Einbürgerung

1.

a) Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 [VRG]). Gemäss § 43 Abs. 1 lit. l VRG ist die Beschwerde an das Verwaltungsge­richt über den Erwerb des Bürgerrechts unzulässig, sofern kein Anspruch auf Einbürgerung besteht. Für die Frage der verwaltungsgerichtlichen Zuständigkeit ist deshalb entscheidend, ob ein solcher Anspruch besteht oder nicht.

b) aa) In der Schweiz geborene Personen ausländischer Staatsangehörigkeit werden im Recht auf kommunale Einbürgerung den Schweizer Bürgern und Bürgerinnen gleichge­stellt (§ 21 Abs. 2 Satz 1 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 [GemeindeG]; vgl. auch § 22 Abs. 1 Satz 1 der Kantonalen Bürgerrechtsverordnung vom 25. Oktober 1978 [Bür­gerrechtsV]). Danach sind die politischen Gemeinden verpflichtet, jede mindestens seit zwei Jahren in der Gemeinde wohnende gesuchstellende Person auf ihr Verlangen in das Bürgerrecht der Gemeinde aufzunehmen, sofern sie sich und ihre Familie selber zu erhalten vermag, genügende Ausweise über ihre bisherige Heimats- und Familienverhältnisse und über einen unbescholtenen Ruf beibringt und eine Einkaufsgebühr entrichtet (§ 21 Abs. 1 Satz 1 GemeindeG).

bb) Der Anspruchscharakter der massgeblichen gesetzlichen Bestimmung zeigt sich bereits im Wortlaut. § 21 Abs. 1 Satz 1 GemeindeG spricht ausdrücklich davon, dass die Gemeinden zur Einbürgerung verpflichtet sind. Dieser Norminhalt wird überdies unterstri­chen durch die systematische Stellung im Gemeindegesetz: Dieses unterscheidet nämlich beim Erwerb des kommunalen Bürgerrechts zwischen der "Pflicht [der Gemeinden] zur Aufnahme" ins Bürgerrecht in § 21 und dem "Recht [der Gemeinden] zur Aufnahme" in § 22. Letztere Bestimmung bezieht sich auf die nicht nach § 21 privilegierten gesuchstel­lenden Personen. In ähnlicher Weise nimmt § 29a Abs. 1 BürgerrechtsV in der Fassung vom 3. September 1997 die Differenzierung vor: Einerseits die gesuchstellenden Personen, die einen "Anspruch auf Aufnahme" gemäss § 22 Abs. 1 BürgerrechtsV haben und bei denen die Ablehnung der kommunalen Einbürgerung zu begründen ist, anderseits die übri­gen gesuchstellenden Personen, bei denen die Aufnahme ins Bürgerrecht ohne Begründung verweigert werden kann.

In den Materialien zur Änderung von § 21 GemeindeG vom 8. Juni 1997 (erleich­terte Einbürgerung jugendlicher Ausländer und Ausländerinnen) wird bei der Darstellung der damals geltenden Rechtslage hervorgehoben, dass die in der Schweiz geborenen ge­suchstellenden Personen ausländischer Staatsangehörigkeit einen "Rechtsanspruch auf Einbürgerung" hätten (Weisung des Regierungsrates vom 17. April 1996, ABl 1996, 945 f.). Dass ein solcher Rechtsanspruch bereits der Intention des historischen Gesetzge­bers bei Erlass des Gemeindegesetzes entsprach, zeigt Zaccaria Giacometti auf (Das Staats­recht der schweizerischen Kantone, Zürich 1941, S. 119 f.): Er weist auf den gesetzlichen Anspruch auf kommunale Einbürgerung hin und sieht eine Erklärung darin, dass damals Kantone mit Grossstädten eine solche Erleichterung für die Einbürgerung ausländischer Personen als Integrationsmassnahme vorgesehen hätten ("Waffe gegen Überfremdung"; a.a.O., Anm. 72). ‑ Die aufgezeigte Rechtslage wird auch im aktuellen Schrifttum bestätigt (Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 2. A., Wädens­wil 1991, § 21 N. 2.3 ["Einbürgerungspflicht, wie sie für die Gemeinden gilt"]; Tobias Jaag, Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Rz. 1308).

c) An dieser Betrachtungsweise ändert auch der Umstand nichts, dass sich die schweizerische Staatsbügerschaft letztlich zwingend aus drei Bürgerrechten zusammensetzt (Bund, Kanton, Gemeinde) und es nicht möglich ist, nur eines oder zwei Bürgerrechte in­nezuhaben (Art. 37 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]; Botschaft des Bundesrates vom 20. November 1996, BBl 1997 I 1 ff., 222; Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 4. A., Zürich 1998, N. 524). Ein kommunales Bürger­recht ist somit zwar erforderlich, aber nicht hinreichend, um das Schweizer Bürgerrecht zu erlangen. Wer sich auf einen Anspruch auf ein kommunales Bürgerrecht beruft, kann nicht ohne weiteres einen Anspruch auf das kantonale oder eidgenössische Bürgerrecht geltend machen.

Entscheidend ist, dass die jeweiligen Voraussetzungen unterschiedlich geregelt und deren Erfüllen in verschiedenen Verfahren geprüft werden. Die für das kommunale Bürger­recht zu erfüllenden Bedingungen (vgl. E. 1 b/aa) werden von den Gemeindebehörden be­urteilt (§ 23 GemeindeG; §§ 28 f. BürgerrechtsV in der Fassung vom 11. August 1999), während die Direktion der Justiz und des Innern das kantonale Bürgerrecht erteilt und die entsprechenden Voraussetzungen prüft (vorhandenes Gemeindebürgerrecht; keine Ableh­nungsgründe aufgrund weiterer Abklärungen der Direktion; sachliche Vertretbarkeit des kommunalen Aufnahmebeschlusses; §§ 32 und 33 Abs. 1 BürgerrechtsV in der Fassung vom 11. August 1999). Deshalb ist auch die Frage, ob ein Anspruch auf Einbürgerung und damit eine verwaltungsgerichtliche Überprüfungsmöglichkeit besteht, je einer getrennten Betrachtungsweise zu unterziehen (a.M. Kölz/Bosshart/Röhl, § 43 N. 45, welche die Er­teilung des kommunalen und des kantonalen Bürgerrechts als miteinander verknüpft zu betrachten scheinen). In diesem Verfahren geht es allein um das Gemeindebürgerrecht. Weitere Ausführungen zur Erteilung des kantonalen Bürgerrechts erübrigen sich somit.

d) Zudem gebietet der mit der Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes voll­zogene Wechsel zur grundsätzlichen Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde (Generalklausel mit Ausnahmekatalog; Kölz/Bosshart/Röhl, § 41 N. 1) keine extensive Auslegung der im Gesetz genannten Ausnahmen. Das Verwaltungsgericht hat dazu festge­halten (VGr, 26. August 1998, VB.98.00222 betr. Zulassungsbeschränkungen für das Me­dizinstudium, E. 1 f), dass bei einem allfälligen unklaren Auslegungsergebnis davon aus­zugehen sei, dass die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig sei. Dadurch werde dem Gedanken Rechnung getragen, der dem Generalklauselprinzip zugrunde liege, nämlich den rechtsunterworfenen Personen einen möglichst umfassenden Rechtsschutz zu gewähren und dadurch dem Rechtsstaatsprinzip vermehrt zum Durchbruch zu verhelfen (Bea Rotach Tomschin, Die Revision des Zürcher Verwaltungsrechtspflegegesetzes ZBl 1997, 433 ff., 449; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrecht, 3. A., Zürich 1998, Rz. 1469).

e) Haben somit Personen ausländischer Staatsangehörigkeit, die in der Schweiz ge­boren sind, unter den gesetzlich normierten Voraussetzungen einen Anspruch auf kommu­nale Einbürgerung, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

a) Die Vorinstanz führt zur Begründung ihres Beschlusses aus, es sei erstellt, dass der Gesuchsteller sich seit längerer Zeit nicht selber zu erhalten vermöge und deshalb die Voraussetzungen zur Einbürgerung nicht erfülle. Deshalb sei die Verweigerung der Einbürgerung durch die Bürgerliche Abteilung des Gemeinderates B rechtens.

b) Der Beschwerdeführer stellt sich in seiner Beschwerdeschrift auf den Stand­punkt, die Bürgerliche Abteilung des Gemeinderates B habe zu Unrecht seine Bemühungen um Arbeitssuche nicht berücksichtigt. Er habe sich seit 1994 ständig um Ar­beit bemüht. Bereits seit 1992, als er einen selber geführten Gastronomie-Betrieb aufgege­ben habe, lebe er einkommenslos bei seiner Freundin. Als Selbständigerwerbender könne er keine Lei­stungen der Arbeitslosenversicherung beziehen. Ab Dezember 1994 erhalte er Sozialhilfe­leistungen in unterschiedlicher Höhe. Kurzfristig habe er 1995/96 einen Gastro­nomie-Betrieb übernehmen können, der aber keinen Verdienst gebracht habe. Aufgrund der er­niedrigenden Behandlung durch die Behörden habe er ab Oktober 1998 auf die Unter­stüt­zung durch Sozialhilfeleistungen verzichtet.

c) aa) § 21 Abs. 1 Satz 1 GemeindeG verlangt für die Aufnahme ins Bürgerrecht der Gemeinde neben anderen Voraussetzungen, dass die gesuchstellende Person sich und ihre Familie selber zu erhalten vermag. Nach § 5 BürgerrechtsV ist die Fähigkeit zur wirt­schaftlichen Erhaltung gegeben, wenn die Lebenskosten und Unterhaltsverpflichtungen voraussichtlich in angemessenem Umfang durch Einkommen, Vermögen und Rechtsan­sprüche gegen Dritte gedeckt sind.

bb) Wie aus den Akten hervorgeht und vom Beschwerdeführer auch nicht bestritten wird, verfügt dieser jedenfalls seit seiner Wohnsitznahme in der Gemeinde B im Jahr 1994 über keine Erwerbstätigkeit (mit Ausnahme einer kurzfristigen pachtweisen Übernahme eines Restaurants, die aber keinen Gewinn abwarf) (act. --). Gemäss den Steuerdaten hatte er in den Jahren 1995 bis 1997 weder Einkommen noch Vermögen (act--). Bis zu seinem Verzicht auf weitere Sozialhilfeleistungen im Oktober 1998 unterstützte ihn die Gemeinde B mit insgesamt Fr. 71'625.15 (act--).

cc) Es ist somit erstellt, dass der Beschwerdeführer derzeit ganz offensichtlich nicht in der Lage ist, seine Lebenskosten durch eigenes Einkommen oder Vermögen zu decken. Die Hinweise des Beschwerdeführers, wonach die Arbeitssuche durch nicht beeinflussbare Faktoren erschwert war (Lebensalter, schlechte Wirtschaftslage), vermögen nicht zu über­zeugen. So hat sich der Beschwerdeführer teils auf Tätigkeiten als Selbständigerwerbender (Führung eines Gastronomie-Betriebes) ausgerichtet, die angesichts mangelnden Startka­pitals von vornherein mit einem grossen Risiko behaftet waren. Teils hat er es unterlassen, sich nach einer Erwerbstätigkeit umzusehen, die im Hinblick auf seine Fähigkeiten eine realistischere Aussicht für einen erfolgreichen Wiedereinstieg ins Arbeitsleben geboten hätte. Eine Optimierung seiner Chancen auf dem Arbeitsmarkt hat der Beschwerdeführer zudem insofern nicht aus eigenem Antrieb zu erreichen versucht, als er eine Umschulung (EDV-Bereich) bislang nicht in Betracht zog und auch seine Bewerbungsunterlagen ‑ trotz mehrmaligen Hinweisen auf die Mängel (act. --) ‑ nicht verbesserte. Die Sozialhilfe­lei­stungen wurden denn auch nicht mehr vorbehaltlos erbracht, sondern mit Auflagen und Weisungen verbunden (act. -- mit der Erwähnung, dass die Gewährung der Sozialhilfe unter Hinweis auf §§ 21 und 24 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 erfolgte).

3.

Die Verweigerung des Gemeindebürgerrechts durch die kommunale Instanz und die Rekursbehörde ist deshalb nicht zu beanstanden: Weder ist die Auslegung der Voraus­setzung der Fähigkeit zur wirtschaftlichen Erhaltung noch die Ausübung des Ermessens in rechtsverletzender Weise erfolgt. Auch die Kosten des Rekursverfahrens von insgesamt Fr. 214.20 wurden dem Verfahrensausgang entsprechend zu Recht dem Rekurrenten auf­erlegt. Die Beschwerde ist abzuweisen. ...