A-Taxibetriebsbewilligung

1.

Das Verwaltungsgericht ist nach § 19c Abs. 2 (e contrario) und § 41 des Ver­wal­tungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) zur Behandlung der vor­liegenden Beschwerde sachlich und funktionell zuständig. Die Stadt Zürich wehrt sich da­mit für die richtige Anwendung ihres kommunalen Rechts, weshalb sie nach § 70 in Ver­bindung mit § 21 VRG zur Beschwerdeerhebung legitimiert ist. Auf das Rechtsmittel ist daher einzutreten.

2.

a) Wer in der Stadt Zürich einen Taxibetrieb führen will, benötigt dafür eine Be­triebsbewilligung des Polizeivorstands, die persönlich und nicht übertragbar ist (Art. 1 Ta­xiV). Die Betriebsbewilligung berechtigt den Inhaber, mit einer bestimmten Zahl von Taxi­fahrzeugen von öffentlichen und privaten Standplätzen aus (Betriebsbewilligung A) bzw. von privaten Standplätzen aus (Betriebsbewilligung B) Taxifahrten auszuführen (Art. 2 Abs. 1 und Abs. 2 TaxiV). Betriebsbewilligungen dürfen nach Art. 3 Abs. 1 TaxiV nur er­teilt werden, wenn der Bewerber einen guten Leumund hat (lit. a), für die Sicherheit des Be­triebs und für eine vorschriftsgemässe Geschäftsführung Gewähr bietet (lit. b), das schweizerische Bürgerrecht oder die Niederlassung besitzt (lit. c), sowie sich für die der Gesuchstellung unmittelbar vorangegangenen zwei Jahre über eine ununterbrochene Er­werbstätigkeit im stadtzürcherischen Taxigewerbe ausweisen kann (lit. d). Die vom Vor­steher des Polizeidepartements am 29. April 1997 erlassenen Richtlinien für die Erteilung und den Entzug von Taxibetriebsbewilligungen (Richtlinien) umschreiben in Ziffern 1.3 näher, was unter den Anforderungen an die Sicherheit des Betriebs und an eine vorschrifts­gemässe Geschäftsführung gemäss Art. 3 Abs. 1 lit. a und b TaxiV zu verstehen ist. Da­nach ist die Betriebssicherheit bzw. eine vorschriftsgemässe Geschäftsführung gefährdet, wenn die gesuchstellende Person in den letzten fünf Jahren in Konkurs geraten ist oder bei ihr eine fruchtlose Pfändung vollzogen werden musste; vor Ablauf von fünf Jahren erhält eine Betriebsbewilligung nur, wer nachweisen kann, dass sämtliche zu Verlust gekomme­nen Gläubiger/innen befriedigt sind (Ziffer 1.3.1). Die Richtlinien selber sehen vor, dass "in begründeten Fällen" von ihnen abgewichen werden könne (Ziffer 3).

bb) Der Statthalter hat die Bewilligungsverweigerung im Wesentlichen aus folgen­den Erwägungen für unrechtmässig befunden (E. 5b und 6 des Rekursentscheids): Zwar lasse sich entgegen der Auffassung des Stadtrats aus der am 21. März 2000 erfolgten Be­fragung des Gläubigers H. S. (act. --) nicht schliessen, dessen Forderung gegenüber dem Rekurrenten sei immer noch berechtigt; anderseits sei dem Stadtrat darin beizupflich­ten, dass der Rekurrent trotz entsprechender Aufforderung nicht nachgewiesen habe, dass er den gerichtlichen Vergleich erfüllt habe. Ob die beiden Verlustscheine nach wie vor zu Recht bestünden, sei jedoch nicht entscheidungswesentlich. Die Vorinstanz messe ihnen allzu grosse Bedeutung zu. Die ihnen zugrundeliegenden Forderungen des Gläubigers H. S. seien betragsmässig geringfügig und erst noch zweifelhaft. Aus ihnen allein dürfe nicht ge­schlossen werden, dass der Rekurrent wegen prekärer finanzieller Verhältnisse nicht in der Lage sei, den beruflichen Pflichten als selbständiger Taxiunternehmer nachzukommen. Der im Rekursverfahren eingereichte Auszug aus dem Betreibungsregister Zürich (auf­datierte Fassung vom 17. Juli 2000, act. --) zeige zwar, dass der Rekurrent seinen finan­ziellen Ver­pflichtungen, insbesondere jenen gegenüber Stadt und Kanton Zürich und der AHV-Aus­gleichskasse, oft erst auf zwangsweise Geltendmachung hin nachgekommen sei. Zu­gunsten des Rekurrenten falle indessen ins Gewicht, dass er seit 1998 nicht mehr betrie­ben worden sei, was darauf schliessen lasse, dass er seine Finanzen wieder im Griff habe und zukünfti­gen Verpflichtungen nachkommen werde. Aufgrund des vorliegenden Verfah­rens dürfte ihm denn auch bewusst geworden sein, dass er als selbständiger Taxihalter seine fi­nanziel­len Angelegenheiten in Ordnung halten müsse. Demnach lasse sich die An­nahme der städ­tischen Behörden, der Rekurrent biete wegen der vorliegenden Verlust­scheine und der frü­heren Betreibungen keine Gewähr für einen sicheren Taxibetrieb und eine vor­schrifts­ge­mässe Geschäftsführung, nicht halten. Ebenso wenig haltbar sei die An­nahme, der Rekur­rent lebe zurzeit unter dem Existenzminimum, stütze sie sich doch allein auf eine anfangs 1997 erfolgte Lohnpfändung. Die Vorinstanz habe das ihr zustehende Er­messen über­schrit­ten, indem sie bei der Beurteilung des Gesuchs des Rekurrenten zu ein­seitig auf for­melle (betreibungsrechtliche) Gesichtspunkte abgestellt und wesentliche, für den Ge­such­steller sprechende Umstände nicht genügend gewürdigt habe.

cc) Der Stadtrat macht in der Beschwerde geltend, aus dem Betreibungsregister gehe eindeutig hervor, dass gegen den Beschwerdegegner zwei Verlustscheine bestünden. Der Beschwerdegegner habe weder gegenüber der Bewilligungs- bzw. Einsprachebehörde die Tilgung der diesbezüglichen Schulden nachgewiesen noch gegenüber dem Betrei­bungs­amt die Löschung der Verlustscheine veranlasst. Er habe mithin die Bewilligungs­verwei­ge­rung seinem eigenen Verhalten zuzuschreiben, was es auch ausschliesse, einen Ausnah­me­tatbestand im Sinn von Ziffer 3 der Richtlinien anzunehmen. Wie das Verwal­tungs­ge­richt mit Urteil VB.98.00142 vom 1. Oktober 1998 erkannt habe, sei es zulässig, bei der Bewil­ligungserteilung für die Beurteilung der finanziellen Verhältnisse auf formelle Kri­terien wie Betreibungsregisterauszüge abzustellen. Dass es sich im vorliegenden Fall um gering­fügige Verlustscheinsforderungen handle, sei unerheblich; schon aus Praktikabi­li­täts­grün­den seien der Würdigung der Umstände des Einzelfalls enge Grenzen gesetzt, zu­mal die städtische Gewerbepolizei jährlich rund 150 Gesuche für Taxibetriebsbewilli­gun­gen be­han­deln müsse. Es gehe nicht an, dass sie dabei die finanziellen Verhältnisse sämt­licher Gesuchsteller anhand individueller Kriterien untersuchen und Nachforschungen über die Rechtmässigkeit ausgewiesener Schulden anstellen müsse. Schliesslich fielen im Rah­men der gesamten zu würdigenden Umstände die zahlreichen (früheren) betreibungs­recht­lichen Vorgänge ins Gewicht.

dd) In der Beschwerdeantwort wird vorab eingewendet, die vom Stadtrat bereits im Einspracheentscheid und nunmehr auch in der Beschwerde vorgebrachte Argumentation, wo­nach der Beschwerdegegner den Nachweis der Tilgung der beiden durch Verlustscheine ausgewiesenen Forderungen nicht erbracht habe, sei willkürlich.

c) Art. 3 Abs. 1 lit. b TaxiV, wonach der Gesuchsteller Gewähr für einen sicheren Betrieb und eine ordnungsgemässe Geschäftsführung bieten muss, ist mit der Wirtschafts­freiheit (Art. 27 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 bzw. Art. 31 der Bundesverfas­sung vom 29. Mai 1874/6. Juli 1947) vereinbar; denn vom Betreiber eines Taxiunterneh­mens darf verlangt werden, dass er die angebotenen Dienstleistungen auf zuverlässige und sichere Art und Weise erfüllt, was ein besonderes Mass an Zutrauenswürdigkeit voraus­setzt. Es ist dabei nicht rechtsverletzend, wenn die Verwaltungsbehörden diese Vorschrift dahin auslegen, dass die erforderliche Gewähr geordnete finanzielle Verhältnisse voraus­setzt (VGr, 1. Oktober 1998, VB.98.00142, E. 3b, mit Hinweisen). Demnach stellen die An­forderungen, die in Ziffer 1.3.1 der Richtlinien umschrieben werden, eine zulässige Konkretisierung von Art. 3 Abs. 1 lit. b TaxiV dar. Diesen Richtlinien kommt allerdings nach herrschender Auffassung kein Rechtssatzcharakter zu; ihre Hauptfunktion besteht darin, eine einheitliche, gleichmässige und sachrichtige Praxis der Bewilligungsbehörde sicherzustellen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungs­rechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 50 N. 58 f., mit Hinweisen).

Art. 3 Abs. 1 lit. b TaxiV umschreibt die Voraussetzung der Zutrauenswürdigkeit mit einem unbestimmten Rechtsbegriff, bei dessen Anwendung der städtischen Bewilli­gungsbehörde ein durch die Gemeindeautonomie geschützter erheblicher Beurteilungs­spielraum zukommt. Trotz der ihm grundsätzlich zustehenden Ermessenskontrolle über­prüft der Stadthalter als Rekursinstanz deren Anwendung nur mit Zurückhaltung (Kölz/ Bosshart/Röhl, § 20 N. 19). Dies bedeutet, dass er eine den Richtlinien entsprechende Be­willigungsverweigerung grundsätzlich zu akzeptieren hat, es sei denn, diese erweise sich aufgrund der gesamten Umstände als unverhältnismässig.

d) Laut dem gerichtlichen Vergleich, der zur formellen Erledigung des Verfahrens vor Arbeitsgericht Zürich am 12. Mai 1997 führte (act. --), zog der Kläger (der heu­tige Be­schwerdegegner) seine Klage gegen die D AG zurück (Ziffer 1). Er verpflichtete sich, der Beklagten den Personenwagen V zu unbeschwertem Eigentum zu überlassen, während die Beklagte auf die Geltendmachung irgendwelcher mit diesem Fahrzeug verbundener Ein­stell­kosten verzichtete (Ziffer 2). Die Parteien verzichte­ten gegenseitig auf Umtriebs- und Prozessentschädigung (Ziffer 3). Sie erklärten sich "mit der Erfüllung dieser Vereinbarung" per Saldo aller Ansprüche als vollständig auseinander­gesetzt, unter ausdrücklichem Hin­weis, dass diese Saldoklausel auch die sich aus dem Ur­teil vom 4. Juni 1996 ergebenden Verpflichtungen (vgl. act. --) des Klägers gegen­über H. S. umfasse (Ziffer 4). Bei den letzt­genannten Verpflichtungen handelt es sich un­streitig um die im Betreibungsregister Zürich enthaltenen Forderungen von Fr. 1'078.30 und Fr. 337.-, für welche gemäss den verschie­de­nen im Lauf des vorliegenden Verfahrens eingeholten Auszügen (act. --) am 3. April 1998 bzw. am 4. Juni 1998 definitive Verlustscheine ausgestellt wurden. Diese Verlust­scheine stellen als öffent­liche Urkunde ein Beweismittel dafür dar, dass die betref­fenden Forderungen bestehen (Art. 149 des Bundesgesetzes über Schuldbetreibung und Konkurs; SchKG). Der Schuld­ner hat nach Tilgung der Schuld Anspruch auf Löschung des Ver­lustscheins, und zwar nicht nur bei Zahlung an das Betreibungsamt (vgl. Art. 149a Abs. 2 SchKG), sondern auch dann, wenn er gegenüber dem Amt die Zahlung an den Gläubiger durch Quittung nach­weist (Kurt Ammon/Dominik Gasser, Grundriss des Schuldbetrei­bungs-­ und Konkurs­rechts, 6. A., Bern 1997, § 31 N. 29 S. 260).

Nach insofern übereinstimmender Darstellung der Parteien wurden die genannten Verlustscheine bis heute nicht gelöscht. Nachdem der Beschwerdegegner seiner Einsprache die den Vergleich enthaltende Abschreibungsverfügung des Arbeitsgerichts vom 12. Mai 1997 beigelegt hatte, wurde ihm unter Hinweis darauf, dass der Betreibungsregisterauszug nach wie vor die beiden Verlustscheine anführe, am 21. Februar 2000 Gelegenheit zum Nachweis geboten, dass er seinerseits den Vergleich tatsächlich erfüllt habe (act. --). Ob­wohl er hierauf nicht reagierte, bemühte sich das Polizeidepartement um eine weitere Klä­rung, indem es am 21. März 2000 den Gläubiger H. S. befragte. Dieser erklärte bei der Be­fragung unter Vorlage der beiden Verlustscheine, dass ihm der Beschwerdegegner die be­treffenden Beträge nach wie vor schulde (vgl. act. --).

Unter diesen Umständen ist der Stadtrat im Einspracheentscheid zutreffend zum Schluss gelangt, dass der Beschwerdegegner den Nachweis dafür, dass die genannten Ver­lustscheinforderungen durch Erfüllung des gerichtlichen Vergleichs getilgt worden seien, nicht erbracht hat. Allerdings findet sich bei den vorliegenden Akten kein Protokoll über die Aussagen der Auskunftsperson H. S. Zudem sind dessen Aussagen auch inhaltlich nicht schlüssig, ist doch damit die in erster Linie interessierende Frage, ob der heutige Be­schwer­­degegner Ziffer 2 des gerichtlichen Vergleichs vom 12. Mai 1997 erfüllt habe, nicht beant­wortet worden. Der Stadtrat hat indessen bei seiner Beweiswürdigung nicht in erster Linie auf die Aussagen der Auskunftsperson abgestellt, sondern darauf, dass der Be­schwerde­ge­g­ner trotz entsprechender Aufforderung keine Beweismittel für die Erfüllung der Verein­ba­rung vorgelegt habe. Gegen die behauptete Erfüllung der Vereinbarung spricht zudem nach zutreffender Würdigung des Stadtrats auch die Tatsache, dass die beiden Ver­lust­schei­ne erst am 3. April 1998 bzw. am 4. Juni 1998 ausgestellt worden sind. Die Be­weiswürdi­gung des Stadtrats war demnach aufgrund der damaligen Aktenlage nicht rechts­verletzend. Davon ist auch der Statthalter ausgegangen, der indessen den beiden Verlust­schein­forde­run­gen gegen den Beschwerdegegner keine entscheidungswesentliche Bedeu­tung beimass. Sei­ner Betrach­tungsweise kann jedoch, wie sich aus den nachfolgenden Er­wägungen ergibt (E. 2 e), nicht beigetreten werden.

Zu prüfen bleibt, ob der Beschwerdegegner im Rekursverfahren vor Statthalter (wo er erstmals rechtskundig vertreten war) den Beweis für die Erfüllung des gerichtlichen Ver­gleichs rechtsgenügend angetreten habe. Das ist zu bejahen. In der Rekursschrift vom 3. Ju­­li 2000 hat er nämlich geltend gemacht, das fragliche Fahrzeug habe sich im Zeitpunkt des Abschlusses des gerichtlichen Vergleichs am 12. Mai 1997 bereits im Besitz des Gläu­bigers H. S. befunden; als Beweismittel offerierte er eine (weitere) Befragung von H. S. Auf die Abnahme dieses Beweismittels könnte nur dann verzichtet werden, wenn die strei­tige Bewilligung aufgrund der weiteren Umstände unabhängig von der Frage der Schul­den­tilgung entweder zu erteilen wäre (wie dies die Rekursinstanz angenommen hat) oder ver­weigert werden dürfte (wie dies eventualiter die Einsprachebehörde begründet hat). Beides trifft indessen gemäss den nachfolgenden Ausführungen (E. 2 e) nicht zu.

e) Wie sich aufgrund der vorliegenden Akten ergibt, wurde der Beschwerdegegner in den Jahren 1994 bis 1998 für insgesamt 42 Forderungen betrieben (Auszüge aus den Be­treibungsregistern Zürich; act. --). Bei 11 der 17 im Auszug des Be­treibungsamts Zürich ent­haltenen Forderungen handelt es sich um solche des Ge­mein­we­sens und der AHV-Aus­gleichskasse. Unter diesen Umständen haben die städti­schen Behör­den zu Recht darauf beharrt, dass entsprechend Ziffer 1.3.1 der Richtlinien die Bewilligung nur erteilt werden könne, wenn der Gesuchsteller die Tilgung der beiden noch offenen Ver­lustscheinforde­rungen nachweise. Die im Rekursentscheid (E. 6) zugunsten des Rekur­ren­ten angeführten Umstände lassen es als angezeigt erscheinen, die Bewilligung zu erteilen, wenn dieser Nachweis erbracht ist. Insofern kann der Eventualbegründung im Ein­sprache­entscheid (E. II./3.2 Abs. 3) nicht beigetreten werden. Dem steht auch das vom Stadtrat in der Be­schwerde betonte Bedürfnis nach einer praktikablen Abwicklung der Be­willigungs­verfah­ren nicht entgegen; der Stadtrat verkennt damit, dass diesem Bedürfnis bereits durch das Rechtsinstitut der Einsprache Rechnung getragen wird, welches es erlaubt und recht­fertigt, den Bearbeitungsaufwand für die Behandlung von Gesuchen im Bewilli­gungs­ver­fahren in vernünftigen Grenzen zu halten. Daran ändert nichts, dass es sich hier nicht um ein
– eigens­ ­zu diesem Zweck eingeführtes – Einspracheverfahren nach § 10a Abs. 2 lit. b VRG, sondern um ein solches nach § 57 Abs. 3 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (in der Fassung vom 8. Juni 1997) handelt (zur Unterscheidung vgl. Kölz/ Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 13).

Anderseits bildet das erkennbare Bemühen des Beschwerdegegners, seine finan­ziellen Verhältnisse wieder in Ordnung zu bringen, entgegen der Auffassung der Rekursin­stanz keinen hinreichenden Grund, die Bewilligung auch ohne dessen Nachweis, dass er den gerichtlichen Vergleich erfüllt und damit seine Schuld gegenüber H. S. beglichen hat, zu erteilen.

f) Aufgrund dieser Erwägungen ist der Rekursentscheid des Statthalters aufzuhe­ben. Die Sache ist zur ergänzenden Untersuchung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Diese hat nach dem Gesagten dem Beschwerdegegner Gelegenheit zum Nachweis zu bieten, dass er die im Betreibungsregisterauszug Zürich ausgewiesenen Verlustscheinforderungen von Fr. 1'078.30 und Fr. 337.- getilgt hat. Wird zu diesem Zweck H. S. (erneut) als Aus­kunfts­person befragt, ist dem Beschwerdegegner Gelegenheit zu geben, dieser Befragung beizu­wohnen oder jedenfalls dazu Stellung zu nehmen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 21).

3. ...