A.________/Municipalité de ********, B.________, C.________ et D.________

1.

a) Le 1er janvier 2023 sont entrés en vigueur pour le Canton de Vaud le nouvel Accord intercantonal du 15 novembre 2019 sur les marchés publics (A-IMP; BLV 726.91), la loi cantonale sur les marchés publics du 14 juin 2022 (LMP-VD; BLV 726.01), ainsi que son règlement d'application du 29 juin 2022 (RLMP-VD; BLV 726.01.1). Ces deux derniers textes ont abrogé respectivement l’ancienne loi cantonale sur les marchés publics du 24 juin 1996 (aLMP-VD), ainsi que l'ancien règlement d'application du 7 juillet 2004 (aRLMP-VD). Selon l’art. 64 al. 1 A-IMP et l’art. 16 a contrario LMP-VD, l'ancien droit reste applicable aux procédures d'adjudication qui ont été lancées avant l'entrée en vigueur du nouveau droit.

b) En l'occurrence, les recours sont dirigés respectivement contre une décision d’exclusion (MPU.2025.0046) et contre une décision d'adjudication (MPU.2025.0047 et MPU.2025.0052) rendues dans une procédure lancée après le 1er janvier 2023, de sorte que le nouveau droit est applicable à la présente cause.

2.

a) Aux termes de l’art. 53 al. 1 let. e et h A-IMP, l'adjudication et l’exclusion de la procédure peuvent faire l’objet d’un recours. Il ressort de l’art. 55 A-IMP que sauf disposition contraire du présent accord, la procédure de recours est régie par les dispositions des législations cantonales sur la procédure administrative.

Déposés auprès de l'autorité compétente dans le délai de vingt jours (cf. art. 52 al. 1 et 56 al. 1 A-IMP et art. 4 al. 1 LMP-VD) dès la notification de la décision respectivement d'exclusion et d'adjudication, les recours satisfont aux exigences formelles prévues par la loi (art. 55 A-IMP et art. 79 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36], applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).

b) Du moment que l'admission du recours contre l'exclusion conduirait à réintégrer la recourante dans la procédure d'adjudication et partant à annuler la décision d'adjudication du 18 septembre 2025, la cause MPU.2025.0047 (recours d'D.________ contre ladite décision d'adjudication) a été jointe à la cause MPU.2025.0046 (recours de A.________ contre la décision d'exclusion), afin de permettre à D.________ d'exercer son droit d'être entendue sur la question de l'exclusion. Recourante dans la cause MPU.2025.0047, D.________ est tiers intéressé dans la cause MPU.2025.0046 après jonction.

c) aa) S'agissant de la qualité pour recourir, la recourante peut en principe, en tant qu'elle a été exclue d'une procédure de soumission, justifier d'un intérêt digne de protection au sens de l'art. 75 let. a LPA-VD. On relève qu'elle a par ailleurs également contesté la décision d'adjudication (sur l'incombance du soumissionnaire exclu de contester aussi la décision d'adjudication, voir TF 2C_603/2021 du 8 février 2022 consid. 6.3).

L’autorité intimée met en cause la qualité pour agir de la recourante, en expliquant qu'elle ne pourrait dans tous les cas pas obtenir le marché, du moment que les offres d'autres soumissionnaires sont inférieures à la sienne. Pour rendre l'offre de la recourante comparable, elle a ajouté au montant de celle-ci la somme de 805'407 fr. 50, qui correspond à l'estimation par la recourante du coût supplémentaire de la modification de la série de prix du 10 juin 2025 (voir recours p. 13 ch. 9 et pièce jointe confidentielle 17).

Il faut convenir avec la recourante qu'il s'agit là d'une estimation faite en vue du dépôt du recours, aux fins de démontrer que la limite de 20% du chiffre 4.13 du cahier des charges est dépassée. Il ne s'agit pas d'une offre ferme, qui pourrait être comparée à celles des autres soumissionnaires. Il n'y a donc pas lieu de considérer que la recourante ne pourrait pas décrocher le marché, ni partant de nier sa qualité pour recourir et de déclarer son recours irrecevable pour ce motif.

bb) Bien qu'elle ne soit pas destinataire de la décision d'adjudication, la recourante a qualité pour contester celle-ci, ne serait-ce que parce qu'à défaut de s'en prendre à l'adjudication, elle se voit dénier la qualité de contester son exclusion.

c) Il se justifie ainsi d'entrer en matière. Il y a lieu d'examiner ci-après d'abord la question de l'exclusion de la recourante (consid. 3 et 4), puis, s'il s'avère que la recourante ne pouvait être exclue, les questions en lien avec la suite de la procédure de soumission (consid. 5).

3.

La recourante soulève plusieurs griefs à l’encontre de la procédure, en lien avec la modification de la série de prix.

a) Le principe de transparence (cf. art. 11 let. a A-IMP) impose au pouvoir adjudicateur de donner connaissance de la manière la plus large possible aux fournisseurs intéressés des conditions applicables au marché envisagé, afin que ceux-ci puissent présenter leurs offres en connaissance de cause (cf. Etienne Poltier, Droit des marchés publics, 2e éd., Berne 2023, nos 482 et 485, avec renvoi à l’accord international sur les marchés publics, du 15 avril 1994 [AMP; RS 0.632.231.422]). Le pouvoir adjudicateur doit notamment indiquer les conditions de participation au marché, ainsi que les critères d’aptitude et d’adjudication (Poltier, op. cit., no 487).

b) aa) L'appel d'offres et les documents d'appel d'offres sont des éléments déterminants de la procédure des marchés publics. En effet, l'appel d'offres est l'acte qui ouvre la procédure de marchés publics (cf. art. 18 al. 1 A-IMP) et constitue une décision susceptible de recours au sens du droit suisse Poltier, op. cit., n°538). Ces documents doivent comporter un cahier des charges, lequel doit être clair et complet, ce qui contribue à rendre les offres comparables entre elles (cf. Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang/Marc Steiner, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 3e éd., Zurich 2013, n°383). L'adjudicateur doit assumer les conséquences d'un manquement y relatif, même si les soumissionnaires ont de leur côté un devoir de poser des questions lorsque les documents de l'appel d'offres ne sont pas clairs, devoir qui ne saurait toutefois être défini de manière trop large (Galli/Moser/Lang/Steiner, op. cit., nos 384, 387 et 674, avec les renvois à la jurisprudence et à la doctrine).

bb) L’appel d’offres doit faire l’objet d’une publication sur une plateforme Internet pour les marchés publics exploitée conjointement par la Confédération et les cantons (art. 48 al. 1 A-IMP), à savoir la plateforme simap.ch. Les cantons peuvent prévoir des organes de publication supplémentaires (art. 48 al. 7 A-IMP). En droit vaudois, l'organe officiel de publication est la plateforme simap.ch, qui seule fait foi (cf. art. 22 RLMP-VD). Dans les procédures ouvertes ou sélectives, l'adjudicateur publie l'avis préalable, l'appel d'offres, l'interruption de la procédure et l'adjudication sur la plateforme simap.ch (art. 23 al. 1 RLMP-VD).

L’exigence de publication constitue une condition préalable à la prise en compte de l'ensemble du marché des soumissionnaires potentiels. Sans publication, il est logiquement impossible que ceux-ci soient informés de l'appel d'offres. Ainsi, l'obligation de publication n'est pas une exigence supplémentaire, mais une composante fonctionnellement nécessaire des procédures véritablement publiques, c'est-à-dire ouvertes et sélectives (cf. Philip Walter, in: Handkommentar zum Schweizerischen Beschaffungsrecht, Hans Rudolf Trüeb [éd.], Zurich 2020, n°4 ad art. 48). A cet égard, la publication sur une plateforme électronique garantit l'égalité de traitement des fournisseurs en termes de contenu et de délais (ibid.; v. ég. Martin Beyeler, Vergaberecht 2024: Einige Neuigkeiten, in: Marchés publics 2024, p. 77, n°83).

S'agissant de la notification des décisions, la publication revêt un caractère exceptionnel par rapport à la notification individuelle qui est la règle (le Tribunal fédéral a d'ailleurs récemment confirmé que le délai de recours commence à courir avec la notification individuelle de l'adjudication et pas seulement avec la publication ultérieure de la décision sur la plateforme simap: ATF 150 I 183 consid. 3.5.2). Cela vaut notamment en raison de la fiction légale attachée à la publication, le destinataire étant réputé avoir eu connaissance de la publication. C'est pourquoi, en règle générale, la notification par voie de publication n'est admise que dans les cas énumérés par la loi (arrêt MPU.2011.0010 du 21 avril 2011 consid. 2a).

cc) Le nom simap.ch est l'acronyme de "Système d'information sur les marchés publics en Suisse". Il désigne une association au sens des art. 60 ss CC qui a son siège à Berne et qui exploite un système d'information sur les marchés publics (voir art. 1 et 2 al. 1 des statuts de dite association, à l'adresse <https://www.simap.ch/fr/about/statutes>).

Sur le site Internet de l'association simap.ch (à l'adresse <www.simap.ch/fr/about/legal>) figurent les Conditions générales (CG) pour l'utilisation de l'interface de programmation de www.simap.ch. Aux termes du préambule des Conditions générales:

"L'Association pour un système d'information sur les marchés publics en Suisse [...] gère un tel système sur www.simap.ch (ci-après «plateforme»). Cette plateforme est le cadre dans lequel s'effectue l'échange d'informations entre les administrations habilitées à passer des marchés (ci-après «adjudicateurs») et les prestataires potentiels (ci-après «soumissionnaires»). Les adjudicateurs peuvent publier leurs documents d'appel d'offres sur www.simap.ch et les soumissionnaires peuvent s'inscrire pour répondre à un appel d'offres, consulter les documents et poser des questions aux adjudicateurs dans le forum. [...]".

Les Conditions générales s'appliquent aux utilisateurs de la plateforme, à savoir les adjudicateurs qui publient des appels d'offres sur la plateforme et les soumissionnaires qui s'inscrivent aux appels d'offres ou soumettent une offre via simap.ch (ch. 2.2 des CG). En s'inscrivant en ligne comme adjudicateur ou soumissionnaire, l'utilisateur accepte les Conditions générales (ch. 2.3 des CG).

Au chiffre 4.5 "Responsabilité de l'adjudicateur en particulier", les Conditions générales disposent que "[l]'adjudicateur est chargé de veiller au respect des règles en ce qui concerne l'adjudication de marchés publics. Le contenu des appels d'offres, les interruptions et rectifications, décisions de préqualification, adjudications, réponses aux questions posées dans le forum et autres informations publiées sur www.simap.ch en lien avec un appel d'offres restent sous la pleine responsabilité de l'adjudicateur".

Au chiffre 5 "Responsabilité de l'association" des Conditions générales, sous 5.1 "Fonctionnement de la plateforme", il est indiqué: "L'association s'engage à fournir ses prestations avec soin et à assurer la capacité fonctionnelle fondamentale de la plateforme. L'utilisateur a cependant conscience que, même avec un développement soigneux, les erreurs ne peuvent pas être évitées complètement. L'association ne peut donc pas garantir que www.simap.ch soit sans défaut".

Selon l’aide en ligne du site www.simap.ch (<www.simap.ch/fr/help/faq>), des notifications automatiques sont envoyées aux soumissionnaires potentiels enregistrés pour les informer de la mise en ligne de nouvelles réponses aux questions (chaque jour, à 17h00) et de la modification des documents (chaque jour, à 17h00). De même, les adjudicateurs reçoivent une notification automatique (chaque jour, à 17h00), lorsqu'il y a de nouvelles questions dans le forum ou que des questions sont restées sans réponse pendant 24 heures.

c) aa) Les documents d'appel d'offres s'imposent non seulement au soumissionnaire, dont l'offre sera exclue si elle n'en respecte pas les prescriptions et conditions (cf. art. 44 al. 1 let. b A-IMP), mais également au pouvoir adjudicateur qui se trouve lié par leur contenu et n'est pas libre, en principe, de les modifier comme il l'entend après leur publication (arrêts TF 2C_848/2022 du 27 mars 2024 consid. 5.3;2P.151/1999 du 30 mai 2000 consid. 4; voir aussi ATF 143 II 553 consid. 7.7 p. 565). C'est ce qu'instaure le "principe de stabilité de l'appel d'offres" en vertu duquel une modification de l'appel d'offres ou du dossier d'appel d'offres ne devrait plus être admissible postérieurement au dépôt, respectivement à l'ouverture des offres, au risque de porter atteinte aux principes de transparence, d'égalité de traitement des soumissionnaires, ainsi qu'au principe d'intangibilité des offres (TF 2P.97/2005 du 28 juin 2006 consid. 4.4; MPU.2015.0001 du 18 juin 2015 consid. 4a; MPU.2013.0019 du 20 novembre 2013 consid. 3b/bb; Galli/Moser/Lang/Steiner, op. cit., n. 830; Pia Hunkemöller, Das Transparenzgebot im Vergabeverfahren, in Der Prozess, Dominik Bopp et al. [édit.], 2023, p. 246; Alexis Leuthold, Offertverhandlungen in öffentlichen Vergabeverfahren, 2009, p. 113 ss; Martin Beyeler, Öffentliche Beschaffung, Vergaberecht und Schadenersatz – Ein Beitrag zur Dogmatik der Marktteilnahme des Gemeinwesens, thèse Fribourg 2004, p. 215 ss).

bb) Jusqu'au dépôt des offres, le principe de stabilité de l'appel d'offres ne s'applique pas. Le pouvoir adjudicateur peut modifier l'objet du marché, à condition qu'il ne s'agisse pas d'une modification essentielle qui impose l'interruption de la procédure d'adjudication (cf. art. 43 al. 1 let. f A-IMP, condition matérielle) et en respectant certaines exigences formelles. Une modification doit être considérée comme essentielle lorsqu'elle est de nature à modifier le cercle des soumissionnaires potentiels (Poltier, op. cit., n. 620; Christoph Jäger, änderungen im Vergabeverfahren, in Marchés publics 2018, p. 359 ss, 365 ss) ou qu'elle remet en cause la prestation caractéristique (arrêt MPU.2020.0016 du 13 novembre 2020 consid. 5b/aa, qui se réfère à l'art. 39 al. 2 let. b A-IMP a contrario).

Sur le plan formel, l'adjudicateur est tenu de respecter le principe de transparence. Les modifications doivent être annoncées à l’ensemble des participants et la possibilité doit leur être donnée d’adapter leurs offres en fonction de ces nouvelles exigences (Poltier, ibid.; Leuthold, op. cit., p. 115).

La doctrine distingue selon que l'adjudicateur entend modifier l'appel d'offres lui-même ou les documents d'appel d'offres (Hunkemöller, op. cit., p. 246). Si des paramètres de l'appel d'offres sont modifiés, la modification doit faire l'objet d'une nouvelle publication en tous cas si elle est de nature à élargir le nombre de soumissionnaires (Hunkemöller, ibid.; Leuthold, op. cit., p. 111). S'il s'agit de modifier les documents d'appel d'offres, l'adjudicateur doit en informer simultanément tous les soumissionnaires potentiels qui ont demandé ces documents ou les ont téléchargés par le biais de la plateforme simap. S'il est en mesure de contacter l'ensemble de ces soumissionnaires, la modification est en principe admissible (Hunkemöller, op. cit., p. 246 avec renvoi not. à Jäger, op. cit., p. 373).

Il ressort également de la jurisprudence que la modification doit être communiquée à l'ensemble des candidats potentiels par le biais de la plateforme simap (voir arrêt CDAP MPU.2019.0005 du 31 juillet 2019 consid. 4d). Il convient de présenter ci-après deux arrêts cantonaux qui traitent de cette problématique (même si l'état de la technique et les conditions d'utilisation de la plateforme simap ont pu évoluer dans l'intervalle).

Dans une procédure ouverte, le pouvoir adjudicateur avait adressé, deux semaines environ après la publication de l'appel d'offres, à toutes les entreprises qui avaient téléchargé les documents d'appel d'offres, un courriel pour les informer que ces documents avaient été complétés par les conditions générales du contrat. Une entreprise a déposé son offre sans joindre lesdites conditions générales, raison pour laquelle elle a été exclue. Elle a recouru contre son exclusion, en faisant valoir qu'elle n'avait pas eu connaissance de la modification des documents d'appel d'offres. Le Tribunal administratif du canton de St-Gall a admis le recours. Il a considéré que le pouvoir adjudicateur devait informer individuellement les entreprises intéressées de la modification. L'adjudicateur supportait le fardeau de la preuve que ces entreprises en avaient eu connaissance. Il était indiqué qu'il s'assure que tous les soumissionnaires qui avaient téléchargé les documents d'appel d'offres avaient eu connaissance de la modification; cette vérification pouvait être effectuée de manière relativement simple, soit en demandant un accusé de réception du courriel, soit en s'assurant par le biais de la plateforme simap que tous les soumissionnaires qui avaient initialement téléchargé les documents d'appel d'offres l'avaient fait aussi pour le complément. N'étant pas parvenu à prouver que l'entreprise recourante avait eu connaissance du complément des documents d'appel d'offres, l'adjudicateur devait permettre à ce soumissionnaire de compléter son offre (arrêt du Tribunal administratif du canton de Saint-Gall B 2019/265 du 17 mai 2020 not. consid. 4.2.2; voir aussi le résumé de cet arrêt in Martin Beyeler, Vergaberechtliche Entscheide 2020/2021, 2022, p. 112 s. no 134).

Dans une procédure ouverte, le pouvoir adjudicateur avait fait publier un appel d'offres selon lequel les soumissionnaires devaient, comme critère d'aptitude, indiquer deux références de marchés exécutés durant les sept dernières années avec des exigences comparables, pour un montant d'au moins un million de fr. A la suite de questions de soumissionnaires potentiels, l'adjudicateur a modifié les documents d'appel d'offres notamment en transformant le critère d'aptitude précité en critère d'adjudication. Le pouvoir adjudicateur a adjugé le marché, en excluant simultanément un soumissionnaire pour avoir déposé une offre incomplète et non conforme aux documents d'appel d'offres. Le soumissionnaire concerné a recouru contre son exclusion et contre l'adjudication, en faisant valoir que les documents d'appel d'offres n'avaient pas été valablement modifiés et que l'adjudicataire ne satisfaisant pas au critère d'aptitude mentionné ci-dessus, il aurait dû être exclu. Le Tribunal administratif du canton des Grisons a admis le recours. Il a relevé que le critère d'aptitude concerné ne figurait pas dans l'appel d'offres lui-même, mais bien dans les documents d'appel d'offres qui pouvaient être téléchargés sur la plateforme simap. Il a admis que toutes les entreprises intéressées qui s'étaient enregistrées sur la plateforme simap avaient reçu un courriel les informant de la mise en ligne de réponses de l'adjudicateur aux questions posées. Toutefois, la requalification du critère en question était "cachée" au milieu de nombreuses questions/réponses; elle devait être déduite d'une réponse en particulier, qui était sujette à interprétation. Or, compte tenu de son importance, cette modification aurait dû être mise en évidence dans une communication claire à l'adresse des entreprises enregistrées sur la plateforme simap, si ce n'est faire l'objet d'une notification ad hoc. En outre, la modification était intervenue vers le milieu des sept semaines qui séparaient l'appel d'offres du terme pour le dépôt des offres et, après la transformation du critère d'aptitude en critère d'adjudication, il n'était resté qu'un mois environ aux soumissionnaires potentiels qui ne remplissaient pas le critère d'aptitude pour préparer leur offre, ce qui était insuffisant.

Dans ces conditions, le pouvoir adjudicateur aurait dû recommencer la procédure par un nouvel appel d'offres ou tout au moins prolonger le délai pour le dépôt des offres. Enfin, la transformation du critère d'aptitude en critère d'adjudication était de nature à élargir le cercle des soumissionnaires potentiels, de sorte qu'il s'agissait d'une modification essentielle devant conduire à répéter la procédure d'appel d'offres (arrêt du Tribunal administratif du canton des Grisons U 16 70 du 10 janvier 2017 not. consid. 3).

4.

En l’occurrence, le cahier des charges prévoit, à son art. 4.13, 1ère phrase, que son contenu peut être modifié pour autant que cela ne remette pas en question la nature du marché et plus de 20% de l’importance du marché, voire que cela ne porte que sur des questions de détail ou d’aspects secondaires. Or, l’autorité intimée a mis en ligne sur le forum de la plateforme simap, le 10 juin 2025, une nouvelle série de prix. Se plaignant d'une violation du principe de transparence, la recourante fait valoir qu'elle n'a pas eu connaissance de cette modification.

a) S’agissant de la modification du cahier des charges et plus particulièrement de la série de prix CAN 172.391.111, 172.393.311, 172.891.103, 241.216.113, 241.218.124, 241.511.151, 241.613.315 et 241.686.401, l’autorité intimée estime avoir satisfait aux exigences des art. 48 al. 1 A-IMP et 22 RLMP-VD, puisqu’elle a publié le cahier des charges modifié et la nouvelle liste de prix sur la plateforme simap.

L'autorité intimée a effectivement téléversé le 10 juin 2025 une nouvelle version des documents d'appel d'offres (qui contenait la liste de prix modifiée) sur le forum de la plateforme simap consacré au projet litigieux, à l'attention des soumissionnaires potentiels qui s'y étaient inscrits.

Il est toutefois établi désormais que la modification des documents d'appel d'offres litigieuse, du 10 juin 2025, n'a pas fait l'objet d'une notification automatique aux soumissionnaires potentiels inscrits, contrairement à ce qui est prévu dans l'aide en ligne de la plateforme simap.ch.

Toutes les entreprises inscrites, dont la recourante, ont reçu en revanche une notification automatique le 19 juin 2025, qui les informait de ce que des réponses avaient été "données ou adaptées" pour les questions relatives au projet litigieux. En cliquant sur le lien, l'entreprise ouvrait une page Internet comportant plusieurs onglets ("Publications"/"Questions et réponses"/"Soumissions"/"Documents"/"Historique"). Pour consulter les documents d'appel d'offres, il fallait cliquer sur l'onglet "Documents" et non sur l'onglet "Questions et réponses". En cliquant sur l'onglet "Documents", l'utilisateur de la plateforme pouvait consulter l'ensemble des documents d'appel d'offres (dans l'ordre de leur numérotation et non dans l'ordre chronologique), tels qu'ils avaient été téléversés. Les documents d'appel d'offres modifiés le 10 juin 2025 – dont la nouvelle série de prix – apparaissaient comme indiqué ci-dessus (let. C), avec l'indication en marge "téléversé le 10.06.2025", alors que les anciennes versions du cahier des charges et de la série de prix étaient biffées, avec l'indication en marge "supprimé le 10.06.2025" (voir pièce 106 produite par l'autorité intimée).

b) Il appartient à l'adjudicateur, en vertu du principe de transparence, de publier sur la plateforme simap.ch les documents d'appel d'offres et leurs modifications. En cas de modification de ces documents, le pouvoir adjudicateur doit en informer clairement les soumissionnaires potentiels, comme cela ressort de la jurisprudence et de la doctrine citées plus haut. Pour ce faire, il est possible de publier un avis rectificatif sur la plateforme simap.ch. Dans ce cas, il est indiqué de faire figurer sur le forum simap une mention qui renvoie à cette publication (voir à ce sujet la réponse à la question "20. Est-il possible de corriger des erreurs constatées dans l’avis d’appel d’offres une fois sa publication intervenue ?" sur le site Internet du Centre de compétences sur les marchés publics du canton de Vaud [CCMP-VD], à l'adresse <https://www.vd.ch/etat-droit-finances/marches-publics/questions-frequentes/20-est-il-possible-dannuler-une-procedure-a-la-suite-de-la-publication-dun-avis-dappel-doffres>).

Une autre solution permettant d'informer clairement de la modification des documents d'appel d'offres consiste à adresser un courrier ou un courriel individuel à tous les soumissionnaires potentiels qui ont téléchargé les documents d’appel d’offres. Une notification automatique, telle qu'elle est prévue sur le site www.simap.ch, peut suffire à cet égard.

Il appartient au pouvoir adjudicateur de prouver que les soumissionnaires potentiels ont eu connaissance ou dû avoir connaissance de la modification des documents d'appel d'offres.

Dans le cas particulier, le 10 juin 2025, l'autorité intimée a téléversé sur le forum simap, sous l'onglet "Documents", les documents d'appel d'offres modifiés. Simultanément, les anciens documents (cahier des charges et série de prix) ont été biffés. Les dates des modifications ("supprimé le 10.6.2025"; "téléversé après coup, le 10.06.2025") étaient en outre indiquées. C’est seulement en consultant les documents téléversés (au nombre d'une vingtaine) sous l'onglet "Documents" que les soumissionnaires potentiels inscrits pouvaient constater la modification des documents d'appel d'offres. La situation est analogue à celle à la base de l'arrêt du Tribunal administratif du canton des Grisons du 10 janvier 2017, où la modification des documents d'appel d'offres n'apparaissait pas clairement.

La modification litigieuse a ainsi bien été mise en ligne sur le forum simap (et non publiée sur la plateforme simap), mais elle n'a – en raison d'une erreur technique apparemment – pas fait l'objet d'une notification automatique par courriel, comme cela aurait dû être le cas selon les indications ressortant de l'aide en ligne de la plateforme simap.ch. La notification automatique du 19 juin 2025 se rapportait quant à elle à des réponses aux questions, et non aux documents.

A défaut de notification individuelle de la modification des documents, il y a lieu d'admettre que l'autorité intimée n'a pas informé clairement les soumissionnaires potentiels inscrits de la modification des documents d'appel d'offres, comme l'exige le principe de la transparence. Le défaut de notification automatique est apparemment imputable à une défaillance technique de la plateforme simap. Les conséquences d'une telle défaillance doivent toutefois être supportées par l'adjudicateur plutôt que par les soumissionnaires potentiels.

En outre, le dossier d'appel d'offres téléversé le 10 juin 2025 renvoyait les soumissionnaires aux plans du dossier d’appel d’offres initial de mai 2025, qui montraient un radier de 30 cm. Les plans n’ont apparemment jamais été mis à jour avec un radier de 120 cm.

Quant au fait qu'en l'occurrence huit des dix soumissionnaires ont déposé leur offre en prenant en compte la modification du cahier des charges, cela démontre que les soumissionnaires potentiels inscrits pouvaient en avoir connaissance, mais pas nécessairement qu'ils devaient en avoir connaissance.

Du moment que les soumissionnaires potentiels n'ont pas été clairement informés de la modification des documents d'appel d'offres, le grief de violation du principe de la transparence soulevé par la recourante est fondé.

L’offre de la recourante a été exclue au motif qu’elle a été établie sur la base de la première série de prix, résultant de l’appel d’offres du 16 mai 2025, et non de la seconde série, mise en ligne le 10 juin 2025. Elle intègre seulement les quantités permettant de réaliser la solution technique "radier mince avec micropieux", moins coûteuse. En cela, l'offre de la recourante s'écarte de manière importante des exigences fixées dans l'appel d'offres modifié et ne pouvait être comparée aux offres établies sur la base de la nouvelle série de prix. Cette divergence justifiait en soi son exclusion en vertu de l'art. 44 al. 1 let. b A-IMP.

Comme on l’a vu cependant, le principe de transparence n’a pas été respecté, dans la mesure où l'autorité intimée n'a pas clairement informé les soumissionnaires potentiels, dont la recourante, de la modification des documents d'appel d'offres. Dans ces conditions, l'autorité intimée ne pouvait pas exclure l'offre de la recourante pour le motif qu'elle n'était pas conforme aux documents d'appel d'offres modifiés. La décision d'exclusion du 12 septembre 2025 doit ainsi être annulée et la recourante être réintégrée dans la procédure de soumission. Il s'ensuit que la décision d'adjudication du 18 septembre 2025 doit également être annulée, puisque l'autorité intimée n'a pas évalué l'offre de la recourante après l'avoir exclue.

5.

a) La recourante soutient que l’autorité intimée avait l'obligation d'interrompre la procédure, dès lors que la nouvelle série de prix publiée le 10 juin 2025 aurait entraîné, selon elle, une modification importante du marché, à tout le moins supérieure à la limite fixée au ch. 4.13, 1ère phrase, du cahier des charges.

L’autorité intimée conteste que la nature du marché ait été modifiée. Elle fait valoir que la différence entre la série de prix initiale et la nouvelle série de prix représente un montant supplémentaire de 820'000 fr., soit 15,75% de la valeur du marché. Elle explique que la série de prix mise en ligne le 10 juin 2025 a été complétée au niveau des quantités (béton et armature), afin de permettre la réalisation non seulement de la solution a (radier mince avec micropieux), initialement envisagée, mais aussi de la solution b (radier épais sans micropieux), plus coûteuse. L'autorité intimée a procédé à une estimation du coût des deux solutions (duplique p. 2). La différence est de 820'000 fr., ce qui représente 15.75% du devis général de 5'204'690 fr.70 TTC pour la soumission maçonnerie en tenant compte de la solution a.

La Cour de céans n'a pas de raison de remettre en cause les estimations de l'autorité intimée, dont il ressort que la limite de 20% fixée par le ch. 4.13 du cahier des charges n'est pas atteinte. D'ailleurs, la recourante elle-même parvenait à une augmentation de valeur de 19,99% (recours p. 14), soit (très légèrement) inférieure à 20%. En outre, il est erroné de prendre en considération les modifications comme si le prix final était augmenté d’autant. En effet, le choix par l'autorité intimée d'une des deux solutions techniques aura pour conséquence que les positions de la solution abandonnée seront retranchées du prix pour lequel le contrat sera conclu. On voit ainsi que l’incidence de la modification de la série de prix sur la valeur du marché est inférieure à 20%.

Au demeurant, il n’apparaît pas que le projet initial ait été modifié au point qu’il s’imposait à l’autorité intimée d’interrompre la procédure d'adjudication. En effet, le but de la modification de la série de prix était d'augmenter les quantités afin de permettre à l'autorité intimée de choisir entre les solutions techniques a et b, ce qui n’a pas pour effet de remettre fondamentalement en cause la nature de l’ouvrage, ni en particulier d’élargir le cercle des soumissionnaires potentiels.

La recourante soutient aussi que le ch. 4.13 du cahier des charges permet la modification du cahier des charges, mais non de la série de prix. En argumentant de la sorte, la recourante perd de vue qu'il n'y aurait guère de sens de permettre la modification du cahier des charges si toute modification de la liste de prix était exclue: dans la très grande majorité des cas, une modification du cahier des charges suppose de modifier aussi la série de prix. L'art. 4.13 du cahier des charges doit ainsi être compris en ce sens qu'il permet de modifier le cahier des charges, y compris la série de prix.

Compte tenu de ce qui précède, l'autorité intimée n'était pas tenue d'interrompre la procédure, étant d'ailleurs rappelé que l'interruption doit rester exceptionnelle et que le pouvoir adjudicateur dispose d'un large pouvoir d'appréciation à cet égard (cf. ATF 141 II 353 consid. 6.1 et 6.3).

b) Il est toutefois permis de s’interroger sur le procédé de l’autorité intimée consistant à introduire dans la série de prix non seulement la solution technique initiale (radier 30 cm + micropieux), mais par surcroît une seconde solution technique qui pourrait en réalité constituer une variante de la première (radier 120 cm).

Demander des offres en vue de deux solutions techniques distinctes pour la réalisation d’un seul et même ouvrage (à savoir le radier du bâtiment B), n’a guère de sens, sinon spéculer sur la solution la moins onéreuse. En outre, un tel procédé est de nature à rendre l’évaluation du sous-critère 3.1 (Qualités et adéquation des solutions techniques proposées pour l’exécution du marché) problématique au regard des exigences de l’art. 40 A-IMP, compte tenu des différences existant entre les deux solutions techniques. En effet, la seconde solution, impliquant la pose d'un radier plus épais sans micropieux, nécessite une augmentation conséquente des quantités de béton, sans parler de la qualité du béton. Afin de respecter les principes énoncés à l’art. 11 A-IMP, il aurait sans doute été plus indiqué de la part de l’autorité intimée qu’elle exige des soumissionnaires qu’ils déposent à la fois une offre de base et une variante, chacune comportant l’une des solutions techniques envisagées.

Toutefois, compte tenu de la liberté dont l'adjudicateur dispose dans la configuration du marché (voir Poltier, op. cit., n. 513 ss), on ne saurait dire que le procédé choisi in casu soit pour autant illicite, ce qui imposerait d'interrompre la procédure et de publier un nouvel appel d’offres.

c) Si l'autorité intimée n'interrompt pas la procédure, elle devra tenir compte du fait que les offres ont été ouvertes le 30 juin 2025. Dans ces conditions, il ne suffit pas d'accorder à la seule recourante un délai supplémentaire, de 20 jours, pour compléter son offre, comme elle le demande. En effet, dans la mesure où elle a eu connaissance des montants offerts par ses concurrents, un tel procédé reviendrait à avantager la recourante. Il apparaît donc nécessaire de donner la possibilité de déposer une nouvelle offre non seulement à la recourante, mais aussi à tous les soumissionnaires dont les offres ont été évaluées, à l'exclusion d'Induni et Cie SA, qui n'a pas recouru contre son exclusion (cf. ATF 146 II 276 consid. 6.3.4 p. 288).

6.

Les considérants qui précèdent conduisent à l’admission des recours et à l’annulation de la décision d'exclusion du 12 septembre 2025 et de la décision d'adjudication du 18 septembre 2025. La cause est renvoyée à l’autorité intimée, afin qu’elle reprenne la procédure de soumission, conformément au considérant 5 ci-dessus.

Au vu du sort du recours, les frais de justice de la cause MPU.2025.0046 seront mis à la charge de l'autorité intimée (cf. art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). Pour les mêmes raisons, des dépens seront alloués à la recourante, qui obtient gain de cause avec l’assistance d’un mandataire professionnel (cf. art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD); ces dépens seront mis à la charge de l'autorité intimée, qui doit assumer le défaut d'information claire de la modification des documents d'appel d'offres, même si celui-ci est apparemment dû aussi à une défaillance technique de la plateforme simap.ch. Dans ces circonstances particulières, les adjudicataires et le tiers intéressé n'ont pas à verser de dépens à la recourante, bien qu'ils aient conclu au rejet du recours (dans la mesure de sa recevabilité en ce qui concerne les adjudicataires).

Il n'est pas perçu de frais de justice pour les causes MPU.2025.0047 et MPU.2025.0052, les avances de frais respectives étant restituées au tiers intéressé D.________(par 12'500 francs) et à la recourante (par 6'000 francs). Il n'est pas alloué de dépens pour ces causes. En effet, dans la cause MPU.2025.0052, la recourante a pour l'essentiel repris les griefs dirigés contre l'exclusion. Quant à la cause MPU.2025.0047, on peut considérer que, bien qu'elle ait été formellement jointe à la cause MPU.2025.0046 (pour des raisons de coordination des procédures et de respect du droit d'être entendu du tiers intéressé), elle est matériellement devenue sans objet du fait de l'admission du recours contre l'exclusion. Dans un tel cas, l'octroi de dépens ne peut intervenir que s'il apparaît sur la base d'un pronostic quant aux chances de succès du recours que celui-ci aurait été admis s'il n'était pas devenu sans objet. En l'occurrence, il est à première vue difficile de parvenir à cette conclusion, compte tenu du fait qu'D.________a essentiellement soulevé des griefs relatifs à la notation de son offre et que l'autorité judiciaire examine de tels griefs avec un pouvoir limité à l'arbitraire.