’établissement "Le Cap Breton".

Le recourant reproche à l’autorité intimée d’avoir accordé une vraisemblance prépondérante aux déclarations écrites de B.________, sans justification valable. L’autorité intimée précise avoir examiné les deux versions contradictoires avant de rendre sa décision. Après examen du dossier, elle a cependant constaté qu’elle ne pouvait donner du crédit aux affirmations du recourant qui soutenait avoir fait l’objet d’une succession de contrôles, d’acharnement et de traitement inégal de la part de l’autorité communale, puisqu’elle n’était en possession que d’un rapport concernant l’établissement litigieux, qui remontait à 2018. L’autorité intimée a également constaté que le recourant avait fait l’objet d’une condamnation, en 2023, pour avoir refusé le contrôle de son établissement en bloquant l’entrée de son café-restaurant et que ce dernier semblait systématiquement adopter un comportement oppositionnel à l’encontre des autorités et remettre en cause le bien-fondé des interventions (reproches à l’égard de l’attitude des agents/inspecteurs, heure de l’intervention). Au regard de ces constatations, l’autorité intimée a reconnu avoir accordé une vraisemblance prépondérante aux déclarations d’un représentant de la sécurité publique assermenté que rien au dossier ne permettait de remettre en question.

En l’occurrence, les faits retenus par l’autorité intimée pour statuer concordent avec ceux retenus par le Ministère public dans son ordonnance pénale du 5 décembre 2025, rendue après que le recourant a été entendu. Il n’y a ainsi pas de raison de considérer que l’autorité intimée aurait constaté de manière inexacte ou incomplète les faits pertinents. Le tribunal retiendra en conséquence que, le 11 juillet 2025, B.________ s’est rendu dans l’établissement du recourant pour lui signifier qu’il n’était pas autorisé à étendre sa terrasse sur le trottoir au-delà du périmètre autorisé. Après avoir discuté à l’extérieur, le recourant et B.________ sont retournés à l’intérieur. Excédé, le recourant a haussé le ton et fermé la porte du restaurant pour forcer B.________ à discuter. Le recourant a également arraché le téléphone portable de B.________ pour l’empêcher d’appeler la police, toujours dans le but de poursuivre la conversation entamée. Quelques minutes plus tard, B.________ est ressorti de l’établissement, avant que la police n’intervienne sur les lieux.

3.

Le recourant conteste ensuite que les faits retenus soient de nature à troubler l’ordre et la tranquillité publics au sens des art. 60 et 60a de la loi cantonale du 26 mars 2002 sur les auberges et les débits de boissons (LADB; BLV 935.31), vu que les actes qui lui sont reprochés ont été commis à l’intérieur du restaurant, une seule fois en vingt ans d’exploitation et devant quelques habitués seulement. Les mesures litigieuses apparaîtraient plutôt sanctionner une activité prétendument suspecte constatée par des voisins dans le jardin d’une propriété privée au bord du lac et non une activité concernant l’établissement "********". Les faits reprochés au recourant relèveraient, tout au plus, d’un différend personnel et d’une procédure pénale l’opposant à B.________, mais n’auraient jamais dû être appréhendés sous l’angle de l’établissement du recourant ni de la protection d’un intérêt public dans ce cadre. Enfin, les mesures administratives litigieuses seraient contraires au principe de la proportionnalité. A considérer que l’ordre public exige la mise en œuvre de mesures administratives – ce qui est contesté – l’autorité intimée aurait dû se limiter à prononcer un avertissement. La décision attaquée serait d’autant plus choquante que l’exploitation du café-restaurant "********" constitue la seule activité lucrative et source de revenu du ménage du recourant. Ce faisant, le recourant invoque une violation de la garantie de sa liberté économique.

a) L’art. 27 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse (Cst.; RS 101) garantit la liberté économique (al. 1). Cette liberté comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (al. 2). Elle protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 143 II 598 consid. 5.1 et les réf. citées). Le cafetier-restaurateur en bénéficie (cf. arrêt TF 2C_399/2010 du 28 juillet 2010 consid. 3.1).

Comme tout droit fondamental, la liberté économique peut être restreinte. Aux termes de l'art. 36 al. 1 Cst., toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale; les restrictions graves doivent être prévues par une loi (ATF 139 I 280 consid. 5.1 et les réf. citées); les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. La gravité de l'atteinte doit être appréciée objectivement et non pas en fonction de l'impression subjective du destinataire (ATF 137 II 371 consid. 6.2). En outre, toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui et être proportionnée au but visé (cf. art. 36 al. 2 et 3 Cst.).

Pour être conforme au principe de la proportionnalité, une mesure restreignant un droit fondamental doit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité). En outre, ce principe interdit toute limitation allant au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 142 I 49 consid. 9.1; 142 I 76 consid. 3.5.1; 140 I 218 consid. 6.7.1; 132 I 49 consid. 7.2).

b) Les mesures contestées reposent sur la LADB, qui soumet l’exploitation d’un établissement permettant la restauration et le service de boissons à autorisation (d’exercer et d’exploiter, cf. art. 4 LADB).

En application de l’art. 37 al. 1 LADB, les titulaires des autorisations d’exercer et d’exploiter répondent de la direction en fait de l’établissement. Conformément à l’art. 31 du règlement d’exécution de la LADB du 9 décembre 2009 (RLADB; BLV 935.31.1), ils sont en tout temps solidairement responsables en fait de l’exploitation de leur établissement; ils répondent notamment du respect des dispositions légales fédérales, cantonales et communales relatives à l’exploitation des établissements (al. 1). En cas d’infraction aux dispositions légales fédérales, cantonales et communales relatives à l’exploitation des établissements, les titulaires des autorisations d’exercer et d’exploiter sont conjointement dénoncés auprès des autorités administratives ou pénales compétentes (al. 3).

L’art. 47 LADB instaure une surveillance et un droit d’inspection en prévoyant que la surveillance des établissements est exercée par la municipalité et que les polices cantonale et communales peuvent être requises à cet effet (al. 1). Les polices cantonale et communales ont, en tout temps, le droit d’inspecter les établissements soumis à licence et les locaux attenants (al. 2). Toute intervention de police, faisant l’objet d’un rapport, doit être signalée dans les meilleurs délais au département par l’envoi d’une copie de celui-ci (al. 3).

L’art. 53 al. 4 LADB précise que l’exploitation des établissements ne doit pas être de nature à troubler l’ordre et la tranquillité publics et que les titulaires de la licence doivent veiller au respect de ceux-ci dans l’établissement et à ses abords immédiats.

c) L’art. 60 al. 1 let. a LADB prévoit que le département retire la licence au sens de l’art. 4 et peut ordonner la fermeture temporaire ou définitive d’un établissement lorsque l’ordre public l’exige. Quant à l’art. 60a al. 1 let. a LADB, il prévoit que le département retire, pour une durée maximale de cinq ans, l'autorisation d'exercer ou l'autorisation d'exploiter lorsque le titulaire a enfreint les prescriptions cantonales, fédérales et communales relatives à l'exploitation des établissements, au droit du travail et à l'interdiction de fumer. Aux termes de l’art. 62 LADB, dans les cas d’infractions de peu de gravité, le département peut adresser un avertissement aux titulaires de la licence, de l’autorisation d’exercer ou de l’autorisation d’exploiter.

L’ordre public comprend les biens dits de police, qu’il s’agit de protéger; c’est-à-dire: la sécurité publique, la tranquillité publique, la santé et la moralité publiques, ainsi que la bonne foi dans les affaires (cf. Piermarco Zen-Ruffinen, Droit administratif et procédure administrative, Traité, Vol. I: Partie générale, 2025, n° 400). La sécurité publique ou l’ordre public au sens strict s’entend de l’absence d’atteintes portées aux personnes et aux biens, de même qu’à l’Etat (de droit) lui-même (y.c. l’ordre constitutionnel qu’il institue), que ce soit en raison de phénomènes naturels ou de comportements humains (cf. Jacques Dubey/Jean-Baptiste Zufferey, Droit administratif général, Bâle 2025, n° 758).

d) En l’espèce, le recourant minimise l’attitude qui a été la sienne le 11 juillet 2025, reprochant à B.________ d’avoir exagéré l’ampleur de l’altercation qui a eu lieu à cette occasion. Or, il ressort des faits retenus plus haut que le recourant, dont on rappelle qu’il assume la direction du café-restaurant "Le Cap breton", s’en est pris au chef de service de la police administrative de la commune alors que ce dernier s’était rendu dans son établissement pour lui signifier qu’il n’était pas autorisé à étendre sa terrasse sur le trottoir. Après avoir discuté à l’extérieur, le recourant et B.________ sont retournés à l’intérieur. Excédé, le recourant a haussé le ton et fermé la porte du restaurant pour contraindre son interlocuteur à discuter. A un moment donné, il a arraché le téléphone portable de B.________ pour l’empêcher de faire appel à la police, afin de poursuivre la conversation entamée, avant que, quelques minutes plus tard, le chef de service ne puisse ressortir de l’établissement grâce à l’intervention de l’épouse du recourant. A raison de ces faits, le recourant a été reconnu coupable par le Ministère public d’avoir empêché le chef de service de la police administrative de la commune d’effectuer un contrôle dans son établissement en relation avec l’extension de la terrasse sur le trottoir au-delà du périmètre autorisé. Le recourant a également été reconnu coupable de contrainte à l’égard du représentant de l’administration. Ces faits ont entraîné une condamnation du recourant à la peine de 30 jours-amende avec sursis pendant deux ans. Ces manquements consistent en une violation de l’art. 47 LADB, qui instaure le droit pour les autorités de surveiller et d’inspecter, en tout temps, les établissements soumis à licence et les locaux attenants. Ils justifient ainsi un retrait des autorisations d’exercer ou d’exploiter au sens de l’art. 60a al. 1 let. a LADB.

Le recourant continue de soutenir que le contrôle serait intervenu en temps inopportun. Ce faisant, il oublie que B.________ avait tenté de le joindre par téléphone pour convenir d’un rendez-vous, sans succès, et qu’il est intervenu lorsque le restaurant n’était que très peu animé. Le recourant a reconnu s’être emporté alors que la discussion aurait pu avoir lieu dans le calme. Dans ces conditions, le tribunal ne saurait retenir que le contrôle, dont l’art. 47 LADB précise qu’il peut avoir lieu en tout temps, se serait déroulé en temps inopportun. Quant aux reproches adressés par le recourant aux autorités, qui interviendraient abusivement, il faut rappeler qu’avant le contrôle du 11 juillet 2025, l’OFCO/CDA était intervenu, à juste titre, les 3 septembre 2021 et 10 août 2022, pour constater des manquements aux règles d’hygiène, puis que l’intéressé avait refusé l’accès à son café-restaurant le 12 janvier 2023, empêchant de procéder à un contrôle inopiné qui avait pour but de vérifier la bonne application des mesures ordonnées précédemment, ce qui a valu une condamnation au recourant. Un nouveau contrôle d’hygiène, effectué le 13 juin 2023, avec l’appui de la Gendarmerie, a conduit l’OFCO/CDA à constater des manquements aux règles d’hygiène. Le recourant persistant dans la commission d’infractions aux règles d’hygiène, on ne saurait dire que les contrôles de l’OFCO/CDA, qui visent à protéger la santé des consommateurs, soient abusifs.

L’autorité intimée pouvait également considérer que le respect de l’ordre public nécessitait qu’une fermeture du café-restaurant soit prononcée en application de l’art. 60 al. 1 let. a LADB. En effet, les titulaires des autorisations d’exercer et d’exploiter doivent en tant que responsables, veiller au respect de l’ordre et de la tranquillité publics. A cet égard, il importe qu’ils agissent en bonne collaboration avec les autorités chargées de la surveillance. Or, le recourant a enfreint ce principe. Son attitude, lors du contrôle du 11 juillet 2025, a eu non seulement pour effet d’empêcher un agent d’accomplir un acte officiel de surveillance du café-restaurant du recourant mais aussi d’exercer une contrainte à son égard. Le recourant a fermé la porte de son établissement pour contraindre B.________ à discuter et lui a subtilisé son téléphone portable alors que l’agent souhaitait faire appel à la police, toujours dans le but de pouvoir poursuivre la conversation entamée. Même si une telle altercation ne s’est produite qu’à une reprise, elle était suffisamment grave pour justifier une fermeture de l’établissement du recourant.

Considérant que ce n’était pas la première fois que le recourant refusait un contrôle puisque, le 12 janvier 2023, il avait refusé aux contrôleurs de l’OFCO/CDA l’accès à son établissement, les empêchant de procéder à un contrôle inopiné qui avait pour but de vérifier la bonne application de mesures qui avaient précédemment été ordonnées pour des raisons d’hygiène, et considérant que l’attitude oppositionnelle du recourant à l’égard de B.________ le 11 juillet 2025 était constitutive du délit de contrainte, l’autorité intimée était en droit de ne pas se limiter à l’avertissement prévu à l’art. 62 LADB.

Il est exact que les mesures prononcées par l’autorité intimée ont un effet important pour le recourant, puisqu’elles l’empêcheront de travailler durant un mois, ce qui le privera du seul revenu de son ménage. Il ne faut toutefois pas perdre de vue que l’attitude oppositionnelle du recourant, qui s’est reproduite le 11 juillet 2025, empêche les autorités de procéder aux contrôles qui ont pour but de constater ou de prévenir la commission d’infractions dans le cadre de la gestion d’un établissement public. Tout bien pesé, le tribunal conclut que les mesures litigieuses, dont la durée est limitée à un mois, alors que la loi prévoit la possibilité d'un tel retrait pour une période de cinq ans au maximum, respectent le principe de la proportionnalité.

Le recourant ne formant pas d’autre grief à l’encontre de la décision attaquée, celle-ci doit en conséquence être confirmée.

4.

Les considérants qui précèdent conduisent donc au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Compte tenu du temps écoulé depuis le dépôt du recours et de l’effet suspensif, il appartiendra à l’autorité intimée de fixer une nouvelle période durant laquelle les points 1 et 2 de la décision du 20 novembre 2025 devront être exécutés. Le recourant, qui succombe, supportera les frais de justice (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). Il n’y a pas matière à allocation de dépens (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).