Krankenversicherung, Prämienverbilligung 2012, Kantonsbeitrag und Verbilligungsbeiträge, Festlegung

1. Ausgangslage Gemäss Art. 65 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung (KVG) und § 8 Abs. 1 des Einführungsgesetzes zum Krankenversicherungsgesetz vom 13. Juni 1999 (EG KVG) erhalten Personen in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen mit steuerlichem Aufenthalt oder Wohnsitz und zivilrechtlichem Wohnsitz im Kanton eine Prämienverbilligung. Wer diese erhält und wie hoch sie ausfällt, wird zum Teil im Bundesrecht und zum Teil im kantonalen Recht festgelegt. So sind die Prämien für Kinder aus Familien mit bescheidenem Einkommen gemäss § 17 Abs. 4 EG KVG um mindestens 85% zu verbilligen, während jungen Erwachsenen in Ausbildung und Kindern aus Familien mit mittlerem Einkommen gemäss Art. 65 Abs. 1bis KVG eine Prämienverbilligung von mindestens 50% zu gewähren ist. Ganz allgemein schreibt das kantonale Recht vor, dass mindestens 30% der Versicherten und mindestens 30% der Haushalte mit Kindern Anspruch auf Prämienverbilligung haben müssen (§ 8 Abs. 2 EG KVG). Der Bund überweist den Kantonen für die Prämienverbilligung jährlich einen pauschalen Beitrag. Dieser entspricht gemäss Art. 66 Abs. 2 KVG in seiner Gesamtheit 7,5% der Bruttokosten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung; er wird vom Bundesrat anteilmässig nach Grösse der Wohnbevölkerung und Anzahl der versicherten Personen auf die Kantone verteilt. Der Kantonsbeitrag für die Prämienverbilligung ist vom Regierungsrat gemäss dem geänderten, am 15. Mai 2011 von den Stimmberechtigten angenommenen und am 1. September 2011 in Kraft getretenen § 17 Abs. 1 EG KVG so festzulegen, dass er mindestens 80% des Bundesbeitrages entspricht. Die Prämienverbilligung wird im Kanton Zürich auf zwei verschiedene Arten ausgerichtet: einerseits durch individuelle Beiträge an Personen in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen (IPV, §§ 8 ff. EG KVG) und anderseits durch Prämienübernahmen bei Sozialhilfe- und Zusatzleistungsbeziehenden (Ergänzungsleistungen und Beihilfe zur AHV/IV) sowie durch Übernahme von Verlustscheinen für unbezahlte Versicherungsprämien (§§ 14 und 18 EG KVG).

Bei der IPV wird die Prämienverbilligung abgestuft nach verschiedenen Einkommensklassen bemessen (sogenanntes Stufenmodell), wobei diese Klassen unterschiedlich hoch ausfallen, je nachdem ob jemand verheiratet ist und/oder Kinder hat oder aber alleinstehend ist und keine Kinder hat. Massgebend ist jeweils das steuerbare Einkommen und Vermögen. Die bezugsberechtigten Personen werden jährlich von den Gemeinden aufgrund der definitiven Steuerdaten per Stichtag 1. Januar des dem Auszahlungsjahr vorangehenden Jahres ermittelt und der Sozialversicherungsanstalt (SVA) mitgeteilt (§§ 9 Abs. 2 und 19 Abs. 1 EG KVG). Die Mitteilung und die Auszahlung der Prämienverbilligung an die Versicherten (über die Krankenkassen) erfolgt gemäss § 19 Abs. 2–5 EG KVG durch die SVA, die dafür vom Kanton nach § 24 EG KVG eine kostendeckende Entschädigung erhält. Die Entschädigung an die SVA wird aufgrund des Entscheids des Kantonsrates zum Budget 2010 an den Kantonsbeitrag angerechnet. Nach Massgabe der eingangs genannten gesetzlichen Bestimmungen legt der Regierungsrat gestützt auf § 17 EG KVG den Kantonsbeitrag, die Einkommens- und Vermögensgrenzen sowie die konkrete Höhe der Verbilligungsbeiträge fest. Der Regierungsrat fällt dafür zwei verschiedene Beschlüsse, einen am Ende des Vorvorjahres des Auszahlungsjahres (in dem er die Einkommens- und Vermögensgrenzen festlegt) und einen im September des Vorjahres (in dem er den Kantonsbeitrag und die individuellen Verbilligungsbeiträge festsetzt). Die zur Prämienverbilligung 2012 berechtigenden Einkommens- und Vermögensgrenzen hat der Regierungsrat am 7. Dezember 2010 festgelegt (RRB Nr. 1766/ 2010). Es ist nun zu entscheiden, wie hoch der Kantonsbeitrag sein soll und wie viel Prämienverbilligung die verschiedenen Personenkategorien in den drei Prämienregionen 2012 erhalten sollen.

2. Kantonsbeitrag 2012 Gemäss heutigen Schätzungen, die auf den dem Bundesamt für Gesundheit (BAG) von den Krankenkassen zur Genehmigung unterbreiteten Prämien in der obligatorischen Krankenversicherung für 2012 beruhen, wird der Bund dem Kanton Zürich für die Prämienverbilligung 2012 rund 379,6 Mio. Franken auszahlen (Bundesbeitrag). Am 25. Januar 2010 überwies der Kantonsrat eine Erklärung zum KEF mit dem Begehren, den Aufwand für die IPV in den Jahren 2012 und 2013 auf dem Niveau von 394,9 Mio. Franken festzusetzen. Der Regierungsrat ist bereit, die KEF-Erklärung zur Prämienverbilligung umzusetzen (vgl. RRB Nr. 562/2010). Der Aufwand für die Prämienübernahmen wird 2012 gemäss den jüngsten Schätzungen 299,7 Mio.

Franken betragen. Unter Berücksichtigung der Entschädigung für die SVA von 5,7 Mio. Franken ergibt sich somit ein Gesamtaufwand von 700,2 Mio. Franken. Nach Abzug des Bundesbeitrages verbleibt ein Kantonsbeitrag von 320,6 Mio. Franken, was rund 84,5% des Bundesbeitrages entspricht. Der Kantonsbeitrag ist daher auf 320,6 Mio. Franken festzusetzen. Diese Mittel sind im vom Regierungsrat verabschiedeten Budgetentwurf 2012 in der Erfolgsrechnung der Leistungsgruppe Nr. 6700, Beiträge an Krankenkassenprämien, eingestellt. Gemäss § 17 Abs. 1 EG KVG handelt es sich dabei um eine gebundene Ausgabe im Sinne von § 37 des Gesetzes über Controlling und Rechnungslegung vom 9. Januar 2006 (CRG).

3. Prämienverbilligung 2012 Mit einem Bundesbeitrag von 379,6 Mio. Franken und einem Kantonsbeitrag von 320,6 Mio. Franken stehen für Prämienverbilligungen 2012 insgesamt 700,2 Mio. Franken zur Verfügung. Davon abzuziehen ist vorab der Betrag von 5,7 Mio. Franken für die Entschädigung der SVA, die aufgrund des Budgetbeschlusses des Kantonsrates vom Dezember 2009 im Gegensatz zu früher neu an den Gesamtbetrag für die Prämienverbilligung angerechnet werden muss. Es verbleiben damit für Prämienverbilligungen 694,5 Mio. Franken.

3.1. Prämienübernahmen und Verlustscheine Die Prämienverbilligung wird wie erwähnt nicht nur durch individuelle Beiträge, sondern auch durch die Übernahme der Prämien der obligatorischen Krankenversicherung von Zusatzleistungs- und Sozialhilfebeziehenden ausgerichtet (sogenannte Prämienübernahmen). Prämienübernahme bedeutet die Vergütung der tatsächlichen OKP-Prämie (Sozialhilfe) bzw. der vom Bund festgesetzten Durchschnittsprämie (EL-Bezügerinnen und -Bezüger). Die Mittel dafür werden vorerst von den Gemeinden aufgewendet und diesen im Folgejahr zulasten des Gesamtbetrages für die Prämienverbilligung zurückerstattet (§§ 14 und 18 EG KVG). Die Prämienübernahmen können nicht gekürzt werden, denn sie sind gesetzlich festgelegt. Beim Aufwand 2012 für Prämienübernahmen ist deshalb nicht nur die erwartete Prämienteuerung, sondern auch die erwartete Zunahme der Fallzahlen in der Sozialhilfe und im Bereich Zusatzleistungen zur AHV/IV zu berücksichtigen. Auf Anfang 2012 ändert sodann das Verfahren der Verlustscheinübernahme im Falle von unbezahlten Prämien und Kostenbeteiligungen, deren Betreibung mit einem Verlustschein geendet hat. Der neue Art. 64a KVG, der am 1. Januar 2012 in Kraft tritt, verpflichtet die Kantone, pauschal 85% der Forderungen der Krankenversicherer zu über- nehmen. Die neue Regelung ergibt auf der einen Seite eine leichte Entlastung des Staatshaushaltes, denn bis anhin hat der Kanton 100% der durch Verlustschein verbrieften Prämienausstände übernommen. Auf der anderen Seite muss der Kanton neu nicht nur ausstehende Prämien, sondern auch Kostenbeteiligungen (Franchisen, Selbstbehalte) übernehmen. Es ist davon auszugehen, dass die dadurch anfallende Mehrbelastung und die Verminderung der Vergütung von 100 auf 85% sich in etwa die Waage halten werden. Die Aufwendungen für Verlustscheine dürften rund 29,4 Mio. betragen. Auch diese Ausgaben gehen zulasten des Gesamtbetrages für die Prämienverbilligung. Schliesslich gehen ab 2012 die bisher vom Kantonalen Sozialamt übernommenen Prämienübernahmen an vorläufig Aufgenommene gemäss Asylrecht mit einer Aufenthaltsdauer von über sieben Jahren neu zulasten der Leistungsgruppe Nr. 6700, Beiträge an Krankenkassenprämien. Im KEF 2012–2015 erfolgt eine Übertragung der bisher beim Kantonalen Sozialamt eingestellten Mittel von rund 4,4 Mio. Franken in die Leistungsgruppe Nr. 6700.

Für 2012 rechnet die Gesundheitsdirektion mit Ausgaben für Prämienübernahmen und Verlustscheine von insgesamt rund 299,7 Mio. Franken (gegenüber rund 291,2 Mio. Franken im Budget 2011).

3.2. Individuelle Prämienverbilligung (IPV) Der Aufwand für individuelle Prämienverbilligungsbeiträge 2012 wird entsprechend der Erklärung zum KEF auf 394,9 Mio. Franken festgelegt, mithin rund 60,4 Mio. Franken weniger als im Budget 2011 eingestellt ist. Bei den Kindern in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen und den jungen Erwachsenen in Ausbildung in bescheidenen bis mittleren wirtschaftlichen Verhältnissen sind die gesetzlichen Mindestvorgaben einzuhalten (sie erhalten von Gesetzes wegen eine Prämienverbilligung von 85 bzw. 50% der regionalen Durchschnittsprämie). Deren Beiträge sind daher im Vergleich zum Vorjahr unverändert zu belassen bzw. der Prämienteuerung anzupassen. Ebenfalls unverändert ist die Vorgabe, dass mindestens 30% aller Versicherten und 30% aller Haushalte mit Kindern in den Genuss von IPV kommen sollen. Die Einsparungen sind damit durch Kürzungen bei den individuellen Verbilligungsbeiträgen für die Erwachsenen umzusetzen, die weder unter dem sozialhilferechtlichen Existenzminimum leben noch Anspruch auf Ergänzungsleistungen zur AHV/IV haben. Mit dem Antrag des Regierungsrates an den Kantonsrat zur Senkung des Kantonsbeitrages (Vorlage 4735) wurde eine Kürzung der Leistungen für die Erwachsenen um rund Fr. 350 in Aussicht gestellt. Aufgrund von heutigen Schätzungen sind die Prämienverbilligungsbeiträge für Erwachsene jedoch um Fr. 360 zu kürzen. Die Beiträge sollen in den verschieden Einkom- mensgruppen um einen einheitlichen Betrag gesenkt werden, sodass die Kürzung im Verhältnis umso geringer ins Gewicht fällt, je mehr IPV eine Person erhält bzw. je tiefer ihr Einkommen ist. Die Kürzung fällt damit bei tieferen Einkommen verhältnismässig geringer aus als bei höheren Einkommen. Der Regierungsrat hatte sich für die Legislatur 2007–2011 zum Zweck der besseren Vereinbarkeit von Familie und Beruf das Ziel gesetzt, Fehlanreize im Steuer- und Sozialleistungssystem zu beseitigen. Er hat zu diesem Zweck einen Bericht erstellen lassen, der das Zusammenspiel von Erwerbseinkommen mit Sozialleistungen, Steuern und Kinderbetreuungskosten aufzeigt (RRB Nr. 1958/2007). Mit Beschluss Nr. 1311/2010 hat er diesen durch die Econcept AG erstellten Bericht zur Kenntnis genommen und den betroffenen Direktionen den Auftrag erteilt, die vorgeschlagenen Verbesserungsmassnahmen

in ihrem Zuständigkeitsbereich zu prüfen und gegebenenfalls umzusetzen. Schwelleneffekte entstehen bei der IPV beim Übergang von einer Einkommensklasse in die andere und beim Austritt aus der IPV (oberste Einkommensklasse) und unterscheiden sich je nach Einkommensklasse, Haushalttyp und Prämienregion stark. Konkret kommt der Bericht zum Ergebnis, dass der bisher geltende IPV-Tarif in den Prämienregionen 2 und 3 bei Fr. 47 600 steuerbarem Einkommen Fehlanreize für verheiratete Paare mit Kindern setzt, in der Prämienregion 1 zusätzlich auch für Paare ohne Kinder. Der Bericht schlägt als Verbesserungsmassnahme eine Unterteilung der bestehenden oberen Einkommensklassen und eine Anpassung der Verbilligungsbeiträge vor. Mit Beschluss Nr. 1766/2010 hat der Regierungsrat zwei neue Einkommensgruppen bei Fr. 43 000 und Fr. 52 000 eingeführt. Zur Glättung der deutlichen Schwelle, die bisher bei Fr. 47 600 steuerbarem Einkommen auftrat, sind die Verbilligungsbeiträge in diesen beiden Gruppen anzupassen. In der obersten Einkommensgruppe der Erwachsenen, der Gruppe 5, sind die Beiträge daher um mehr als Fr. 360 zu kürzen. In der nächsthöheren Gruppe 6 sollen dafür die Beiträge an Kinderprämien erhöht werden. Die beiden Massnahmen können zusammen kostenneutral gestaltet werden. Insgesamt weisen die Prämienverbilligungsbeiträge damit keine bedeutsamen Schwelleneffekte mehr auf. Die nachfolgende Aufstellung zeigt, welche Prämienverbilligungsbeiträge 2012 Erwachsenen, jungen Erwachsenen zwischen 18 und 25 Jahren, jungen Erwachsenen zwischen 18 und 25 Jahren in Erstausbildung und für Kinder gewährt werden sollen (in Klammern jeweils Veränderung gegenüber 2011):

1. Verheiratete und Alleinerziehende Steuerbares Prämienregion 3) Prämienverbilligung Prämienverbilligung Gesamteinkommen Erwachsene junge Erwachsene in Fr. 1000 in Franken und Kinder in Franken 4) Gruppe 1 Verheiratete 1) Region 1 2184 (–360) 1044 (24) 0–22,8 Region 2 1872 (–360) 936 (24) Region 3 1704 (–360) 864 (24) Alleinerziehende 2) Region 1 1692 (–360) 1044 (24) Region 2 1464 (–360) 936 (24) Region 3 1320 (–360) 864 (24) Gruppe 2 Verheiratete Region 1 1548 (–360) 1044 (24) 22,9–30,4 Region 2 1248 (–360) 936 (24) Region 3 1116 (–360) 864 (24) Alleinerziehende Region 1 1044 (–360) 1044 (24) Region 2 888 (–360) 936 (24) Region 3 780 (–360) 864 (24) Gruppe 3 Verheiratete Region 1 1104 (–360) 1044 (24) 30,5–38,5 Region 2 852 (–360) 936 (24) Region 3 756 (–360) 864 (24) Alleinerziehende Region 1 780 (–360) 1044 (24) Region 2 624 (–360) 936 (24) Region 3 540 (–360) 864 (24) Gruppe 4 Verheiratete Region 1 756 (–360) 1044 (24) 38,6–43,0 Region 2 588 (–360) 936 (24) Region 3 516 (–360) 864 (24) Alleinerziehende Region 1 552 (–360) 1044 (24) Region 2 420 (–360) 936 (24) Region 3 348 (–360) 864 (24) Gruppe 5 Verheiratete Region 1 408 (–708) 1044 (24) 43,1–47,5 Region 2 360 (–588) 936 (24) Region 3 324 (–552) 864 (24) Alleinerziehende Region 1 300 (–612) 1044 (24) Region 2 276 (–504) 936 (24) Region 3 252 (–456) 864 (24) Gruppe 6 Verheiratete Region 1 0 (–) 900 (276) 5) 47,6–52,0 Region 2 0 (–) 804 (252) 5) Region 3 0 (–) 744 (228) 5) Alleinerziehende Region 1 0 (–) 900 (276) 5) Region 2 0 (–) 804 (252) 5) Region 3 0 (–) 744 (228) 5) Gruppe 7 Verheiratete Region 1 0 (–) 624 (–) 5) 52,1–61,0 Region 2 0 (–) 552 (–) 5) Region 3 0 (–) 516 (–) 5) Alleinerziehende Region 1 0 (–) 624 (–) 5) Region 2 0 (–) 552 (–) 5) Region 3 0 (–) 516 (–) 5)

2. Junge Erwachsene (18–25 Jahre) in Ausbildung Steuerbares Prämienregion 3) Prämienverbilligung Gesamteinkommen in Fr. 1000 0–61,0 Region 1 2316 (120) Region 2 2040 (132) Region 3 1896 (144)

3. Übrige Personen Steuerbares Prämienregion 3) Prämienverbilligung Prämienverbilligung Gesamteinkommen Erwachsene junge Erwachsene in Fr. 1000 in Franken in Franken Gruppe 1 Region 1 1692 (–360) 1044 (24) 0–17,2 Region 2 1464 (–360) 936 (24) Region 3 1320 (–360) 864 (24) Gruppe 2 Region 1 1044 (–360) 1044 (24) 17,3–24 Region 2 888 (–360) 936 (24) Region 3 780 (–360) 864 (24) Gruppe 3 Region 1 780 (–360) 1044 (24) 24,1–31,4 Region 2 624 (–360) 936 (24) Region 3 540 (–360) 864 (24) Gruppe 4 Region 1 552 (–360) 1044 (24) 31,5–37,2 Region 2 420 (–360) 936 (24) Region 3 348 (–360) 864 (24) 1) Verheiratete = verheiratete, in ungetrennter Ehe oder in eingetragener Partnerschaft lebende Steuerpflichtige 2) Alleinerziehende = getrennt lebende, geschiedene, verwitwete oder ledige Steuerpflichtige, die mit Kindern zusammenleben 3) Region 1: Stadt Zürich

Region 2: Dietlikon, Kloten, Opfikon, Wallisellen, Regensdorf, Rümlang, Dietikon, Schlieren, Urdorf, Adliswil, Horgen, Kilchberg, Richterswil, Thalwil, Wädenswil, Erlenbach, Herrliberg, Hombrechtikon, Küsnacht, Männedorf, Meilen, Oetwil am See, Stäfa, Uetikon am See, Zumikon, Zollikon, Dübendorf, Egg, Fällanden, Greifensee, Maur, Mönchaltorf, Schwerzenbach, Uster, Volketswil, Wangen-Brüttisellen und Winterthur Region 3: Übrige Gemeinden 4) Höchstens jedoch die tatsächliche Jahresprämie; junge Erwachsene, die eine reduzierte Prämie bezahlen und nicht

in Erstausbildung stehen, Beiträge nur bis Einkommensgruppe 5 5) Nur noch Kinder