Gebührenauflage

1.

Das Verwaltungsgericht ist gestützt auf § 19b Abs. 1 und § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da der Streitwert den Betrag von Fr. 20'000.- nicht übersteigt, ist der Einzelrichter zum Entscheid berufen (§ 38 Abs. 2 VRG). Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Wie bereits im vorinstanzlichen Verfahren beantragt der Beschwerdeführer auch im Verfahren vor Verwaltungsgericht die Vorladung zur öffentlichen – sinngemäss mündlichen – Verhandlung, wobei er zur Begründung seines Begehrens auf Art. 6 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) verweist. Ausserdem beantragt er, dass die vorinstanzliche Verfügung wegen Verletzung des Prinzips der öffentlichen Verhandlung aufzuheben sei.

2.2

Die Verfahrensgarantien gemäss Art. 6 Abs. 1 EMRK sind nur in einem gerichtlichen Verfahren zu gewährleisten, nicht jedoch im verwaltungsinternen Rekursverfahren (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 26 N. 39). Beim Rekurs vor der Direktion der Justiz und des Innern handelt es sich um ein verwaltungsinternes Verfahren. Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, dass ihn die Vorinstanz zu Unrecht nicht zu einer öffentlichen Verhandlung vorgeladen habe – wofür auch gemäss § 26 Abs. 4 VRG keine Verpflichtung besteht – ist die Beschwerde demnach abzuweisen.

2.3

Hingegen sind die Verfahrensgarantien gemäss Art. 6 Abs. 1 EMRK vor Verwaltungsgericht zu gewährleisten, sofern es sich beim streitigen Anspruch um zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen handelt. Nach konstanter Praxis fallen allerdings Verfahren, in denen über Steuern und andere Abgaben – wie vorliegend Gebühren – entschieden wird, nicht unter Art. 6 Abs. 1 EMRK (RB 2000 Nr. 27, mit Hinweisen). Zwar kann das Verwaltungsgericht gestützt auf § 59 Abs. 1 VRG eine mündliche Verhandlung anordnen. Die Durchführung einer mündlichen Verhandlung liegt aber im Ermessen des Gerichts; die Verfahrensbeteiligten haben unter Vorbehalt von Art. 6 Abs. 1 EMRK keinen Anspruch darauf (Kölz/Bosshart/Röhl, § 59 N. 1 ff.). Da die Akten nach durchgeführtem Schriftenwechsel eine hinreichende Entscheidungsgrundlage bieten, ist keine mündliche Verhandlung anzuberaumen (RB 1961 Nr. 27).

3.

3.1

Das Verwaltungsgericht entschied am 13. April 2000 unter Hinweis auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung, dass für die Erhebung von Handelsregistergebühren eine genügende gesetzliche Grundlage bestehe. Gestützt auf Art. 929 des Obligationenrechts (OR) sei der Bundesrat ermächtigt, Vorschriften über die Gebühren des Handelsregisters zu erlassen. Diese Norm bilde eine hinreichende gesetzliche Grundlage für den Erlass eines Gebührentarifs durch den Bundesrat. Die Handelsregistergebühren vermögen sich demnach prinzipiell auf eine genügende formellgesetzliche Grundlage zu stützen (RB 2000 Nr. 49 E. 5c; BGr, 4. April 1997,4A.6/1996, E. 4a; BGE 109 II 478 E. 3a). Diese wird vom Beschwerdeführer denn zu Recht auch nicht infrage gestellt.

3.2

Hingegen macht er geltend, dass für die ihm in Rechnung gestellten Positionen "Porto und Auslagen" und "Kanzleigebühren" in der bundesrätlichen Verordnung vom 3. Dezember 1954 über die Gebühren für das Handelsregister (GebV HReg, SR 221.411.1) keine hinreichende gesetzliche Grundlage bestehe. Die bundesrätliche Verordnung sei abschliessend und lasse keinen Raum für die Erhebung von kantonalen Gebühren.

3.2.1

Das Bundesgericht erwog in BGE 124 III 259 E. 4, dass in Handelsregistersachen das Bundesrecht bestimme, ob und in welcher Höhe Gebühren erhoben werden dürften. Einen Vorbehalt zu Gunsten einer kantonalen Gebührenordnung mache die Handelsregisterverordnung vom 7. Juni 1937 (HRegV, SR 221.411) nicht, weshalb von einer abschliessenden bundesrechtlichen Tarifregelung auszugehen sei. In einem Entscheid vom 2. März 2000 (BGr, 2. März 2000,4A.12/1999, E. 3c, www.bger.ch) präzisierte es seine Rechtsprechung dahingehend, dass die Gebührenordnung des Bundes nur bezüglich Gebühren, aber nicht bezüglich "Auslagen", welche unabhängig von einem Gebührentarif tatsächlich anfallen, abschliessend sei. Es erachtete es deshalb als zulässig, dass das Handelsregisteramt dem damaligen Beschwerdeführer die Portokosten als Auslagen auferlegte. Das ergebe sich auch aus Art. 21 Abs. 1 GebV HReg, wonach derjenige, der eine Amtshandlung verlange, persönlich für die Bezahlung der Gebühren und Auslagen hafte. Das Handelsregisteramt auferlegte vorliegend dem Beschwerdeführer die ausgewiesenen Portokosten von Fr. 8.- (Kosten Einschreiben: Fr. 5.-; Kosten Rückschein: Fr. 3.-) daher zu Recht, nachdem dafür im kantonalen Recht in § 13 Abs. 1 VRG in Verbindung mit § 7 Abs. 4 der Gebührenordnung für die Verwaltungsbehörden vom 30. Juni 1966 eine gesetzliche Grundlage besteht. Die Beschwerde ist in diesem Punkt deshalb abzuweisen.

3.2.2

Soweit der Beschwerdeführer die Erhebung von Kanzleigebühren für unzulässig erachtet, geht er fehl. Die ihm in der Verfügung vom 17. Dezember 2003 auferlegten Kanzleigebühren in der Höhe von Fr. 68.- setzen sich, wie sich aus der Legende auf der Rückseite der Verfügung ergibt, aus den Positionen 60 "Aufforderung zur Wiederherstellung des gesetzlichen Zustandes" und 61 "Porto und Auslagen" zusammen. Wie dargelegt, besteht für die Portokosten eine gesetzliche Grundlage im kantonalen Recht (vorne E. 3.2.1). Für die Aufforderung zur Wiederherstellung des gesetzlichen Zustandes im Sinne von Art. 60 HRegV muss das Handelsregisteramt gestützt auf Art. 12 GebV HReg eine Gebühr von Fr. 50.- bis Fr. 200.- erheben. Die vom Handelsregisteramt in Rechnung gestellten Fr. 60.- haben somit eine gesetzliche Grundlage in der bundesrechtlichen Gebührenverordnung und bewegen sich am unteren Rand des vom Gesetz vorgesehenen Gebührenrahmens, weshalb die Beschwerde auch diesbezüglich abzuweisen ist. Mit dem Handelsregisteramt im Einklang kann jedoch festgestellt werden, dass der Begriff "Kanzleigebühren", unter welchem zwei verschiedene Rechnungspositionen subsumiert werden, zu Unklarheiten führen kann, weshalb eine Anpassung des Rechnungstexts als wünschenswert erachtet wird.

4.

4.1

Der Beschwerdeführer macht in der Hauptsache geltend, dass die Handelsregistergebühren gegen das Kostendeckungsprinzip verstossen. Das Handelsregisteramt des Kantons Zürich habe in der Rechnung 2002 für das Jahr 2000 Einnahmeüberschüsse von Fr. 3,4 Mio., für 2001 von Fr. 2,7 Mio. und für 2002 von Fr. 2,6 Mio. ausgewiesen. Die Staatsrechnung 2002 des Bundes habe für das Jahr 2001 Handelsregistereinnahmen von Fr. 11,4 Mio. und für 2002 von Fr. 5,4 Mio. ausgewiesen, während sich die Ausgaben des Eidgenössischen Amts für das Handelsregister nur auf Fr. 1,5 Mio. beliefen.

4.2

Das Kostendeckungsprinzip bedeutet, dass der Gesamtertrag der Gebühren die gesamten Kosten des betreffenden Verwaltungszweiges nicht übersteigen darf, was eine gewisse Schematisierung oder Pauschalisierung der Abgabe nicht ausschliesst. Zum Gesamtaufwand sind nicht nur die laufenden Ausgaben des betreffenden Verwaltungszweigs, sondern auch angemessene Rückstellungen, Abschreibungen und Reserven hinzuzurechnen (BGE 126 I 180 E. 3a/aa, mit Hinweisen).

4.3

Das Verwaltungsgericht hatte schon im Entscheid vom 13. April 2000 zu überprüfen, ob die Handelsregistergebühren dem Kostendeckungsprinzip genügten. Es erwog damals, obwohl das Handelsregisteramt in den Jahren 1997 und 1998 Ertragsüberschüsse von Fr. 4,367 Mio. resp. Fr. 2,784 Mio. ausgewiesen habe, könne nicht von einer Verletzung des Kostendeckungsprinzips ausgegangen werden.

4.3.1

Dafür führte es drei Gründe an: Erstens handle es sich bei der Kostenrechnung des Handelsregisteramts nicht um eine Vollkostenrechnung, die – zulässigerweise – auch einen Anteil am Aufwand der leitenden Behörden (namentlich Kantonsrat, Regierungsrat mit Staatskanzlei, Finanzdirektion, Justizdirektion) mitberücksichtigen würde. Dies ergebe sich schon daraus, dass die Justizdirektion als unmittelbar dem Handelsregisteramt übergeordnete Behörde in ihrer eigenen Rechnung keine bezüglichen Vergütungen des Handelsregisteramts ausweise. Mithin enthielten die in der Staatsrechnung aufgeführten Aufwandzahlen des Handelsregisteramts lediglich den unmittelbaren, bei diesem aus seiner eigenen Tätigkeit anfallenden Aufwand, während die erzielten (Gebühren-)Erträge vollständig erfasst würden. Es sei deshalb zu beachten, dass allein schon die Berücksichtigung des zahlenmässig in der Staatsrechnung nicht ausgewiesenen Anteils des Handelsregisteramts am Aufwand der leitenden Behörden zu einer erheblichen Verminderung des ausgewiesenen Überschusses führen würde.

4.3.2

Zweitens sei das Handelsregisteramt bei der Gebührenbemessung an den eidgenössischen Gebührentarif gebunden. Dieser gelte im Interesse eines einheitlichen Wirtschaftsraums, welcher seinerzeit auch der Schaffung einer gesamtschweizerischen Kodifikation des Obligationenrechts zu Grunde gelegen sei, und im Interesse der Gleichbehandlung der Gebührenpflichtigen in der ganzen Schweiz und dürfe auch allfällige höhere Kosten anderer kantonaler Handelsregisterämter und im Hinblick auf eine angemessene Geltungsdauer auch die künftige Teuerung mitberücksichtigen (BGr, 4. April 1997,4A.6/1996, E. 4b/aa). Angesichts der vom Zürcher Handelsregisteramt zu bewirtschaftenden grossen Zahl von Gesellschaften, die eine intensive Inanspruchnahme der Leistungen des Handelsregisteramts zur Folge habe, ergäben sich aufgrund der bundesrechtlich vorgegebenen Gebührenansätze fast zwangsläufig Ertragsüberschüsse. Demgegenüber sei ohne weiteres anzunehmen, dass andere Handelsregisterämter mit einem geringeren Geschäftsvolumen und infolgedessen auch geringeren Gebührenerträgen nicht im gleichen Mass tiefere (Fix-)Kosten aufweisen würden. Im Interesse der Einheitlichkeit des Binnenwirtschaftsraums und der Gleichbehandlung sowie um möglichst allen Handelsregisterämtern kostendeckende Gebührenerträge zu gewähren, seien somit Gebührenüberschüsse, wie sie insbesondere grössere und/oder kostengünstig arbeitende Handelsregisterämter – so jenes des Kantons Zürich – zu erzielen vermöchten, letztlich von Bundesrechts wegen in Kauf zu nehmen.

4.3.3

Drittens erbringe das Handelsregisteramt nicht nur Leistungen, zu denen es von Bundesrechts wegen verpflichtet sei, sondern darüber hinaus nehme es auch Vorprüfungen vor, verfasse schriftliche Anmeldungen und erteile – von den eigentlichen Registerauskünften aufgrund der Öffentlichkeit des Registers (Art. 930 OR) zu unterscheidende – registerrechtliche Auskünfte. Diese Leistungen zu erbringen sei es lediglich ermächtigt, nicht aber verpflichtet. So räume Art. 23 Abs. 3 HRegV dem Handelsregister die Möglichkeit ein, den Text der Anmeldung eines Registereintrags gegen eine Gebühr nach Tarif selbst zu verfassen. Ebenso sei es dem Handelsregisteramt unbenommen, registerrechtliche Auskünfte, das heisst Rechtsauskünfte im Bereich des Handelsregisteramts, zu erteilen. Eine hoheitliche Handlung sei in diesen Tätigkeiten nicht zu erblicken, indem das Handelsregisteramt insoweit den Privaten weder Rechte einräume noch Pflichten auferlege und zudem dabei in Konkurrenz zu privaten Anbietern trete. Dies gelte gleichermassen für die vom Handelsregisteramt angebotene Vorprüfung einer Anmeldung, die für die Vornahme einer Eintragung nicht erforderlich sei. Es dränge sich deshalb der Schluss auf, dass ein beträchtlicher Teil der in den Staatsrechnungen 1997 und 1998 ausgewiesenen Ertragsüberschüsse aus diesen nicht dem Kostendeckungsprinzip unterworfenen Dienstleistungen stamme.

4.3.4

Als Fazit hielt das Verwaltungsgericht fest: Werde somit den von der Beschwerdeführerin beanstandeten Ertragsüberschüssen des Handelsregisteramts gegenübergestellt, dass das Handelsregisteramt keine Vollkostenrechnung führe, solche Überschüsse in einem gewissen Umfang von Bundesrechts wegen in Kauf zu nehmen seien und ein beträchtlicher Teil der Einnahmen des Handelsregisteramts aus in nichthoheitlicher Funktion erbrachten Dienstleistungen stamme, könne nicht von einer Verletzung des Kostendeckungsprinzips die Rede sein, indem das Handelsregisteramt in Berücksichtigung dieser Faktoren – wenn überhaupt – Ertragsüberschüsse lediglich in einem mässigen und demnach zulässigen Umfang erziele (RB 2000 Nr. 50 = VGr, 13. April 2000, VB.2000.00048, E. 6, www.vgrzh.ch). An diesen zutreffenden Ausführungen ist festzuhalten.

4.4

Die Vorinstanz stellte die Verletzung des Kostendeckungsprinzips mit der gleichen Begründung – ohne jedoch den Verwaltungsgerichtsentscheid vom 13. April 2000 zu nennen – in Abrede. Erstens seien in den Rechnungen des Handelsregisteramts Gewinne enthalten, die das Handelsregisteramt mit Dienstleistungen erziele, welche es ausserhalb des amtlichen Auftrages erbracht habe (so etwa durch die Task-force-Vorprüfungen). Zweitens wären – zumindest teilweise – auch die Aufwendungen der Aufsichtsbehörde vom erzielten Gewinn in Abzug zu bringen, was diesen zusätzlich schmälern würde. Drittens sei zu berücksichtigen, dass das Handelsregisteramt an den eidgenössischen Gebührentarif gebunden sei. Dieser dürfe im Interesse der Gleichbehandlung der Gebührenpflichtigen in der gesamten Schweiz allfällige höhere Kosten anderer kantonaler Ämter und im Hinblick auf eine angemessene Geltungsdauer auch die künftige Teuerung mitberücksichtigen. In Bezug auf die vom Beschwerdeführer geltend gemachten Einnahmeüberschüsse des Bundes wies die Vorinstanz darauf hin, dass die vom Beschwerdeführer genannten Aufwendungen sich auf die Aufwendungen des Eidgenössischen Amts für das Handelsregister beschränkten und die von anderen Bundesämtern erbrachten Dienstleistungen in Handelsregistersachen ausser Acht lassen würde (Vorinstanz, E. 5.3).

4.5

Was der Beschwerdeführer zur behaupteten Verletzung des Kostendeckungsprinzips ausführen lässt, ist nicht geeignet, das Verwaltungsgericht von seiner im Jahr 2000 eingeschlagenen Rechtsprechung abzubringen.

4.5.1

Der Beschwerdeführer verweist auf einen früheren Bundesgerichtsentscheid vom 4. April 1997 (BGr,4A.6/1996), der eine Verletzung des Kostendeckungsprinzips durch die Handelsregistergebühren verneint hatte. Seiner Ansicht nach weist jedoch die in der Zwischenzeit eingeführte Vollkostenrechnung die Gewinne in Millionenhöhe korrekt aus. Im Entscheid vom 13. April 2000 ging das Verwaltungsgericht jedoch nicht von einer Vollkostenrechnung, sondern bloss von einer Kostenrechnung im Sinne von § 19 Abs. 1 und 2 der Verordnung über das Globalbudget aus (VB.2000.00048 E. 6b/aa). Diese enthalte zwar die erzielten (Gebühren-)Erträge vollständig, nicht aber den gesamten Aufwand des Handelsregisteramts. Der blosse Hinweis des Beschwerdeführers darauf, dass nunmehr die Vollkostenrechnung eingeführt sei, lässt nicht zwingend darauf schliessen, dass nunmehr auch der gesamte Aufwand des Handelregisteramts darin berücksichtigt wäre. Entsprechendes macht der Beschwerdeführer jedenfalls nicht substanziiert geltend. In der Kostenrechnung sind aber, wie das Verwaltungsgericht in seinem Entscheid von 2000 und die Vorinstanz festgestellt haben, die Aufwendungen der Aufsichtsbehörden nicht enthalten. Der Beschwerdeführer hat somit in keiner Weise dargetan, weshalb diese Aufwendungen vom vom Handelsregisteramt erzielten Ertragsüberschuss nicht in Abzug zu bringen sind.

4.5.2

Weiter bestreitet der Beschwerdeführer, dass das Handelsregisteramt seine Gewinne auch mit Dienstleistungen erziele, die es ausserhalb seines amtlichen Auftrags erbringt. So gehörten die vom Handelsregisteramt genannten Task-force-Vorprüfungen gemäss Art. 9 Ziff. 4 GebV HReg zum amtlichen Auftrag. Hierbei verkennt der Beschwerdeführer, dass es sich dabei nur um eine beispielhaft erwähnte Aufgabe des Handelsregisteramts handelt. Es kann daher offen bleiben, ob die Task-force-Prüfungen zum amtlichen Auftrag gehören oder nicht. Jedenfalls hat der Beschwerdeführer in keiner Weise dargetan, dass das Handelsregisteramt einen beträchtlichen Teil seiner Ertragsüberschüsse nicht mit nichtamtlichen Aufgaben erzielt, wovon das Verwaltungsgericht im Entscheid vom 13. April 2000 ausgegangen ist (VB.2000.0048 E. 6b/cc).

4.5.3

Schliesslich bestreitet er, dass sich die vom Handelsregisteramt erhobenen Gebühren im gleichen Rahmen wie in anderen Kantonen bewegten. Der Beschwerdeführer hat es unterlassen, diese Behauptung näher zu substanziieren. Insbesondere handelt es sich bei den vom Beschwerdeführer ins Feld geführten Handelsregisterauszügen nur um eine von vielen vom Handelsregisteramt wahrgenommenen gebührenpflichtigen Aufgaben.

4.5.4

In Bezug auf die geltend gemachten Gebührenüberschüsse des Eidgenössischen Amts für das Handelsregister belässt es der Beschwerdeführer mit der Behauptung, dass das Kostendeckungsprinzip verletzt sei. In dem dem Beschwerdeführer bekannten Bundesgerichtsurteil vom 4. April 1997 (BGr,4A.6/1996) legte das Bundesgericht dar, weshalb das Kostendeckungsprinzip auch auf Bundesebene nicht verletzt sei. Da der Beschwerdeführer hiergegen nichts Substanzielles vorbringt, ist auf die diesbezügliche Rüge mangels hinreichender Substanziierung nicht weiter einzugehen.

4.6

Demnach ist die Beschwerde, soweit der Beschwerdeführer geltend macht, das Kostendeckungsprinzip sei verletzt, abzuweisen.

5.

Des Weiteren bestreitet der Beschwerdeführer seine persönliche Haftung für die geschuldeten Gebühren der C AG. Gemäss Art. 21 Abs. 1 GebV HReg haftet derjenige, der zu einer Anmeldung verpflichtet ist, persönlich für die Bezahlung der Gebühren und Auslagen. Der Wortlaut dieser Bestimmung ist eindeutig, was vom Beschwerdeführer auch nicht infrage gestellt wird (vgl. BGE 115 II 93). Daran ändert auch die am 1. Januar 2000 in Kraft getretene Bundesverfassung (BV) nichts. Das Verwaltungsgericht stellte schon in seinem Entscheid vom 13. April 2000 fest, dass die Verfassungsbestimmungen von Art. 127 Abs. 1 BV und Art. 164 Abs. 1 lit. d BV nicht über das hinausgehen, was bisher nach Lehre und Praxis mit Bezug auf das gebührenrechtliche Legalitätsprinzip galt. Der Beschwerdeführer vermag somit hinsichtlich der gesetzlichen Grundlage für die persönliche Haftung aus diesen Verfassungsbestimmungen nichts zu seinen Gunsten ableiten (RB 2000 Nr. 49 E. 5a).

6.

Der Beschwerdeführer macht sinngemäss weiter geltend, die Vorinstanz habe dadurch, dass sie den Parteien eine Staatsgebühr von Fr. 800.- auferlegt habe, ihr Ermessen überschritten. Wie er zu Recht geltend macht, bemessen sich die Verfahrenskosten im kantonalen Aufsichtsverfahren nach Art. 14 GebV HReg, wonach die Aufsichtsbehörde von den Parteien, je nach Bedeutung und Arbeitsaufwand, eine Spruchgebühr bis Fr. 1'500.- sowie Schreibgebühren nach kantonalem Recht bezieht. Im vorinstanzlichen Verfahren rügte der Beschwerdeführer unter anderem die formelle Gültigkeit der Verfügung des Handelsregisteramts, die Verletzung des Kostendeckungsprinzips, die mangelnde gesetzliche Grundlage für die Positionen "Porto und Auslagen" und "Kanzleigebühren" sowie seine persönliche Haftung. Zudem qualifizierte er Handelsregistergebühren erneut als Gemengsteuern, obwohl das Verwaltungsgericht dies längst verneint hatte (RB 2000 Nr. 49 und Nr. 50) und verlangte eine mündliche Verhandlung, obwohl darauf insbesondere bei Streitigkeiten über Handelsregistergebühren kein Anspruch besteht (RB 2000 Nr. 27). Damit generierte er unnötigen Mehraufwand. Ausserdem sah sich die Vorinstanz veranlasst einen zweiten Schriftenwechsel durchzuführen. Damit war der Arbeitsaufwand der Vorinstanz erheblich. In Anbetracht dessen, dass die Vorinstanz eine Spruchgebühr bis Fr. 1'500.- hätte festlegen können, erweist sich eine Staatsgebühr von Fr. 800.- als durchaus angemessen, weshalb sich das auf Rechtskontrolle beschränkte Verwaltungsgericht nicht zum Einschreiten veranlasst sieht (§ 50 VRG).

7.

Bei diesem Verfahrensausgang sind die Verfahrenskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Die Höhe bemisst sich nach Art. 14 lit. b GebV HReg (vgl. BGE 124 III 259). In Anbetracht des Aufwands erweist sich eine Gerichtsgebühr von Fr. 800.- als angemessen. Eine Parteientschädigung steht dem Beschwerdeführer von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).