Denkmalschutz

1.

Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 VRG zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Gemäss § 23 Abs. 1 VRG muss die Rekursschrift einen Antrag und dessen Begründung enthalten. Beide sind Gültigkeitsvoraussetzungen des Rechtsmittels. Genügt die Rekursschrift diesen Erfordernissen nicht, so wird gemäss § 23 Abs. 2 VRG dem Rekurrenten eine kurze Nachfrist zur Behebung des Mangels angesetzt unter der Androhung, dass sonst auf den Rekurs nicht eingetreten würde.

Die Baurekurskommission ist im Wesentlichen aus zwei Erwägungen auf den Rekurs der Beschwerdeführerin nicht eingetreten. Zum einen gelangte sie zum Schluss, die Rekursschrift vom 15. Januar 2004 enthalte keine formell hinreichende Begründung im Sinn von § 23 Abs. 1 VRG. Zum andern hielt sie eine Nachfristansetzung nach § 32 Abs. 2 VRG nicht für erforderlich, wobei sie sich auf die zu dieser Bestimmung entwickelte Praxis stützte, wonach einer rechtskundigen oder rechtskundig vertretenen Partei keine Gelegenheit zu Verbesserung mittels Nachfristansetzung einzuräumen sei (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 23 N. 27).

2.2

Eine Rekursbegründung erweist sich als formell genügend, wenn erkennbar ist, was den Rekurrent zu seinem Antrag bewogen hat; es muss wenigstens im Ansatz ersichtlich sein, weshalb die beanstandete Verfügung angefochten wird. Dabei wird grundsätzlich auch eine Bezugnahme auf die Erwägungen des angefochtenen Entscheids erwartet; diesbezüglich dürfen allerdings nur minimale Anforderungen gestellt werden; eine detaillierte Auseinandersetzung mit den Erwägungen des angefochtenen Entscheides ist nicht erforderlich, doch soll der Rekursbegründung wenigstens entnommen werden, in welchen Punkten der Rekurrent mit den vorinstanzlichen Erwägungen nicht einverstanden ist (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 23 N. 16 mit Hinweisen).

2.3

Neben dieser Funktion kommt dem Erfordernis der Rekursbegründung eine weitere Bedeutung zu, die sich daraus ergibt, dass im Rekursverfahren die Grundsätze der behördlichen Sachverhaltsermittlung und der amtlichen Rechtsanwendung (§ 7 Abs. 1 und 4 VRG) nicht absolut gelten. Es liegt im Interesse der rekurrierenden Partei, eine möglichst fundierte Rekursbegründung einzureichen. Das gilt vorab mit Bezug auf die Sachverhaltsermittlung, weil im Verwaltungsprozess die Untersuchungsmaxime durch die Behauptungslast, allenfalls sogar durch eine Mitwirkungspflicht im vorangehenden nichtstreitigen Verfahren (vgl. § 7 Abs. 2 VRG) relativiert wird. Auch im Rahmen der Rechtsanwendung, das heisst, bezüglich der sich stellenden Rechtsfragen, trägt eine fundierte Rekursbegründung zur Verbesserung der Erfolgschancen bei, weil die Rechtsmittelbehörde – trotz des Grundsatzes der Rechtsanwendung von Amtes wegen – ihre Prüfung abgesehen von offenkundigen Rechtsmängeln auf das beschränken darf, was vom Rekurrenten beanstandet wird. Der Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen bzw. dessen Geltung im Rekurs- und Beschwerdeverfahren steht damit in einem Spannungsverhältnis zum so genannten Rügeprinzip; dieses entbindet die Rekurs- und Beschwerdebehörden – anders als etwa das Bundesgericht im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde – zwar nicht von der amtlichen Rechtsanwendung, relativiert indessen deren Tragweite (vgl. zum Ganzen, Kölz/Bosshart/Röhl, § 23 N. 19 mit Hinweisen).

2.4

Die Baurekurskommission hat im vorliegenden Fall verkannt, dass die dargelegte weitere Bedeutung, die dem Erfordernis der Rekursbegründung zukommt, nicht bei der Prüfung der Gültigkeit des Rekurses (im Sinn der Minimalanforderungen nach § 23 Abs. 1 VRG) zum Tragen kommt, sondern im Rahmen der materiellen Beurteilung. Eine formell genügende, jedoch dürftige Rekursbegründung kann dazu führen, dass das Rechtsmittel ohne weiteres abgewiesen wird. Das kann etwa dann zutreffen, wenn der Rekurrent die Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz pauschal bestreitet, ohne dem eine eigene substanziierte Sachdarstellung entgegenzuhalten; aber auch dann, wenn er bestimmte rechtliche Erörterungen der Vorinstanz, die für diese ausschlaggebend waren, mit keinem Wort in Frage stellt. In diesem Sinn wird in der Praxis auch § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG ausgelegt, wonach die Rekursbehörde zur Begründung ihres Rekursentscheids auf die Erwägungen der Vorinstanz verweisen darf, soweit der Rekurrent den tatsächlichen Feststellungen und den rechtlichen Erörterungen der Vorinstanz "zustimmt" (wobei diese Vorschrift allerdings nicht den Umfang der Prüfungspflicht, sondern lediglich jenen der Begründungspflicht bestimmt).

2.5

Demnach lässt sich im vorliegenden Fall der Nichteintretensbeschluss der Baurekurskommission nur halten, falls sich der (von ihr nicht ausdrücklich gezogene) Schluss rechtfertigt, die Rekursschrift der Beschwerdeführerin genüge bereits den Minimalanforderungen an eine Rekursbegründung nicht, wie sie für die Gültigkeit einer Rekursschrift nach § 23 Abs. 1 VRG bzw. der dazu entwickelten Praxis massgebend sind.

Der Gemeinderat X hatte in seinem Beschluss vom 10. Dezember 2003 ausgeführt, bei den Vorbereitungsarbeiten zur Realisierung des (bereits am 26. März 2003 bewilligten) Projekts für den Umbau des Gebäudes L (wie auch des ebenfalls im Inventar enthaltenen Gebäudes M) habe sich gezeigt, dass die Bausubstanz des Hauses L ausserordentlich schlecht sei; gestützt auf einen diesbezüglichen Bericht der mit dem Projekt beauftragten Architekten vom 25. Juli 2003 habe die A um Entlassung dieses Hauses aus dem kommunalen Inventar ersucht. Der Untersuchungsbericht der Architekten zeige, dass eine Sanierung nur mit ausserordentlich hohen Investitionen möglich wäre und unter denkmalpflegerischen Gesichtspunkten gleichwohl zu keiner idealen Lösung führen würde; vom Keller bis zu Dachgebälke müssten derart viele neue Elemente eingebaut werden, dass nicht mehr von einer Sanierung, sondern von einem Neubau gesprochen werden müsste. Dieser Befund habe sich anlässlich eines Augenscheins, der am 17. November 2003 mit Vertretern der Eigentümerin, der Architekten, der kommunalen Natur- und Heimatschutzkommission und der Zürcherischen Vereinigung für Heimatschutz durchgeführt worden sei, bestätigt. An einer Sitzung vom 1. Dezember 2003 hätten die Architekten verschiedene Studien für mögliche Bebauungen nach Abbruch des Hauses präsentiert; bevorzugt worden sei damals – auch von Seiten des anwesenden Vertreters des ZHV, eine Variante mit einem Ersatzbau, welche sich in der kubischen Erscheinungsform dem bestehenden Gebäude angleiche. Die kommunale Natur- und Heimatschutzkommission habe sodann die Frage der Entlassung aus dem Inventar an ihrer Sitzung vom 3. Dezember 2003 eingehend diskutiert und sei zum Schluss gelangt, dass eine Renovation sehr aufwändig wäre und angesichts der erforderlichen neuen Bauteile zu einem Resultat führe, welches nicht mehr denkmalpflegerischen Grundsätzen entspreche. Gestützt auf diese fachliche Beurteilung rechtfertige es sich, dem Gesuch um Entlassung des Inventars zu entsprechen bzw. auf eine Unterschutzstellung des Hauses zu verzichten, obwohl es sich bei diesem sehr wohl um einen wichtigen Zeugen für die Geschichte von X und damit um ein schutzwürdiges Objekt im Sinn von § 203 Abs. 1 lit. c des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) handle.

Wie die Baurekurskommission zutreffend festgehalten hat, beschränken sich die Ausführungen in der Rekursschrift vom 15. Januar 2004 darauf, die Schutzwürdigkeit des streitbetroffenen Gebäudes geltend zu machen, ohne sich mit dem für den Gemeinderat bei der Beschlussfassung entscheidenden Gesichtspunkt, der Frage nach der Machbarkeit und dem Kostenaufwand einer Sanierung des Gebäudes und damit der Frage nach der Verhältnismässigkeit von dessen Unterschutzstellung, auseinanderzusetzen. Ob hieraus mit der Rekurskommission geschlossen werden kann, eine den Minimalanforderungen genügende Rekursbegründung im Sinn von § 23 Abs. 1 VRG fehle, ist fraglich. Es handelt sich um einen Grenzfall. Wohl wird nach ständiger Rechtsprechung zu Schutzmassnahmen im Sinn von § 205 lit. c in Verbindung mit § 203 Abs. 1 lit. c PBG zwischen verschiedenen Voraussetzungen für solche Massnahmen unterschieden: In einem ersten Schritt ist zu untersuchen, ob das betreffende Objekt überhaupt schutzwürdig im Sinn von § 203 Abs. 1 lit. c PBG ist, das heisst, als wichtiger Zeuge einer politischen, wirtschaftlichen, sozialen oder baukünstlerischen Epoche erhaltenswürdig sei. Falls dies bejaht wird, ist in einem zweiten Schritt aufgrund einer Interessenabwägung zu beurteilen, ob der Unterschutzstellung nicht überwiegende private oder (andere) öffentliche Interessen entgegen stehen, was namentlich dann der Fall sein kann, wenn die Erhaltung des Schutzobjekts einen Restaurierungsaufwand bedingen würde, der in keinem vernünftigen Verhältnis zum Zweck der Unterschutzstellung mehr stünde (vgl. statt vieler RB 1995 Nr. 74 = BEZ 1995 Nr. 28; VGr, 18. Oktober 2002, VB.2002.00034). Ferner hat die Baurekurskommission zu Recht darauf hingewiesen, dass bei rechtskundigen Prozessparteien, wozu auch ein professionell tätiger ideeller Verband wie die Beschwerdeführerin zu zählen ist, ein strengerer Massstab an die Formgültigkeit von Rechtsschriften als bei rechtsunkundigen Parteien anzulegen ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 23 N. 16; zur Verwendung des gleichen Kriterium bei der Frage einer Nachfristansetzung gemäss § 23 Abs. 2 VRG vgl. N. 27). Andererseits ist zu bedenken, dass die beiden genannten, je eigenständige Voraussetzungen für eine Unterschutzstellung bildenden Aspekte der Schutzwürdigkeit und der Verhältnismässigkeit miteinander verflochten sind; so kann auch bei Objekten, deren Zeugeneigenschaft nach § 203 Abs. 1 lit. c PBG zu bejahen ist, der Grad der Schutzwürdigkeit im Zusammenhang mit der Frage der Verhältnismässigkeit relevant sein. Insoweit können Rekursvorbringen, mit denen eine hohe Schutzwürdigkeit des betreffenden Gebäudes behauptet wird, sinngemäss auch als Argument dafür verstanden werden, die Verhältnismässigkeit einer Unterschutzstellung auch dann zu bejahen, wenn eine Renovation oder Sanierung nur mit ausserordentlichen hohen Aufwendungen möglich sei oder bei der noch zu treffenden Festlegung der konkreten Schutzmassnahmen Abstriche am Schutzziel zu machen seien. In derart gelagerten Fällen eine rechtsgenügende Rekursbegründung im Sinn der Minimalanforderungen nach § 23 Abs. 1 VRG zu verneinen, läuft darauf hinaus, das Rügeprinzip wie im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde vor Bundesgericht bereits im Rahmen der Eintretensfrage anzuwenden (vgl. Walter Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. A., Bern 1994, S. 365, der dies als "qualifiziertes Rügeprinzip" bezeichnet). Das entspricht jedoch nicht der gesetzlichen Ausgestaltung des kantonalen Rekurs- und Beschwerdeverfahrens nach §§ 20 ff. und 50 ff. VRG, in welchem das Rügeprinzip wie erwähnt lediglich im Rahmen der materiellen Beurteilung des Rechtsmittels – im Sinn einer Relativierung der richterlichen Rechtsanwendung von Amtes wegen – berücksichtigt wird.

Demnach ist die Baurekurskommission im vorliegenden Fall zu Unrecht zum Schluss gelangt, es sei mangels einer rechtsgenügenden Rekursschrift auf das Rechtsmittel nicht einzutreten. Der vorinstanzliche Nichteintretensbeschluss ist aufzuheben.

3.

Hebt das Verwaltungsgericht die angefochtene Anordnung auf, so entscheidet es selbst (§ 63 Abs. 1 VRG). Es kann jedoch die Angelegenheit zu einer Entscheidung an die Vorinstanz zurückweisen, insbesondere wenn mit der angefochtenen Anordnung nicht auf die Sache eingetreten oder der Tatbestand ungenügend festgestellt wurde (§ 64 Abs. 1 VRG). Nach der Praxis zu diesen Bestimmungen bildet zwar in Fällen, in denen die Vorinstanz zu Unrecht auf den Rekurs nicht eingetreten ist, die Rückweisung zur materiellen Beurteilung die Regel; indessen ist auch bei dieser Fallgruppe unter besonderen Umständen eine materielle Beurteilung unmittelbar durch das Verwaltungsgericht möglich (Kölz/Bosshart/Röhl, § 63 N. 11, § 64 N. 2).

Eine derartige Ausnahme rechtfertigt sich im vorliegenden Fall. Wie dargelegt, enthält der Beschluss des Gemeinderats vom 10. Dezember 2003 einlässliche Erwägungen darüber, dass im Fall einer Belassung des Gebäudes im Inventar und dessen formeller Unterschutzstellung die erforderliche Sanierung mit ausserordentlich hohen Aufwendungen verbunden wäre und dabei viele neue Bauteile erforderlich seien, weshalb sich das angestrebte Ziel, das Gebäude als wichtigen Zeugen im Sinn von § 203 Abs. 1 lit. c PBG zu erhalten, nicht mehr in optimaler Weise erfüllen lasse. Wie ebenfalls dargelegt, hat sich der Rekurrent in der Rekursschrift mit diesen Erwägungen in keiner Weise auseinandergesetzt, sondern sich darauf beschränkt, den Wert des Gebäudes als wichtigen Zeugen darzulegen. Unter diesen Umständen hätte sich die Baurekurskommission im Rahmen der materiellen Beurteilung im Wesentlichen mit der Feststellung begnügen können, dass die Erwägungen ihrer Vorinstanz durch die Rekursvorbringen nicht entkräftet würden. Daran vermochten auch die in der Rechtsschrift gestellten Beweisanträge nichts zu ändern, da solche Anträge eine mangelnde Substanziierung nicht ersetzen können.

An dieser Sach- und Rechtslage vermögen sodann die Ausführungen in der Beschwerdeschrift nichts zu ändern. Soweit der Gemeinderat gestützt auf die Beurteilung der kommunalen Natur- und Heimatschutzkommission die bestehende Bausubstanz als schlecht und den Sanierungsaufwand als ausserordentlich hoch beurteilt hat, geht es um Tatsachenfeststellungen, denen der Rekurrent mit einer substanziierten eigenen Sachdarstellung hätte entgegentreten müssen. Derartige Tatsachenbehauptungen können im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht als zweiter gerichtlichen Instanz nicht mehr nachgebracht werden (§ 52 Abs. 2 VRG). Die in der Beschwerdeschrift enthaltene – pauschale – Behauptung, eine Renovation des Gebäudes bedinge lediglich die Nachholung des normalen Unterhalts, ist demnach unbehelflich. Die im Beschluss vom 10. Dezember 2003 getroffenen Feststellungen legen in keiner Weise den Schluss nahe, die schlechte Bausubstanz und der erforderliche Sanierungsaufwand seien vorab auf die Unterlassung des ordentlichen Unterhalts zurückzuführen. Diesen (nicht nur, aber auch die Feststellung des Sachverhalts betreffenden) Einwand hätte die Beschwerdeführerin daher schon in der Rekursschrift vorbringen müssen. Zu keinem anderen Ergebnis führt der Umstand, dass das Verwaltungsgericht im vorliegenden Fall die materielle Beurteilung anstelle der Baurekurskommission vornimmt. Würde nämlich die Sache zur Neubeurteilung an die Rekurskommission zurückgewiesen, dürfte sich diese auf die Berücksichtigung der Rekursvorbringen beschränken, ohne allfällige neue Tatsachenbehauptungen in der Beschwerdeschrift berücksichtigen zu müssen. Zwar erklärt § 64 Abs. 2 Satz 1 VRG im zweiten Rechtsgang vor der unteren Instanz das Vorbringen neuer tatsächlicher Behauptungen und die Bezeichnung neuer Beweismittel für zulässig. Diese Bestimmung ist indessen dahin auszulegen, dass neue Tatsachenbehauptungen im zweiten Rechtsgang nur dann zulässig sind, wenn die Vorinstanz, die das Verfahren wieder aufzunehmen hat, bereits im ersten Rechtsgang eine materielle Beurteilung vorgenommen hat; auch in solchen Fällen hängt überdies der Umfang des Novenrechts im zweiten Rechtsgang von den Erwägungen des Rückweisungsentscheids ab (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 64 N. 11). Dagegen entspricht es nicht dem Sinn dieser Bestimmung, eine Ergänzung der Rekursschrift auch in jenen Fällen zuzulassen, in denen die Rückweisung deswegen erfolgt, weil die Rekursbehörde zu Unrecht auf den Rekurs nicht eingetreten ist.

4.

Demnach ist die Beschwerde trotz Aufhebung des vorinstanzlichen Nichteintretensbeschlusses (Disp. Ziff. I ) abzuweisen. Demzufolge bleibt es auch bei der Kostenauflage gemäss Disp. Ziff. II dieses Beschlusses. Die Gerichtskosten sind der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Die Beschwerdeführerin ist gestützt auf § 17 Abs. 2 VRG zur Zahlung einer Parteientschädigung an die obsiegende private Beschwerdegegnerin im angemessenen Betrag von Fr. 1'500.- zu verpflichten.