Gestaltungsplan

1.

Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) und § 329 Abs. 4 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975/8. Juni 1997 (PBG) zur Behandlung der vorliegenden, einen Gestaltungsplan betreffenden Beschwerde zuständig (RB 1998 Nr. 26). Die durch den Rekursentscheid in ihrer Gemeindeautonomie berührte Beschwerdeführerin ist zur Beschwerdeerhebung gemäss § 21 lit. b VRG ohne Weiteres legitimiert.

2.

Der öffentliche Gestaltungsplan Beichlen II soll die planungsrechtlichen Voraussetzungen für bauliche Anpassungen an der bestehenden Grastrocknungsanlage Beichlen sowie für die Erstellung einer Grasfermentierungsanlage auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 5287 und 11544 schaffen. Das Gestaltungsplanareal liegt oberhalb der Autobahn A 3 weit ausserhalb des kartographisch dargestellten Siedlungsgebietes des kantonalen Richtplans im weiträumigen Landwirtschaftsgebiet zwischen Wädenswil, Richterswil und Schönenberg. In seiner Ausdehnung von rund 165 x 40 m erfasst der Plan neben dem bisherigen Gebäude der Grastrocknung selber (Grundfläche ca. 34 x 12 m) zusätzliche Bereiche für Grassilos sowie einen Baubereich für die Grasfermentierungsanlage von 103.9 x 32.6 m (inkl. der im Freien vorgesehenen Biogasfermenter). Das Areal liegt an der oberen Bergstrasse im Kreuzungsbereich zur Schönenbergstrasse, wo östlich die kleinräumige Kernzone des Weilers Beichlen und südlich das Unterwerk EKZ – ein im kantonalen Versorgungsplan ausgeschiedener Standort – anschliesst. Im Westen des Perimeters beginnt in einem Abstand von rund 50 m das Gebiet des privaten Gestaltungsplans des ehemaligen Autobahnwerkhofs (Beichlen I), der anlässlich der gleichen Gemeinderatssitzung festgesetzt und von der Baudirektion ebenfalls genehmigt wurde.

Mit der Rekursinstanz geht die Beschwerdeführerin zu Recht davon aus, dass der strittige Gestaltungsplan ein konkretes Vorhaben betrifft und im Landwirtschaftsgebiet liegt, ohne dass der kantonale Richtplan diesbezüglich einen Anordnungsspielraum für die Ausscheidung einer Bauzone offenliesse. Allerdings beurteilt die Rekursinstanz die Lage als mitten im Landwirtschaftsgebiet fernab eines bestehenden Baugebiets liegend, während die Beschwerdeführerin wie auch die Baudirektion darauf hinweisen, dass die Nachbarschaft zur Kernzone, zum Werkhof und zum Unterwerk EKZ den Standort begünstigen. Strittig ist daher im vorliegenden Fall, ob die Voraussetzungen für eine zulässige Durchstossung des kantonalen Richtplans vorliegen, und wie dabei der konkrete Standort der geplanten Anlage zu beurteilen ist.

3.

a) Die Planungen unterer Stufen haben derjenigen der obern Stufe, die Nutzungsplanungen jeder Art und Stufe der Richtplanung zu entsprechen (§ 16 Abs. 1 PBG). Abweichungen sind nur zulässig, wenn sie sachlich gerechtfertigt und untergeordneter Natur sind (§ 16 Abs. 2 PBG). Gemäss § 47 PBG sind die Bauzonen innerhalb des Siedlungsgebietes auszuscheiden.

Im Konflikt zwischen kantonalem Nichtsiedlungsgebiet und einem Sondernutzungsplan für ein konkretes Bauprojekt, wie er hier im Streit liegt, spielen die Voraussetzungen von Art. 24 ff. RPG eine besondere Rolle. Soll mit einem Sondernutzungsplan ein Projekt ermöglicht werden, das in der bestehenden Nichtbauzone auch ohne vorgängige Zonenplanänderung als Ausnahme bewilligt werden könnte, so erweist sich die Abweichung vom Richtplan ohne Weiteres als untergeordnet und sachlich gerechtfertigt. Davon gehen sowohl die Vorinstanz als auch die Beschwerdeführerin aus. Übereinstimmend mit der Beurteilung im angefochtenen Entscheid anerkennt die Beschwerdeführerin sodann auch, dass die fragliche Grasfermentierungsanlage weder standortgebunden im Sinn von Art. 24 lit. a RPG ist noch einen der Ausnahmegründe der Art. 24a ff. RPG für sich in Anspruch nehmen kann. Es fragt sich daher, ob allenfalls andere Gründe eine Durchstossung des kantonalen Richtplans rechtfertigen können.

b) Die Baurekurskommission erachtet eine Sondernutzungsplanung im kantonalen Nichtsiedlungsgebiet ausserhalb des Anwendungsbereichs der Art. 24 ff. RPG generell für unzulässig. Sie beruft sich dafür auf ihre ständige Rechtsprechung sowie auf die Ausführungen des Bundesgerichtes in BGE 115 Ib 508, wonach bei einem Nutzungsplan für ein konkretes Bauvorhaben ausserhalb der Bauzone mindestens die selben Anforderungen erfüllt sein müssten wie bei einer Anwendung von Art. 24 RPG. Dabei bezeichnet die Rekursinstanz es als schwer nachvollziehbare Praxisänderung, wenn das Bundesgericht in BGE 124 II 391 nunmehr eine für ein konkretes Bauvorhaben erfolgte Bauzonenerweiterung auch ohne Standortgebundenheit der Baute zulassen wolle, wenn die Planänderung insgesamt den Zielen und Grundsätzen der Nutzungsplanung gemäss RPG entspreche.

Dagegen bringt die Beschwerdeführerin vor, der Rechtsprechung der Baurekurskommission liege ein von zu strenger Hierarchie geprägtes Verständnis der Stufenfolge von Richtplanung, Nutzungsplanung und Baubewilligung zu Grund. Die raumplanerische Ordnung müsse gesamthaft die Ziele und Grundsätze der Art. 1 und 3 RPG erfüllen. Es genüge daher, bei der Nutzungsplanung für ein konkretes Bauvorhaben eine umfassende Interessenabwägung vorzunehmen, wozu auch die Standortfrage gehöre, die jedoch nicht gleichbedeutend mit der Frage der Standortgebundenheit sei.

c) Gemäss Art. 9 Abs. 1 und 2 RPG sind Richtpläne für die Behörden verbindlich und werden überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse geändert haben, sich neue Aufgaben stellen oder eine gesamthaft bessere Lösung möglich ist. Art. 26 Abs. 1 und 2 RPG verlangt, dass Nutzungspläne durch eine kantonale Behörde genehmigt und dabei auf ihre Übereinstimmung mit den vom Bundesrat genehmigten kantonalen Richtplänen überprüft werden. Aus dieser Ordnung hat das Bundesgericht auch in Fällen, wo offenbar keine § 16 Abs. 2 PBG entsprechende kantonale Norm bestand, abgeleitet, dass Abweichungen vom Richtplan zulässig seien, wenn sie sachlich gerechtfertigt sowie von untergeordneter Bedeutung seien und wenn es nach den Umständen unzumutbar erscheine, vorher den Richtplan förmlich zu ändern (BGE 119 Ia 362 E. 4a mit zahlreichen Verweisen, vgl. Pierre Tschannen, Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Art. 9 Rz. 37). Mit Bezug auf die Hierarchie der Pläne, d.h. die Planverbindlichkeit im Verhältnis zwischen Richt- und Nutzungsplanung, wiederholt und konkretisiert § 16 Abs. 2 PBG daher zu einem guten Teil nur, was bereits von Bundesrechts wegen gilt. Jedoch setzt das Zürcher Recht generell die Richtplanung weiter gehend als bundesrechtlich erforderlich dafür ein, die Nutzungsplanung vorzubestimmen, ohne damit den Trägern der Nutzungsplanung den nötigen Ermessensspielraum zu entziehen (vgl. BGE 112 Ia 281 E. 3c sowie 107 Ia 77 E. 2c). Soweit sich die kantonale Bestimmung sodann nicht nur auf die Planungsinstrumente, sondern auch auf die verschiedenen Planungsstufen innerhalb des Kantons bezieht, enthält sie zusätzlich eine Aussage über die Hierarchie der Planungsträger, insbesondere das Verhältnis zwischen Kanton und Gemeinden. In dieser Hinsicht bildet § 16 Abs. 2 PBG daher eigenständiges kantonales Recht, welches die gesetzlichen Schranken der verfassungsmässig garantierten Gemeindeautonomie umschreibt (vgl. Art. 48 KV).

Durchstösst eine kommunale Nutzungsplanung wie vorliegend den kantonalen Richtplan, so werden damit nicht nur Fragen des Verhältnisses der beiden Planungsinstrumente untereinander, sondern auch solche des Verhältnisses zwischen Kanton und Gemeinden und damit letztlich der Gemeindeautonomie aufgeworfen. Es ist daher durchaus denkbar, dass in Anwendung von § 16 Abs. 2 PBG strengere Anforderungen an die Voraussetzungen einer zulässigen Durchstossung des kantonalen Richtplans gestellt werden, als dies das Bundesgericht bei der Anwendung von Art. 9 bzw. 26 RPG im Allgemeinen tut. Insofern erscheint die Frage, ob das Bundesgericht mit BGE 124 II 391 eine eigentliche Praxisänderung vorgenommen hat und ob diese gerechtfertigt ist, hier nicht von entscheidender Bedeutung. Aufgrund der veröffentlichten Erwägungen dieses Entscheides ist zudem nicht einmal klar, ob sich das Bundesgericht nur zu den Voraussetzungen einer Bauzonenerweiterung im Allgemeinen oder auch zur speziellen Frage der Durchstossung von kantonalem Landwirtschaftsgebiet äussern wollte. Der Entscheid verlangt letztlich nur, dass eine Umzonung von der Landwirtschaftszone in eine Bauzone nach den Grundsätzen der Nutzungsplanung gemäss Art. 1 und 3 RPG und nicht nach Art. 24 RPG erfolgen müsse, eine Vorgabe, die sich ohne Weiteres aus der gesetzlichen Systematik ergibt. Auch soweit sich das Bundesgericht im Zusammenhang mit der Zulassung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zur Frage der Anwendbarkeit bzw. Umgehung von Art. 24 RPG bei Sondernutzungsplänen für ein konkretes Projekt äusserte und diese Bestimmung nicht auf planungspflichtige Projekte anwandte (vgl. etwa BGE 117 Ib 9 E. 2b), lässt sich der Rechtsprechung nichts für die hier interessierende Frage entnehmen.

Ob § 16 Abs. 2 PBG es den Gemeinden tatsächlich verbietet, für ein konkretes Projekt ausserhalb des Anwendungsbereichs der Art. 24 ff. RPG eine Bauzone im kantonal ausgeschiedenen Landwirtschaftsgebiet auszuscheiden, kann im vorliegenden Fall indessen offen bleiben, da das zulässige Mass der Abweichung hier jedenfalls bereits in quantitativer Hinsicht überschritten ist (nachfolgend lit. d).

d) Voraussetzung für die Zulässigkeit einer Durchstossung des Richtplans durch einen projektbezogenen Sondernutzungsplan ist sowohl nach Art. 9 RPG als auch nach § 16 Abs. 1 PBG die untergeordnete Natur der Abweichung. Dieses Kriterium beurteilt sich nicht allein aufgrund der Fläche des Perimeters oder der Anlagengrösse, sondern aufgrund aller räumlich relevanten Auswirkungen des Projekts. Hierzu gehören insbesondere Art und Intensität der vom Gestaltungsplan ermöglichten Nutzung im Vergleich zu derjenigen Nutzung, wie sie der Richtplan vorzeichnet. Dabei kann allenfalls auch eine Rolle spielen, welche bisherige – auch zonenwidrige – Nutzung am Ort besteht, in welcher Nachbarschaft sich ein konkreter Gestaltungsplan befindet und inwiefern die damit zugelassene Nutzung wesentliche neue Auswirkungen auslöst.

Im vorliegenden Fall weist der Gestaltungsplan einen Perimeter von ca. 6‘600 m² auf. Trotz dieser eher geringen Fläche sind die räumlichen Auswirkungen der konkreten, mit dem Gestaltungsplan ermöglichten Anlage als erheblich zu beurteilen und überschreiten die üblichen Auswirkungen anderer ”landwirtschaftsnaher” Betriebe ähnlicher Grössenordnung wie etwa einer Reithalle etc. um einiges. Nach dem Projektbeschrieb soll die Anlage den Grasschnitt aus einem Einzugsgebiet von sechs Gemeinden des Bezirkes Horgen mit vorgesehener Erweiterungsmöglichkeit auf angrenzende Gebiete verarbeiten. Das jährliche Volumen wird auf 4000 t Trockensubstanz geschätzt, davon 2'500 t im Sommerhalbjahr. Dieses Material soll, soweit es nicht dezentral bei den Landwirten einsiliert wird, in Form von nassem Grasschnitt direkt von den Feldern und Strassenborden angeliefert und bei der Anlage verarbeitet oder in ein Grassilo mit einer Kapazität von 1000 m³ eingebracht werden. Wie die Anlieferung im Einzelnen verlaufen soll, ob durch die Bauern und die Unternehmungen des Strassenunterhalts selber oder durch Sammelfahrten, ist nicht festgelegt. Ebenso wenig steht fest, zu welchen Anteilen das Material in nassem, vorgetrocknetem oder bereits trockenem Zustand angeliefert wird. Da die Nasssubstanz das fünffache Gewicht der Trockensubstanz aufweist,muss daher im schlechtesten Fall allein im Sommerhalbjahr mit der Anlieferung von bis zu 12‘500 t Material gerechnet werden. Ausgehend von einer durchschnittlichen Nutzlast von 8 Tonnen (für Anhänger beträgt das maximal zulässige Betriebsgewicht je nach der Anzahl der Achsen zwischen 10 und 24 t; vgl. Art. 67 Abs. 1 lit. f bis h der Verkehrsregelverordnung vom 13. November 1962; SR 741.11), ergäbe dies zwischen 1‘500 und 2'000 Zulieferfahrten im Sommerhalbjahr, wobei sich diese Fahrten wegen der einheitlichen Vegetations- und Witterungsbedingungen des Einzugsgebietes möglicherweise nur auf einige wenige Wochen verteilen. Dazu kommen die für die Auslieferung der Endprodukte, insbesondere der Fasern (38 % der verarbeiteten Trockensubstanz) und Proteinkonzentrate (11% der verarbeiteten Trockensubstanz) notwendigen Fahrten. Die Beschwerdeführerin selber rechnet mit durchschnittlich 20 bis 30 Fahrzeugbewegungen, welche die Anlage täglich auslösen würde.

Demgemäss erweist sich die Anlage als eigentliche Industrieanlage mit erheblichem Schwerverkehr und den damit verbunden Auswirkungen hinsichtlich Lärm und Erschliessung. Diese Auswirkungen übersteigen nicht nur diejenigen der bestehenden Grastrocknungsanlage, sondern auch diejenigen der bestehenden Bauten in der Nachbarschaft der Anlage beträchtlich. Zwar wird bereits heute ein erhebliches Verkehrsvolumen über die Schönenbergstrasse abgewickelt (nach Angaben der Beschwerdeführerin rund 3'000 Fahrzeuge an Werktagen), doch dürfte es sich dabei angesichts der Bedeutung dieser Strasse zum grössten Teil um Durchgangsverkehr von Personenwagen zwischen Wädenswil und Schönenberg handeln. Zudem würde voraussichtlich ein guter Teil des Materials für die Grasfermentierungsanlage aus Horgen, Hirzel und von der Autobahn her ohnehin über die obere Bergstrasse angeliefert, wo auch zwei Ein-/Ausfahrten vorgesehen sind. Diese Strasse ist im Übrigen deutlich schmaler als die Schönenbergstrasse und verfügt ebenso wenig wie jene über einen Fussweg.

Unter diesen Umständen hat die Baurekurskommission II die Durchstossung des kantonalen Richtplans zu Recht als nicht mehr untergeordneter Natur und daher unzulässig bezeichnet. Die Beschwerde ist demgemäss abzuweisen.

e) Damit kann offen bleiben, ob Art. 16a Abs. 3 RPG überhaupt noch Raum dafür lässt, ein über die innere Aufstockung eines Landwirtschaftsbetriebs hinausgehendes Projekt – mit Landwirtschaftsbezug – im kantonalen Landwirtschaftsgebiet mittels eines Gestaltungsplans zuzulassen, wenn der Kanton das entsprechende Gebiet nicht im vorgesehenen Planungsverfahren dafür freigegeben hat, wie dies die privaten Beschwerdegegner geltend machen.

4. ...