a) Krankenversicherung, Prämienverbilligung 2017, Kantonsbeitrag und Verbilligungsbeiträge, Festlegung b) Verordnung zum EG KVG, Änderung

1. Ausgangslage Gemäss Art. 65 Abs. 1 des Krankenversicherungsgesetzes (KVG, SR 832.0) und § 8 Abs. 1 des Einführungsgesetzes zum Krankenversicherungsgesetz vom 13. Juni 1999 (EG KVG, LS 832.01) erhalten Personen in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen mit steuerrechtlichem Aufenthalt oder Wohnsitz und zivilrechtlichem Wohnsitz im Kanton eine Prämienverbilligung. Wer diese erhält und wie hoch sie ausfällt, wird zum Teil im Bundesrecht und zum Teil im kantonalen Recht festgelegt. So sind die Prämien für Kinder aus Familien mit bescheidenem Einkommen gemäss § 17 Abs. 4 EG KVG um mindestens 85% zu verbilligen, während jungen Erwachsenen in Ausbildung und Kindern aus Familien mit mittlerem Einkommen gemäss Art. 65 Abs. 1bis KVG eine Prämienverbilligung von mindestens 50% zu gewähren ist. Ganz allgemein schreibt das kantonale Recht vor, dass mindestens 30% der Versicherten und mindestens 30% der Haushalte mit Kindern Anspruch auf Prämienverbilligung haben (§ 8 Abs. 2 EG KVG). Der Bund überweist den Kantonen für die Prämienverbilligung jährlich einen pauschalen Beitrag. Dieser entspricht gemäss Art. 66 Abs. 2 KVG gesamthaft 7,5% der Bruttokosten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung; er wird vom Bundesrat anteilmässig nach Grösse der Wohnbevölkerung auf die Kantone verteilt. Der Kantonsbeitrag für die Prämienverbilligung ist vom Regierungsrat gemäss § 17 Abs. 1 EG KVG so festzulegen, dass er mindestens 80% des mutmasslichen Bundesbeitrages entspricht. Die Prämienverbilligung erfolgt im Kanton Zürich auf drei Arten: erstens durch individuelle Beiträge an Personen in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen (IPV, §§ 8 ff. EG KVG), zweitens durch Prämienübernahmen bei Sozialhilfe- und Zusatzleistungsbeziehenden (Ergänzungsleistungen zur AHV/IV) und drittens durch die Entschädigung der Versicherer für ausstehende Prämienforderungen, für die ein Verlustschein vorliegt (sogenannte Verlustscheinübernahme; §§ 14, 18 und 18a EG KVG).

Bei der IPV wird die Prämienverbilligung abgestuft nach Einkommensklassen bemessen (sogenanntes Stufenmodell), wobei die Einkommensgrenzen dieser Klassen unterschiedlich hoch sind, je nachdem, ob jemand verheiratet ist und/oder Kinder hat oder aber alleinstehend ist und keine Kinder hat. Massgebend sind das steuerbare Einkommen und das Vermögen. Die IPV-berechtigten Personen werden jährlich von den Gemeinden aufgrund der jüngsten definitiven Steuerdaten, die am 1. April des dem Auszahlungsjahr vorangehenden Jahres vorliegen (Stichtag), ermittelt und der Sozialversicherungsanstalt (SVA) mitgeteilt (§§ 9 Abs. 1 und 19a Abs. 1 EG KVG). Die Mitteilung und die Auszahlung der Prämienverbilligung an die Versicherten (über die Krankenkassen) erfolgen gemäss § 19a Abs. 2 und 3 EG KVG durch die SVA. Diese erhält vom Kanton nach § 24 EG KVG eine kostendeckende Entschädigung ihres administrativen Aufwands. Aufgrund des Entscheids des Kantonsrates zum Budget 2010 wird die Entschädigung der SVA aus den Mitteln finanziert, die für die Prämienverbilligung insgesamt zur Verfügung stehen. Nach Massgabe der eingangs genannten gesetzlichen Bestimmungen legt der Regierungsrat gestützt auf § 17 EG KVG den Kantonsbeitrag, die Einkommens- und Vermögensgrenzen sowie die Höhe der Verbilligungsbeiträge fest. Der Regierungsrat fällt dafür jeweils zwei Beschlüsse: Im Februar des Vorjahres zum Auszahlungsjahr legt er die Einkommens- und Vermögensgrenzen fest, und im September des Vorjahres bestimmt er den Kantonsbeitrag und die individuellen Verbilligungsbeiträge für jede Stufe des Stufenmodells. Die Einkommens- und Vermögensgrenzen für die Prämienverbilligung 2017 hat der Regierungsrat am 2. März 2016 festgelegt (RRB Nr. 182/2016). Mit vorliegendem Beschluss sind die Höhe des Kantonsbeitrags und die Prämienverbilligungsbeiträge der einzelnen Personenkategorien in den drei Prämienregionen für die Prämienverbilligung 2017 zu bestimmen.

2. Kantonsbeitrag 2017 Der Kantonsrat hat beim Budgetbeschluss 2016 die Mittel für die Leistungsgruppe Nr. 6700, Beiträge an Krankenkassenprämien, gekürzt, um den Kantonsbeitrag im Verhältnis zum Bundesbeitrag auf die in § 17 Abs. 1 EG KVG vorgeschriebene Mindestquote von 80% herabzusetzen. Der Regierungsrat hat im Rahmen der Leistungsüberprüfung 2016 entschieden, die durch den Kantonsrat beschlossene Kürzung des Kantonsbeitrags 2016 auf den Mindestwert von 80% im Jahr 2017 beizubehalten. Ausgehend vom budgetierten mutmasslichen Bundesbeitrag von 441 Mio. Franken ist der Kantonsbeitrag 2017 somit auf 352,8 Mio. Franken festzusetzen. Indem der Kantonsbeitrag auf den gesetzlichen

Mindestwert von 80% des mutmasslichen Bundesbeitrages festgelegt wird, wird in Kauf genommen, dass das Verhältnis des Kantonsbeitrages zum tatsächlichen Bundesbeitrag wegen der Schwankungsbreite der Prognosen tiefer liegen könnte als 80%: Die definitive Höhe des Bundesbeitrags, der wie erwähnt 7,5% der Bruttokosten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung beträgt, steht erst fest, nachdem das BAG die Krankenkassenprämien für das Jahr 2017 genehmigt hat. Unter Berücksichtigung des Bundesbeitrags und des Übertrags der Sicherheitsdirektion von 5,4 Mio. Franken für die Prämienübernahmen von vorläufig aufgenommenen Personen mit einer Aufenthaltsdauer unter sieben Jahren (RRB Nr. 1001/2012) stehen somit insgesamt 799,2 Mio. Franken für die Prämienverbilligung zur Verfügung.

3. Prämienverbilligung 2017

3.1. Prämienübernahmen und Verlustscheine Die Prämienverbilligung wird nicht nur durch individuelle Beiträge, sondern auch durch die Übernahme der Prämien der obligatorischen Krankenversicherung von Ergänzungsleistungs- und Sozialhilfebeziehenden ausgerichtet (Prämienübernahmen). Sozialhilfebeziehenden wird dabei die tatsächlich bezahlte OKP-Prämie vergütet. Die Mittel dafür werden vorerst von den Gemeinden aufgewendet und diesen im Folgejahr zulasten des Gesamtbetrages für die Prämienverbilligung zurückerstattet (§ 18 EG KVG). Ergänzungsleistungsbeziehende hingegen erhalten die vom Bund festgesetzten Durchschnittsprämie (§ 14 EG KVG). Beim Aufwand 2017 für Prämienübernahmen sind die erwartete Prämienteuerung sowie die Entwicklung der Fallzahlen in der Sozialhilfe und im Bereich Ergänzungsleistungen zur AHV/IV zu berücksichtigen. Was die Verlustscheinübernahmen betrifft, haben die Kantone 85% der Forderungen der Krankenversicherer zu übernehmen, deren Betreibung mit einem Verlustschein geendet hat (Art. 64a Abs. 4 KVG). Die Aufwendungen für Verlustscheine dürften 2017 rund 41,5 Mio. Franken betragen. Auch diese Ausgaben gehen zulasten des Gesamtbetrages für die Prämienverbilligung (§ 18a Abs. 6 EG KVG). Die Gesundheitsdirektion rechnet für 2017 mit Ausgaben für Prämienübernahmen und Verlustscheine von rund 404,0 Mio. Franken.

3.2. Individuelle Prämienverbilligung (IPV) Stehen 2017 insgesamt 799,2 Mio. Franken für Prämienverbilligung zur Verfügung, so verbleibt für die IPV nach Abzug der Aufwendungen für Prämienübernahme und Verlustscheine von 404,0 Mio. Franken (Ziff. 3.1.) sowie der Entschädigung an die SVA von 5,9 Mio. Franken ein Betrag von 389,3 Mio. Franken. Die Verteilung der IPV-Mittel erfolgt über die Festlegung der Einkommensgrenzen und/oder über die Festlegung der Verbilligungsbeiträge.

Mit Beschluss Nr.182/2016 hat der Regierungsrat im Februar 2016 bereits die Einkommensgrenzen für 2017 verhältnismässig stark herabgesetzt, um die Kürzung der im Vergleich zu 2016 um 55 Mio. Franken ermässigten Mittel sachgerecht umzusetzen. Mit dieser Senkung der Einkommensgrenzen wird die Anzahl der IPV-berechtigten Personen um schätzungsweise 50 000 vermindert und für 53 000 Personen die Höhe der Prämienverbilligung verringert. Damit vermindert sich der IPV-Aufwand 2017 gegenüber 2016 um schätzungsweise 40,0 Mio. Franken. Für Kinder in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen sind die Krankenkassenprämien um mindestens 85% der regionalen Durchschnittsprämie zu verbilligen (§ 17 Abs. 4 EG KVG). Um diese Vorgabe auch bei gestiegenen Krankenkassenprämien einzuhalten, sind die Verbilligungsbeiträge für Kinder in den Einkommensgruppen 1–5 gegenüber den entsprechenden Werten der IPV 2016 zu erhöhen. Auch für junge Erwachsene in Ausbildung müssen die Verbilligungsbeiträge erhöht werden, um die Mindestvorgabe von 50% Prämienverbilligung gemäss Art. 65 Abs. 1bis KVG auch im Jahr 2017 einzuhalten. Die Erhöhung der IPV-Beiträge für Kinder und junge Erwachsene in Ausbildung verursacht einen Mehraufwand (gegenüber 2016) von schätzungsweise 14,2 Mio. Franken. Um die im Verhältnis zu 2016 verbleibende Differenz von 29,3 Mio. Franken zu kompensieren, sind die tatsächlichen Prämienverbilligungsbeträge (IPV) entsprechend festzulegen. Dabei wird die Prämienrückerstattung aus zu viel bezahlten Prämien der Jahre 1996–2013 in vollem Umfang berücksichtigt. Mit Beschluss Nr. 1311/2010 hat der Regierungsrat den von der Econcept AG erstellten Bericht zu den Fehlanreizen im Steuer- und Sozialleistungssystem zur Kenntnis genommen und den betroffenen Direktionen den Auftrag erteilt, die vorgeschlagenen Verbesserungsmassnahmen in ihrem Zuständigkeitsbereich zu prüfen und gegebenenfalls umzusetzen. Gestützt auf die im Bericht entwickelte Methodik werden die Prämienverbilligungsbeiträge jährlich auf mögliche Fehlanreize geprüft. Die Prämienverbilligungsbeiträge 2017 weisen grundsätzlich keine bedeutsamen Schwelleneffekte auf.

Die nachfolgende Aufstellung zeigt, welche Prämienverbilligungsbeiträge 2017 für Erwachsene (über 25 Jahren), für junge, nicht in Erstausbildung stehende Erwachsene zwischen 18 und 25 Jahren, für junge, in Erstausbildung stehende Erwachsene zwischen 18 und 25 Jahren und für Kinder gewährt werden sollen (in Klammern jeweils Veränderung gegenüber 2016):

1. Verheiratete und Alleinerziehende Steuerbares Prämienregion 3) Prämienverbilligung Prämienverbilligung Gesamteinkommen Erwachsene junge Erwachsene in Fr. 1000 in Franken und Kinder in Franken 4) Gruppe 1 Verheiratete 1) Region 1 2148 (–96) 1140 (36) 0–24,0 Region 2 1896 (–96) 1008 (12) Region 3 1752 (–96) 924 (–12) Alleinerziehende 2) Region 1 1644 (–96) 1140 (36) Region 2 1464 (–96) 1008 (12) Region 3 1344 (–96) 924 (–12) Gruppe 2 Verheiratete Region 1 1500 (–96) 1140 (36) 24,1–30,7 Region 2 1272 (–96) 1008 (12) Region 3 1164 (–96) 924 (–12) Alleinerziehende Region 1 984 (–96) 1140 (36) Region 2 876 (–96) 1008 (12) Region 3 792 (–96) 924 (–12) Gruppe 3 Verheiratete Region 1 1056 (–96) 1140 (36) 30,8–37,6 Region 2 876 (–96) 1008 (12) Region 3 804 (–96) 924 (–12) Alleinerziehende Region 1 720 (–96) 1140 (36) Region 2 612 (–96) 1008 (12) Region 3 552 (–96) 924 (–12) Gruppe 4 Verheiratete Region 1 696 (–96) 1140 (36) 37,7–41,6 Region 2 600 (–96) 1008 (12) Region 3 552 (–96) 924 (–12) Alleinerziehende Region 1 480 (–96) 1140 (36) Region 2 408 (–96) 1008 (12) Region 3 360 (–96) 924 (–12) Gruppe 5 Verheiratete Region 1 336 (–96) 1140 (36) 41,7–49,2 Region 2 288 (–96) 1008 (12) Region 3 252 (–96) 924 (–12) Alleinerziehende Region 1 228 (–96) 1140 (36) Region 2 204 (–96) 1008 (12) Region 3 204 (–72) 924 (–12) Gruppe 6 Verheiratete Region 1 0 (–) 996 (24) 5) 49,3–50,7 Region 2 0 (–) 876 (–) 5) Region 3 0 (–) 804 (–12) 5) Alleinerziehende Region 1 0 (–) 996 (24) 5) Region 2 0 (–) 876 (–) 5) Region 3 0 (–) 804 (–12) 5) Gruppe 7 Verheiratete Region 1 0 (–) 648 (–) 5) 50,8–53,8 Region 2 0 (–) 564 (–12) 5) Region 3 0 (–) 516 (–24) 5) Alleinerziehende Region 1 0 (–) 648 (–) 5) Region 2 0 (–) 564 (–12) 5) Region 3 0 (–) 516 (–24) 5)

2. Junge Erwachsene (18–25 Jahre) in Erstausbildung Steuerbares Prämienregion 3) Prämienverbilligung Gesamteinkommen in Fr. 1000 0–53,8 Region 1 2640 (72) Region 2 2352 (48) Region 3 2172 (36)

3. Übrige Personen (Alleinstehende) Steuerbares Prämienregion 3) Prämienverbilligung Prämienverbilligung Gesamteinkommen Erwachsene junge Erwachsene in Fr. 1000 in Franken in Franken Gruppe 1 Region 1 1644 (–96) 1140 (36) 0–18,1 Region 2 1464 (–96) 1008 (12) Region 3 1344 (–96) 924 (–12) Gruppe 2 Region 1 984 (–96) 1140 (36) 18,2–24,0 Region 2 876 (–96) 1008 (12) Region 3 792 (–96) 924 (–12) Gruppe 3 Region 1 720 (–96) 1140 (36) 24,1–29,9 Region 2 612 (–96) 1008 (12) Region 3 552 (–96) 924 (–12) Gruppe 4 Region 1 480 (–96) 1140 (36) 30,0–38,4 Region 2 408 (–96) 1008 (12) Region 3 360 (–96) 924 (–12) 1) Verheiratete = in ungetrennter Ehe oder in ungetrennter eingetragener Partnerschaft lebende Steuerpflichtige 2) Alleinerziehende = getrenntlebende, geschiedene, verwitwete oder ledige Steuerpflichtige, die mit Kindern zusammenleben 3) Region 1: Stadt Zürich Region 2: Dietlikon, Kloten, Opfikon, Wallisellen, Regensdorf, Rümlang, Dietikon, Schlieren, Urdorf, Adliswil, Horgen, Kilchberg, Richterswil, Thalwil, Wädenswil, Erlenbach, Herrliberg, Hombrechtikon, Küsnacht, Männedorf, Meilen, Oetwil a. S., Stäfa, Uetikon a. S., Zumikon, Zollikon, Dübendorf, Egg, Fällanden, Greifensee, Maur, Mönchaltorf, Schwerzenbach, Uster, Volketswil, Wangen-Brüttisellen und Winterthur Region 3: Übrige Gemeinden 4) Höchstens jedoch die tatsächliche Jahresprämie; junge Erwachsene, die eine reduzierte Prämie bezahlen und nicht in Erstausbildung stehen, erhalten Beiträge nur bis Einkommensgruppe 5 5) Nur Kinder

Der Aufwand für die individuelle Prämienverbilligung 2017 beläuft sich auf 389,3 Mio. Franken. Diese Mittel sind im vom Regierungsrat verabschiedeten Budgetentwurf 2017 in der Erfolgsrechnung der Leistungsgruppe Nr. 6700, Beiträge an Krankenkassenprämien, eingestellt. Aufgrund von Art. 65 KVG und §§ 8, 14, 17, 18 und 18a EG KVG handelt es sich dabei um eine gebundene Ausgabe im Sinne von § 37 des Gesetzes über Controlling und Rechnungslegung vom 9. Januar 2006 (CRG, LS 611). Für die individuelle Prämienverbilligung 2017 ist somit eine gebundene Ausgabe von 389,3 Mio. Franken zulasten der Erfolgsrechnung der Leistungsgruppe Nr. 6700, Beiträge an Krankenkassenprämien, zu bewilligen.

3.3. Einführung einer unterjährigen Korrekturmöglichkeit für die Berechtigungsgrenzen und Verbilligungsbeträge Nach § 8 Abs. 2 EG KVG legt der Regierungsrat die Berechtigungsgrenzen fest und nach § 17 bestimmt er den Kantonsbeitrag und die Höhe der Prämienverbilligung. § 8 der Verordnung zum EG KVG (VEG KVG, LS 832.1) präzisiert, dass beide Festlegungen jährlich vorgenommen werden, und zwar für die Berechtigungsgrenzen im Februar des dem Auszahlungsjahr vorangehenden Jahres (Abs. 1 lit. a) und für die Höhe der Prämienverbilligung im September des dem Auszahlungsjahr vorangehenden Jahres (Abs. 1 lit. b). Um die finanzielle Steuerbarkeit der Leistungsgruppe Nr. 6700, Beiträge an die Krankenkassenprämien, zu verbessern, soll dem Regierungsrat ermöglicht werden, bei einer sich abzeichnenden erheblichen Budgetabweichung die im Vorjahr zum Auszahlungsjahr festgelegten Verbilligungsbeträge und/oder die Berechtigungsgrenzen während des Auszahlungsjahrs anzupassen, um auf diese Weise die Budgetvorgaben für das betreffende Jahr zu wahren. Es ist deshalb bei der Festlegung der IPV- Beträge künftig ein entsprechender Vorbehalt anzubringen. Aufgrund dessen kann der Regierungsrat beispielsweise im März eines Bezugsjahres die Berechtigungsgrenzen und/oder die Verbilligungsbeiträge für die zweite Jahreshälfte ändern, damit der im September des Vorjahres festgelegte Kantonsbeitrag eingehalten werden kann. Die unterjährige Anpassung der Berechtigungsgrenzen und/oder der Verbilligungsbeiträge soll durch eine Ergänzung von § 8 VEG KVG mit einem neuen Abs. 3 mit folgendem Wortlaut ermöglicht werden: 3 Zur Vermeidung einer erheblichen Budgetabweichung kann der Regierungsrat die Werte gemäss Abs. 1 für die zweite Hälfte des Auszahlungsjahres neu festlegen. Die 30%-Quote nach § 8 EG KVG, der 80%-Anteil nach § 17 EG KVG und die gesetzlichen Mindestansprüche sind zu beachten.

Bei der SVA, welche die IPV für den Kanton abwickelt, sind die Voraussetzungen für die automatisierte Abwicklung unterjähriger Anpassungen noch nicht geschaffen. Eine sofortige Anpassung der Computerprogramme und der administrativen Abläufe, sodass bereits 2017 eine unterjährige Anpassung erfolgen könnte, ist nicht möglich. Angesichts von rund 370 000 IPV-Beziehenden hat die sichere und zuverlässige Abwicklung der Prämienverbilligung hohe Priorität, denn nur schon kleine Fehler führen zu sehr aufwendigen manuellen Nachbearbeitungen und Korrekturen. Laut Auskunft der SVA ist ein nachträglicher Eingriff in das bereits laufende Verfahren der IPV 2017 mit erheblichen Risiken verbunden. Eine nicht-automatische Bearbeitung kommt aufgrund der grossen Fallzahlen und der Gefahr von Bearbeitungsfehlern nicht infrage. Die SVA trifft jedoch die erforderlichen Vorkehrungen, um ab 2018 eine unterjährige Anpassung vornehmen zu können. Die Gesundheitsdirektion hat der SVA einen entsprechenden Auftrag erteilt. Die SVA informiert die IPV-Berechtigten jeweils im November über die Höhe ihres IPV-Anspruchs. Diese Mitteilung wird ab dem Bezugsjahr 2018 mit einem Vorbehalt zu versehen sein: Die IPV-Berechtigten sind darauf hinzuweisen, dass die IPV-Beträge möglicherweise während des laufenden Jahres noch angepasst werden.