baupolizeilicher Befehl

1.

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Vorliegend handelt es sich um eine Anordnung betreffend eine Baute ausserhalb der Bauzonen, weshalb der Regierungsrat gemäss § 329 Abs. 2 lit. b des Planungs- und Baugesetzes vom 7. Sep­tember 1975 (PBG) zu Recht Rekursinstanz war. Da die Beschwerdeführerin durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung oder Änderung hat, ist sie ohne weiteres zur Beschwerde berechtigt (§ 338a Abs. 1 PBG).

2.

2.1

In verfahrensrechtlicher Hinsicht rügt die Beschwerdeführerin die Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör und des in Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) garantierten fairen Gerichtsverfahrens, welches das Recht der Parteien beinhalte, zu den gegen sie vorgebrachten Einwendungen Stellung zu nehmen.

2.2

Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, dass sie in ihren Rekursschriften vom 29. Juli bzw. 31. Juli 2003 ausdrücklich erwähnt habe, dass diese noch von einem Rechtsanwalt ergänzt würden, ist festzustellen, dass sie mit Eingabe vom 25. Au­gust 2003 ausdrücklich mitteilte, dass die von ihr konsultierte Anwaltskanzlei derzeit keine weitere Eingabe schreiben würde. Eine Gehörsverletzung liegt diesbezüglich somit nicht vor.

2.3

Der Einwand, der Regierungsrat habe auf dem Wissensstand vor dem 1. August 2003 entschieden, ist ebenfalls unzutreffend. Vielmehr hat er in seinem Beschluss auch spätere Entwicklungen berücksichtigt, wie etwa den am 27. August 2003 durchgeführten Augenschein (Rekursentscheid E. 5a) sowie den Beschluss der Beschwerdegegnerin vom 18. November 2003 (Rekursentscheid E. 6b). Die Beschwerdeführerin macht in diesem Zusammenhang geltend, dass sie später keine Möglichkeit mehr hatte, ihren Standpunkt darzustellen. Dazu ist festzustellen, dass es sich bei der Rekursfrist um eine gesetzliche Verwirkungsfrist handelt. Nach Fristablauf können Rekursantrag und/oder Rekursbegründung deshalb nicht mehr erweitert werden. Angesichts der behördlichen Untersuchungspflicht (§ 7 Abs. 1 VRG) kann es sich allerdings rechtfertigen, auch verspätete Parteivorbringen tatsächlicher Art zu berücksichtigen, insbesondere wenn sich dadurch eine Rückweisung an die Vorinstanz vermeiden lässt (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz, 2. A., Zürich 1999, § 22 Rz. 18; RB 1994 Nr. 16). Es wäre der Beschwerdeführerin demnach jederzeit offen gestanden, ihren Standpunkt auch noch zu einem späteren Zeitpunkt darzustellen, wobei die Vorinstanz jedoch nur im Rahmen der Untersuchungspflicht angehalten gewesen wäre, diese verspäteten Eingaben zu berücksichtigen.

2.4

Schliesslich beklagt die Beschwerdeführerin, dass ihr im Rekursverfahren weder die Stellungnahmen der Beschwerdegegnerin und der Baudirektion noch das von der Beschwerdegegnerin als Beilage zu ihrer Rekursschrift eingereichte Augenscheinprotokoll vom 27. August 2003 zugestellt worden seien, womit es ihr auch nicht möglich gewesen sei, dazu Stellung zu nehmen. Die Vorinstanz bestätigt dies in ihrer Vernehm­lassung. Sie macht jedoch geltend, dass die Stellungnahme der Beschwerdegegnerin gegenüber der angefochtenen Präsidialverfügung nichts wesentlich Neues enthalten habe und die Baudirektion auf Vernehmlassung verzichtet habe. Dazu ist festzuhalten, dass sich aus Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV) weder ein genereller Anspruch auf einen zweiten Schriftenwechsel bzw. auf Replik noch ein Anspruch auf Zustellung von Rekurs- und Beschwerdeantwort von Amtes wegen ableiten lässt. Ein solcher Anspruch besteht einzig, wenn in der Rechtsmittelantwort neue erhebliche Gesichtspunkte geltend gemacht werden, auf welche die Rechtsmittelinstanz in ihrem Entscheid abstellen will (Kölz/Boss­hart/Röhl, § 8 N. 28, mit Hinweisen). Dies ist, wie die Vorinstanz zu Recht geltend macht, vorliegend nicht der Fall. Die wesentlichen Gesichtspunkte, die für den Entscheid der Vorinstanz von Bedeutung waren, lassen sich nämlich schon der Präsidialverfügung vom 17. Juli 2003 entnehmen (die umstrittene Baute befindet sich in den Schutzgebieten von M und N und in der Landwirtschaftszone, weshalb bauliche Veränderungen nebst einer kommunalen auch einer kantonalen Bewilligung bedürfen; die Beschwerdegegnerin hat eine Nutzungsänderung festgestellt). Was den Augenschein vom 27. August 2003 betrifft, ist zu bemerken, dass es sich dabei um einen von der Beschwerdegegnerin durchgeführten Augenschein handelt, an welchem die Beschwerdeführerin mit mehreren Personen teilnahm. Die dazu erstellte Aktennotiz hält die an der umstrittenen Baute vorgenommenen Arbeiten fest sowie die Standpunkte der Beschwerdeführerin und der Vertreter der kantonalen und kommunalen Behörden. Gemäss Angabe der Beschwerdegegnerin wurde diese Aktennotiz am 5. September 2003 an die Beschwerdeführerin versandt. Als Beilage zur Rekursantwort musste die Vorinstanz diese wie die Rekursantwort selbst – wie soeben ausgeführt – der Beschwerdeführerin nicht zustellen. Angemerkt sei schliesslich, dass es der Beschwerdeführerin jederzeit offen gestanden hätte, in die Akten Einsicht zu nehmen (§ 8 Abs. 1 VRG).

2.5

Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs ist demnach zu verneinen. Da es sich beim Rekursverfahren vor Regierungsrat nicht um ein gerichtliches Verfahren im Sinne von Art. 6 Abs. 1 EMRK handelt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 82), kann die Beschwerdeführerin auch nicht eine Verletzung des in der Konvention garantierten Anspruchs auf ein faires Verfahren geltend machen.

3.

3.1

In materieller Hinsicht macht die Beschwerdeführerin geltend, dass die von ihr vorgenommenen baulichen Massnahmen zu keiner Umnutzung der infrage stehenden Baute geführt haben, womit sie sinngemäss die Notwendigkeit einer Ausnahmebewilligung bestreitet, und dass es sich bei den vor ihr vorgenommenen baulichen Massnahmen um nicht bewilligungspflichtige Sanierungen handelt. Umstritten ist somit, ob die Beschwerdegegnerin die Beschwerdeführerin zu Recht zum Einreichen eines Baugesuchs aufgefordert hat.

3.2

Die im vorliegenden Verfahren strittige Baute, Vers.-Nr. 02, auf der Liegenschaft Kat.-Nr. 01 befindet sich in der Landwirtschaftszone und zugleich in der Zone II der Schutzgebiete von M und N. Ganz allgemein dürfen gemäss Art. 22 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) Bauten und Anlagen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden. Das kantonale Recht verdeutlicht und ergänzt die eidgenössische Rahmenordnung. Es enthält in § 309 Abs. 1 PBG einen Katalog bewilligungspflichtiger Objekte und Massnahmen. Hingegen werden Massnahmen geringfügiger Bedeutung durch Verordnung von der Bewilligungspflicht befreit (§ 309 Abs. 3 PBG). § 1 der Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997 (BVV) nennt die Tatbestände, welche keiner baurechtlichen Bewilligung bedürfen. Über Baugesuche entscheidet die örtliche Baubehörde (§ 318 PBG). Diese ist im Regelfall auch die für die Koordination verantwortliche Stelle, wenn ein Vorhaben durch mehrere Stellen zu prüfen ist (§ 9 Abs. 1 lit. a in Verbindung mit § 8 Abs. 1 BVV). Dies ist vorliegend der Fall. Da sich die fragliche Baute in der Landwirtschaftszone und in einem Schutzgebiet befindet, braucht es nämlich von der Baudirektion eine Ausnahmebewilligung gestützt auf Art. 24c RPG, allenfalls auf Art. 24 RPG, und eine Bewilligung gestützt auf § 8 in Verbindung mit § 3 der Verordnung zum Schutze der Gebiete M und N vom 16. März 1967 (SchutzVO).

3.3

Ob eine bauliche Massnahme bewilligungspflichtig ist, ist im baurechtlichen Verfahren zu klären. Bei der Frage, ob ein solches Verfahren überhaupt einzuleiten ist, steht der Baubehörde ein erheblicher Ermessenspielraum zu. Bestehen für sie Anhaltspunkte, dass ein bewilligungspflichtiger Sachverhalt vorliegen könnte, wird sie im Zweifelsfall ein Bewilligungsverfahren einzuleiten haben. Vor allem bei Nutzungsänderungen bestehender Bauten oder Anlagen wird oft erst eine genauere Untersuchungen ergeben, ob die Zweckänderung der baurechtlichen Bewilligungspflicht untersteht (BEZ 1992 Nr. 1; Christoph Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, 3. A., Zürich 2003, S. 20-6). Von Bundesrecht wegen bezieht sich die Bewilligungspflicht auf Neubauten, Wiederaufbauten, Ersatzbauten, Umbauten, Anbauten, Zweckänderungen und Sanierungen, die über das übliche Mass einer Renovation hinausgehen (Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, Rz. 513). Bei den von der Beschwerdeführerin vorgenommenen Arbeiten (Einbau von drei neuen Fenstern an der Nord-West-Fassade, neuer Boden, Isolation der Aussenwände, neuer breiter Treppenaufgang bis zum zweiten Obergeschoss, Abbruch sämtlicher Trennwände im zweiten Obergeschoss, Isolation bis unter das Dach und Beheizung) handelt es sich mehrheitlich um technisch bedeutsame Änderungen im Innern eines bestehenden Gebäudes bei angeblich unverändertem Nutzungszweck, die unter die Bewilligungspflicht fallen dürften (dazu Alexander Ruch, Kommentar RPG, Zürich 1999, Art. 22 Rz. 31). Es steht daher ausser Frage, dass die vorgenommenen baulichen Massnahmen bewilligungspflichtig sind, und es bestehen berechtigte Zweifel daran, ob diese mit den Anliegen der Raumplanung und der Schutzverordnung vereinbar sind. Es ist nämlich zwischen den Parteien im Besonderen um­stritten, ob die fragliche Baute schon zu einem früheren Zeitpunkt gastwirtschaftlich genutzt worden war, weshalb die Beschwerdeführerin der Ansicht zuneigt, es habe gar keine bewilligungspflichtige Umnutzung stattgefunden. Solche Fragen können jedoch nur im Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens restlos geklärt werden. Es stand daher im Ermessen der Beschwerdegegnerin, die Beschwerdeführerin zum Einreichen eines nachträglichen Baugesuchs aufzufordern, weshalb für das auf Rechtskontrolle beschränkte Verwaltungsgericht kein Anlass zum Eingreifen besteht (§ 50 Abs. 1 VRG). Die Aufforderung der Beschwerdegegnerin an die Beschwerdeführerin, ein Baugesuch einzureichen, erweist sich somit als rechtmässig.

4.

Des Weiteren wehrt sich die Beschwerdeführerin gegen das mit sofortiger Wirkung angeordnete Verbot, in der umstrittenen Liegenschaft weiterhin Veranstaltungen durchzuführen.

4.1

Damit Bauvorschriften eingehalten werden, genügt das Baubewilligungsverfahren allein nicht. Es muss auch dafür gesorgt werden, dass nur bewilligte Vorhaben, und diese nur soweit sie bewilligt wurden, zur Ausführung gelangen. Der Umbau der vorliegenden Liegenschaft war formell rechtswidrig, weil er trotz Bewilligungspflicht ohne Baubewilligung durchgeführt wurde. Geeignetes Mittel, um den rechtmässigen Zustand wieder herbeizuführen, ist deshalb die Durchführung eines nachträglichen Bewilligungsverfahrens (Fritzsche/Bösch, S. 24-4 f.). Gemäss § 6 VRG dürfen die Verwaltungsbehörden die nötigen vorsorglichen Massnahmen treffen (vgl. auch § 327 Abs. 2 PBG). Den vorsorglichen Massnahmen, insbesondere dem Nutzungsverbot, kommt im Bereich des Bauordnungsrechts zunächst die Funktion zu, den Bewilligungszwang durchzusetzen, indem sie dem Bewilligungszwang den nötigen Nachdruck verleihen und zugleich verhindern, dass der eigenmächtig Vorgehende besser gestellt wird als der sich korrekt Verhaltende. Die vorsorglichen Massnahmen haben aber auch eine präventive Funktion, indem sie einen bestehenden (formell und/oder materiell) illegalen Zustand gleichsam "einfrieren" und so verhindern, dass neue materielle Vorstösse geschaffen, bestehende intensiviert werden oder akute Gefahren sich vergrössern (Fritzsche/Bösch, S. 24-6). Sie sind stets dann zulässig, wenn überwiegende öffentliche oder private Interessen zu wahren sind und der definitive materielle Entscheid aus verfahrensmässigen Gründen nicht sogleich getroffen werden kann. Zwischen diesen Interessen hat die zum Massnahmenentscheid berufene Behörde abzuwägen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 6 N. 9).

4.2

Vorliegend besteht das öffentliche Interesse an der Einhaltung der Raumplanung sowie der Schutzverordnung und an der Einhaltung der baupolizeilichen, insbesondere feuerpolizeilichen Vorschriften zum Schutze von Leib und Leben (vgl. auch RB 1996 Nr. 83). Mit Beschluss der Beschwerdegegnerin vom 18. November 2003 wurde die Beschwerdeführerin zu diversen Brand- und Personenschutzmassnahmen angehalten. Der Beschwerdeschrift ist zu entnehmen, dass die Beschwerdeführerin der Aufforderung zur Installation einer Blitzschutzanlage noch nicht nachgekommen ist. Schon dieser Mangel allein räumt der Beschwerdegegnerin nach § 3 Abs. 2 des Gesetzes über die Feuerpolizei und das Feuerwehrwesen vom 24. September 1978 das Recht ein, die umstrittene Baute mit einer Benützungsbeschränkung zu belegen. Es kann daher offen bleiben, ob die Beschwerdeführerin den restlichen Anordnungen des genannten Beschlusses – wie sie behauptet – nachgekommen ist. Aber selbst wenn sie alle feuerpolizeilichen Auflagen zwischenzeitlich erfüllt hätte, überwögen die öffentlichen Interessen an der Einhaltung der Raumplanung sowie der Schutzverordnung die mit der Schliessung der umstrittenen Baute verbundenen finanziellen Einbussen der Beschwerdeführerin, weshalb sich das Nutzungsverbot als verhältnismässig erweist.

5.

Die Beschwerde ist demnach abzuweisen. Bei diesem Verfahrensausgang hat die Beschwerdeführerin die Gerichtskosten zu tragen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).