Verkehrsanordnung

1.1

Nach Art. 3 Abs. 2 SVG sind die Kantone befugt, für bestimmte Strassen Fahrverbote, Verkehrsbeschränkungen und Anordnungen zur Regelung des Verkehrs zu erlassen. Sie können diese Befugnis den Gemeinden übertragen unter Vorbehalt der Beschwerde an eine kantonale Behörde. Nach Abs. 4 derselben Bestimmung können andere Beschränkungen oder Anordnungen erlassen werden, soweit der Schutz der Bewohner oder gleichermassen Betroffener vor Lärm und Luftverschmutzung, die Sicherheit, die Erleichterung oder Regelung des Verkehrs, der Schutz der Strasse oder andere in den örtlichen Verhältnissen liegende Gründe dies erfordern. Aus solchen Gründen können insbesondere in Wohnquartieren der Verkehr beschränkt und das Parkieren besonders geregelt werden.

Solche Anordnungen polizeilicher Art, die durch Signale und/oder Markierungen angezeigt werden (im Unterschied zu solchen baulicher Art wie etwa Riegel, horizontale und vertikale Fahrbahnaufsätze, Belagskissen, Diagonalsperren etc.), gehören zu den funktionellen Verkehrsanordnungen, weil sie in der Regel mit Rücksicht auf die Funktion einer Strasse erlassen werden (Roger M. Meier, Verkehrsberuhigungsmassnahmen nach dem Recht des Bundes und des Kantons Zürich, Zürich 1989, S. 40 und 86 ff.; zu den baulichen Massnahmen derselbe, S. 101 ff.; René Schaffhauser, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, 2. A., Bern 2002, Band I, Rz. 37 ff.; Tobias Jaag, Verkehrsberuhigung im Rechtsstaat, ZBl 87/1986, S. 289 ff., S. 294). Da gemäss der seit 1. Januar 2003 geltenden Fassung von Art. 3 Abs. 4 SVG gegen letztinstanzliche kantonale Entscheide über solche Massnahmen die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht möglich ist, kann nach der Grundordnung von § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) auch gegen solche Massnahmen zuvor Beschwerde an das Verwaltungsgericht erhoben werden (RB 2003 Nr. 16 = VGr, 13. November 2003, VB.2003.00333, E. 1; VGr, 27. Mai 2003, VB.2003.00039, E. 1; VGr, 19. Juni 2003, VB. 2003.00095, E. 1a; alle Entscheide einsehbar unter www.vgrzh.ch; Schaffhauser, Rz. 136; anders (altrechtlich) noch RB 1998 Nr. 28). Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde daher zuständig. Die Legitimation des Beschwerdeführers ergibt sich entgegen der Ansicht der Mitbeteiligten aus seiner Betroffenheit als Anwohner der Pflugsteinstrasse, der diese regelmässig beansprucht und durch die vorgesehene Geschwindigkeitsbeschränkung und erschwerte Zufahrt zum Haus berührt ist (dazu Schaffhauser, Rz. 140; Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. A., Zürich 1998, Rz. 559; Jaag., S. 301 f.; RB 1991 Nr. 4; vgl. hinten E. 2.2).

1.2

Umstritten ist unter den Parteien, ob der Beschwerdeführer tatsächlich die Aufhebung der Tempo-30-Zone an der Pflugsteinstrasse verlangt hat, wie er geltend macht, oder ob er diesen Antrag nur im Zusammenhang mit der angeblichen Verletzung des Koordinationsgebots und/oder der behaupteten Unverhältnismässigkeit der baulichen Verkehrsberuhigungsmassnahmen gestellt hat, wie die Beschwerdegegnerin und die Mitbeteiligte ausführen lassen. In der Beschwerde hält der Beschwerdeführer jedenfalls an diesem Antrag fest und erachtet die vorgesehene Einführung von Tempo-30 auf der Pflugsteinstrasse angesichts deren Topografie als schmale und steile Strasse für überflüssig. Im Rekursverfahren äusserte er sich dazu zwar weniger ausführlich. Hingegen unterschied er auch dort klar zwischen der Einführung der Tempo-30-Zone und den damit verbundenen baulichen Anordnungen, welche ihm kumuliert eine Mehrbelastung (Lärm, Abgase) bescherten und ihm den Zugang zu seiner Liegenschaft erschwerten. Es ist daher davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer bereits mit seinem Rekurs sowohl die Einführung der Tempo-30-Zone auf der Pflugsteinstrasse als auch die dazu vorgesehenen baulichen Massnahmen angefochten hat, letzterwähnte allerdings beschränkt auf die Aufhebung der Belagskissen. Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin und der Mitbeteiligten wird somit mit dem Beschwerdeantrag, die Festsetzung der Tempo-30-Zone aufzuheben, der Streitgegenstand nicht erweitert.

1.3

Die Beschwerdegegnerin verlangt, es sei der Umfang der aufschiebenden Wirkung der vorliegenden Beschwerde auf die Pflugsteinstrasse allein zu beschränken. Da in der Sache sogleich materiell entschieden wird, erweist sich dieser Antrag als gegenstandslos geworden.

1.4

Der Beschwerdeführer verlangt sodann einen Augenschein. Der Entscheid über die Anordnung eines Augenscheins steht im pflichtgemässen Ermessen der anordnenden Behörde. Eine dahingehende Pflicht besteht nur, wenn die tatsächlichen Verhältnisse auf andere Weise überhaupt nicht abgeklärt werden können. Dem ist vorliegend nicht so. Der Plan über das Vorprojekt zur Einführung von Tempo-30 auf der Pflugsteinstrasse enthält nicht nur eine grossmassstäbliche detailgetreue zeichnerische Wiedergabe der Pflugsteinstrasse, sondern auch diverse Fotos, welche die notwendigen Eindrücke zu vermitteln vermögen. Auf einen Augenschein ist daher zu verzichten.

2.

2.1

Das Gutachten vom 10. November 2003 enthält im Massnahmenplan die baulichen Massnahmen, die Signalisation und Markierung im gesamten Tempo-30-Zonen-Perimeter im Detail. So sind auf der Pflugsteinstrasse neben Massnahmen zum Fussgängerschutz di­verse Belagskissen und Einengungen sowie die Aufhebung der Vortrittsregelung bei deren Einmündung in die Laubholz- und Schulhausstrasse vorgesehen. Die Verfügung Nr. A 26'395 in der am 2. April 2004 publizierten Fassung enthält jedoch nur die Einführung der Tempo-30-Zone auf der Pflugsteinstrasse als funktionelle Verkehrsanordnung, nicht aber die Verbindlicherklärung des Massnahmenplans für die unterstützenden baulichen und markierungstechnischen Massnahmen. Gemäss Rechtsmittelbelehrung kann die erwähnte Verfügung mit Rekurs beim Regierungsrat angefochten werden. Der Beschwerdeführer geht zu Recht davon aus, dass ein Rekurs dagegen nur die funktionelle Verkehrsanordnung betreffen kann. Er befürchtet offenkundig, sich gegen die baulichen Massnahmen nicht mehr wehren zu können, sofern diese nicht gleichzeitig mit der verfügten Einführung der Tempo-30-Zonen eröffnet werden. Der Regierungsrat ist auf den (Eventual-) Antrag des Beschwerdeführers im Rekursverfahren, wonach die Festsetzung der baulichen Massnahmen (Belagskissen) aufzuheben sei, nicht eingetreten mit der Begründung, die bauliche Ausgestaltung einer Staats- oder Gemeindestrasse im Gemeingebrauch bilde nicht Gegenstand des Verfahrens betreffend Verkehrsanordnungen (Rekursentscheid E. 5b/bb).

2.2

Der Beschwerdeführer verlangt deshalb die Sistierung des Verfahrens, bis die baulichen Massnahmen auf der Pflugsteinstrasse festgesetzt sind, sowie deren öffentliche Auflage gemeinsam mit dem Entscheid zur Festsetzung der Tempo-30-Zone. Zur Begründung seines Antrags stützt er sich auf die Koordinationspflicht, deren Nichtbeachtung die Gefahr berge, dass sich ein Anwohner gegen die verkehrsberuhigenden Massnahmen nicht wehren könne. Die Mitbeteiligte bestreitet zunächst die Legitimation des Beschwer­deführers, die Rüge der Verletzung der Koordinationspflicht zu erheben, mit dem Argument, es ermangle ihm durch die verfügte Temporeduktion an der vorausgesetzten beson­­deren Betroffenheit.

2.2.1

Nach § 21 lit. a VRG wie auch nach Art. 103 lit. a des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 (OG) ist zum Rekurs bzw. zur Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat. Zur Anfechtung von Verkehrsberuhigungsmassnahmen sind die durch die Massnahme besonders betroffenen Anstösser der "beruhigten" Strasse legitimiert. Ein tatsächliches oder rechtliches Interesse an der Aufhebung einer Beschränkung ist dann gegeben, wenn zum Beispiel die Zufahrt erschwert oder eine Geschwindigkeitsbeschränkung angeordnet wird, wenn regelmässig benützte Parkplätze aufgehoben werden oder durch eine Verkehrsmassnahme vermehrt Immissionen zu befürchten sind. Erforderlich ist ferner, dass die tatsächliche oder rechtliche Situation des Betroffenen durch den Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden kann (Schaffhauser, Rz. 139 f.). Nach der bundesrätlichen Praxis, der sich das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich im Entscheid vom 20. November 1991 anschloss, steht die Rekurslegitimation von vornherein allen Anstössern der von einer Verkehrsmassnahme betroffenen Strasse zu, zudem jedem Automobilisten, der die betreffende Strasse mehr oder weniger regelmässig beansprucht (RB 1991 Nr. 4; Meier, S. 259 f.; Schaffhauser, Rz. 139 f.). Im Hinblick auf eine unzulässige Popularbeschwerde muss Letzterwähntes jedenfalls dann gelten, wenn ein Automobilist auf die Benützung der entsprechenden Strasse angewiesen ist (wie dies in RB 1991 Nr. 4 E. 2c der Fall war). Wird die spezifische Betroffenheit Dritter in einem Rechtsmittelverfahren aus befürchteten Immissionen abgeleitet, so ist auf Art und Intensität dieser Immissionen abzustellen. Die Legitimation ist zu bejahen, wenn die mutmasslichen Auswirkungen eines Bauvorhabens deutlich wahrnehmbar sind und ohne technisch aufwändige und kostspielige Abklärungen festgestellt und von den allgemeinen Immissionen, wie sie der Strassenverkehr mit sich bringt, unterschieden werden können (VGr, 4. Dezember 2003, VB.2003.00304, E. 2.2, mit weiteren Hinweisen, www.vgrzh.ch).

2.2.2

Der Beschwerdeführer stützt sich für seine besondere Betroffenheit vorerst auf erhebliche Immissionen. Wenn Belagskissen mit Tempo-30 problemlos überfahren werden könnten, beschleunigten viele Autofahrer nach dem Hindernis stark, um vor dem nächsten Belagskissen wieder abzubremsen. Das Aufheulen der Motoren insbesondere von leistungsstarken Fahrzeugen (Porsche, Geländewagen) werde zu unerträglichem Mehrlärm führen. Ausserdem führt er an, die geplanten Massnahmen (Belagskissen) erschwerten die Zufahrt zu seiner Liegenschaft. Daraus ergibt sich seine notwendige Betroffenheit bzw. seine Legitimation im vorliegenden Verfahren.

2.3

Verkehrsberuhigungsmassnahmen über Befehle und Verbote wie auch Anordnungen, die auf andere Weise erheblich in die rechtliche oder tatsächliche Stellung von Privaten eingreifen, sind in Verfügungsform zu erlassen (Jaag, S. 296 f.). Die Verfügung ist ein individueller, an den Einzelnen gerichteter Hoheitsakt, durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich etc. 2002, Rz. 854). Bei der erlassenden Behörde kann es sich um eine Verwaltungsbehörde oder um ein Organ der Legislative oder der Judikative handeln. Als hoheitlich gilt ein Akt, der im Rahmen der einer Behörde zustehenden öffentlichrechtlichen Befugnisse ergeht und im Bereich ihrer öffentlichrechtlichen Zuständigkeit liegt. Als konkret erweist sich eine Anordnung, die dermassen spezifiziert und typisiert ist, dass sie sich unmittelbar vollziehen lässt. Die Allgemeinverfügung dagegen ist eine Verwaltungsmassnahme, die zwar nur eine konkrete Situation ordnet, sich aber an einen grösseren, nicht individuell bestimmten Personenkreis richtet (generell-konkrete Anordnung). Typisches Beispiel für eine Allgemeinverfügung sind Verkehrsanordnungen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 4-31 N. 13 ff.; Häfelin/Müller, Rz. 858 ff., 923; Kölz/Häner, Rz. 188 ff.).

2.3.1

Unzweifelhaft handelte die Beschwerdegegnerin bei der Festlegung der Tempo-30-Zonen im Rahmen ihrer Kompetenzen. Gemäss Art. 32 Abs. 2 SVG beschränkt der Bundesrat die Geschwindigkeit der Motorfahrzeuge auf allen Strassen. Die allgemeine Höchstgeschwindigkeit für Fahrzeuge beträgt unter günstigen Strassen-, Verkehrs- und Sichtverhältnissen in Ortschaften 50 km/h (Art. 4a Abs. 1 lit. a der Verkehrsregelnverordnung vom 13. November 1962 [VRV]). Nach Art. 32 Abs. 3 SVG kann die vom Bundesrat festgesetzte Höchstgeschwindigkeit für bestimmte Strassenzüge von der zuständigen kantonalen Behörde herab- oder heraufgesetzt werden. Die Beschwerdegegnerin war somit für die Einführung der Tempo-30-Zonen zuständig. Dies ergibt sich auch aus der kantonalen Signalisationsverordnung vom 21. November 2001 (SignalisationsV), wonach die Direktion für Soziales und Sicherheit auf Antrag der zuständigen Gemeindebehörde dauernde Verkehrsanordnungen auf Gemeindestrassen verfügt (§ 4 Abs. 2 SignalisationsV). Als Verkehrsanordnungen im Sinne dieser Verordnung gelten Signale, Lichtsignale, Markierungen und Verkehrsbeschränkungen (§ 3 SignalisationsV). Was mit "Verkehrsbeschränkungen" gemeint ist, geht aus der Signalisationsverordnung nicht hervor. In der Folge ist darin bloss von Signalen, Lichtsignalen und Markierungen die Rede (zum Beispiel §§ 10-12 SignalisationsV). In Anlehnung an Art. 3 Abs. 4 SVG ist davon auszugehen, dass mit Verkehrsbeschränkungen nur funktionelle Verkehrsanordnungen gemeint sind. Rekursinstanz für Entscheide über solche Verkehrsbeschränkungen ist der Regierungsrat (§ 31 Abs. 2 lit. a SignalisationsV); sein Entscheid kann an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden (Kölz/Bosshart/Röhl, § 41 N. 28). Erlassen die Kantone Verkehrsbeschränkungen, haben sie sich demnach an das Bundesrecht zu halten; ergreifen sie dagegen bauliche Massnahmen, ist allein das kantonale Strassenrecht anwendbar (Schaffhauser, Rz. 68).

2.3.2

Nach herrschender Lehre und Praxis fallen bauliche Massnahmen nicht unter die funktionellen Verkehrsanordnungen nach Art. 3 Abs. 4 SVG (vorn E. 1.1; Schaffhauser, Rz. 37 ff., insbesondere Rz. 44, 49 und 68; Bundesrat, 13. Januar 1999, VPB 63/1999 Nr. 55, E. 4a; teilweise kritisch Meier, S. 82 und 106, sowie Jaag, S. 295 und 299). In ständiger Rechtsprechung lehnte es der Bundesrat ab, auf angefochtene Verkehrsberuhigungsmassnahmen (Niveauunterschiede, horizontale und vertikale Versätze) einzugehen, weil er sich als dazu sachlich nicht zuständig erachtete. Solche baulichen Veränderungen fielen unter die den Kantonen vorbehaltene Strassenhoheit (Bundesrat, 18. Januar 1984, ZBl 85/1984, S. 276, E. 2; 13. Januar 1999, VPB 63/1999 Nr. 55). Auf derselben Betrachtungsweise beruht die bisherige Praxis des Verwaltungsgerichts, wonach bauliche Verkehrsberuhigungsmassnahmen (Riegel) Bestandteile einer Projektierung im Sinn von §§ 12 ff. des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG) seien und als Bestandteile der Strassenanlage dem kantonalen Recht unterstünden (VGr, 2. Oktober 1984, ZBl 86/1985, S. 82 ff.).

Nach § 12 StrG werden Gemeindestrassen von dem nach der Gemeindeordnung zuständigen Organ projektiert. Projekte für Gemeindestrassen werden vom Gemeinderat festgesetzt. Gegen das Projekt kann innerhalb der Auflagefrist Einsprache erhoben werden. Über die Einsprachen wird mit der Festsetzung entschieden. Bei Projekten von untergeordneter Bedeutung kann auf das Einspracheverfahren verzichtet werden. In diesen Fällen sind Begehren um Projektänderungen im Enteignungsverfahren zulässig (§§ 12 Abs. 2, 15 Abs. 2, 17 Abs. 1, 2, 4 und 5 StrG). Im Rahmen der Einführung einer Tempo-30-Zone gibt es in aller Regel kein Enteignungsverfahren. Wird auf das Einspracheverfahren verzichtet, muss jedoch für die Betroffenen eine Möglichkeit dafür bestehen, angeordnete bauliche Massnahmen anfechten zu können. Eine formelle Verfügung ist immer dann zu erlassen, wenn die Möglichkeit besteht, dass jemand zur Anfechtung einer Massnahme legitimiert sein könnte (Jaag, S. 297; dazu vorn E. 2.3). Die Gemeinde hat somit über die mit der Einführung von Tempo-30 vorgesehenen baulichen Massnahmen in einer Strasse jedenfalls eine Allgemeinverfügung zu erlassen. Ob die Mitbeteiligte vorliegend die baulichen Massnahmen an der Pflugsteinstrasse zu Recht als von untergeordneter Bedeutung im Sinn von § 17 Abs. 5 StrG beurteilte oder nicht, braucht hier nicht abschliessend beurteilt zu werden.

Die Gemeinde ist demnach grundsätzlich dafür zuständig, den Verkehr auf Gemeindestrassen mittels baulicher Veränderungen im Sinne des beabsichtigten Erfolgs zu beeinflussen. Gegen bauliche Massnahmen der Gemeinden ist der Rekurs an den Bezirksrat zulässig, da­gegen die Beschwerde an das Verwaltungsgericht (Jaag, S. 302; § 19c Abs. 2 in Verbindung mit 41 VRG; § 10 Abs. 2 des Gesetzes über die Bezirksverwaltung vom 10. März 1985).

2.3.3

Damit bedarf eine Verkehrsberuhigungsmassnahme, die einerseits eine Tempo-30-Zone als funktionelle Verkehrsanordnung und andererseits bauliche Massnahmen (zum Beispiel Belagskissen, Einengungen etc.) vorsieht, sowohl einer Verfügung der Direktion für Soziales und Sicherheit als auch einer solchen der zuständigen Gemeindebehörde. Daraus ergibt sich, wie dargelegt, eine Teilung des Rechtsmittelwegs im Rekursverfahren (Regierungsrat bzw. Bezirksrat), und es droht die Gefahr sich widersprechender oder nicht aufeinander abgestimmter Entscheide. In diesem Zusammenhang stellt sich tatsächlich die Frage eines koordinierten Vorgehens der beteiligten Instanzen.

2.4

Während sich der Beschwerdeführer zur Frage einer Koordinationspflicht im Rekursverfahren noch auf Art. 25a des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 gestützt hatte, beruft er sich nunmehr darauf, dass sich ein Anwohner bei fehlender Koordination in der Tempo-30-Einführung kaum gegen die baulichen Massnahmen wehren könne, falls die Behörde damit argumentiere, die baulichen Massnahmen bildeten nicht Teil der funktionellen Verkehrsanordnung. Es gehe beim Koordinationsgrundsatz um einen allgemeinen Rechtssatz, der hier zur Anwendung gelange. Demgegenüber bestreitet die Mitbeteiligte, dass ein bundesrechtlicher Rechtsgrundsatz bestehe, wonach alles koordiniert werden müsse, was koordiniert werden könne. Zudem bestehe für die Einführung von Tempo-30-Zonen eine ausführliche Regelung, welche bewirke, dass keine solchen Zonen festgesetzt werden könnten, die nicht mit allen nötigen baulichen Massnahmen verbunden seien. Damit sei die materielle Koordination zwischen Verkehrsanordnungen und baulichen Massnahmen sichergestellt.

2.4.1

Wenn die Errichtung oder Änderung einer Baute oder Anlage Verfügungen mehrerer Behörden erfordert, ist nach Art. 25a Abs. 1 RPG eine Behörde zu bezeichnen, die für ausreichende Koordination sorgt. Nach Abs. 2 lit. b derselben Bestimmung sorgt die für die Koordination verantwortliche Behörde für eine gemeinsame öffentliche Auflage aller Gesuchsunterlagen. Art. 25a Abs. 4 RPG erlaubt die sinngemässe Anwendung dieser Grundsätze auf das Nutzungsplanverfahren. Die in §§ 12 ff. StrG vorgesehenen Strassenprojektpläne stellen Sondernutzungspläne dar (Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, Rz. 325). Mindestens analog lässt sich daher eine Koordinationspflicht aus Art. 25a Abs. 4 RPG auf den vorliegenden Fall ableiten. Allerdings besteht nach der Rechtsprechung kein Koordinationsbedarf dort, wo ein Bauvorhaben allein aufgrund einer Baubewilligung ausgeführt werden könnte, ohne dass weitere Bewilligungen erforderlich sind, selbst wenn gleichzeitig noch weitere Massnahmen getroffen werden sollten, die eigene Bewilligungen erforderten. Der Koordinationsbedarf richtet sich nicht danach, ob die einzelnen Verfahren koordinierbar sind; ausschlaggebend ist, ob auf das gleiche Projekt verschiedene materiellrechtliche Vorschriften anzuwenden sind, zwischen denen ein derart enger Sachzusam­menhang besteht, dass sie nicht getrennt und unabhängig voneinander angewandt werden dürfen (BVR 2002, S. 443 E. 2; BGE 122 II 81 E. 6d/aa, 116 Ib 50 E. 4b, 114 Ib 129 E. 4a).

2.4.2

Wie bereits dargelegt, sind bauliche Massnahmen zur Verkehrsberuhigung nach ständiger Rechtsprechung selbst dann nicht als funktionelle Verkehrsanordnungen im Sinn von Art. 3 Abs. 4 SVG zu qualifizieren, wenn sie zusammen mit der Einführung einer Tempo-30-Zone (einer durch Signalisation vollzogenen Massnahme) Bestandteil eines Gesamtpakets bilden. Dies ist angesichts der hieraus folgenden unterschiedlichen Verfügungskompetenzen und Rechtsmittelwege, wie der Beschwerdeführer zu Recht geltend macht, unter dem Gesichtswinkel des Koordinationsgebotes nicht unbedenklich.

Die Einführung einer Tempo-30-Zone ohne bauliche Veränderungen ist häufig nutzlos. So ist die örtliche Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit, da deren Beachtungsgrad nur bei 10 % bis 40 % liegt, kein wirksames Mittel zur Verlangsamung des Verkehrs in Wohnquartieren. Vielmehr schadet sie durch ihre praktische Undurchsetzbarkeit der Verkehrsdisziplin und der Verkehrssicherheit. Lokale Geschwindigkeitsbegrenzungen in Wohnquartieren sind nur dann sinnvoll, wenn sie durch flankierende bauliche und gestalterische Massnahmen an der Strassenanlage selber unterstützt werden. Das Aufstellen von Schildern allein reicht nicht aus und stellt kein wirksames Mittel zur Verlangsamung des Verkehrs in Wohnquartieren dar (Meier, S. 94 f.). Dies muss entsprechend auch für flächenhaft angelegte Verkehrsberuhigungskonzepte wie Tempo-30-Zonen gelten. Ohne gleichzeitig zu erstellende bauliche Massnahmen kann der Zweck der generellen Geschwindigkeitsherabsetzung in aller Regel nicht erfüllt werden (VPB 63/1999 Nr. 55, E. 4a). Umgekehrt sind die entsprechenden baulichen Massnahmen in Art und Ausmass ihrerseits durch die Einführung von Tempo-30 bedingt. Schon daraus ergibt sich ein enger Sachzusammenhang zwischen den verschiedenen materiellrechtlichen Vorschriften, die zur Anwendung gelangen.

Demnach ist die Einführung einer Tempo-30-Zone, um wirksam zu sein, in aller Regel unabdingbar mit darauf abgestimmten baulichen und gestalterischen Massnahmen verknüpft, die darauf ausgerichtet sind, auf einer bestimmten Strasse die dauernde Einhaltung der Geschwindigkeitsreduktion und die Sicherheitsbedürfnisse aller Benutzer auf der geschwindigkeitsberuhigten Strasse wie auch an besonders gefährlichen Stellen zu gewährleisten. Im Unterschied etwa zu einem Belagskissen vor einem Fussgängerstreifen, das der lokalen Verminderung der Geschwindigkeit herannahender Fahrzeuge und damit einzig der Sicherheit der Benutzer des betreffenden Fussgängerstreifens dient, sind bauliche Massnahmen in einer der Tempo-30-Zone zugeordneten Strasse Bestandteil des darin verwirklichten Sicherheitskonzeptes. Die Platzierung einzelner baulicher Massnahmen (Belagskissen, Einengungen etc.) hat aus der Gesamtsicht dieses Konzeptes zu erfolgen und darf nicht für sich isoliert betrachtet werden. Zwar können bauliche Massnahmen zur Verkehrsberuhigung grundsätzlich unabhängig von der Einführung einer Tempo-30-Zone von der Gemeinde erstellt werden. Sind sie aber gleichzeitig mit der Einführung einer Tempo-30-Zone zu vollziehen, besteht ein derart enger Sachzusammenhang zwischen der funktionellen Verkehrsanordnung (Einführung von Tempo-30) und den dazu notwendigen baulichen Massnahmen, dass sie nicht getrennt und unabhängig voneinander angeordnet werden sollen. Anders verhielte es sich etwa dann, wenn sich bauliche Massnahmen zur Ausgestaltung von Tempo-30-Zonen erst bei nachträglicher Überprüfung der Wirksamkeit der blossen Signalisation als notwendig erweisen. Sind die baulichen Massnahmen aber Teil des Konzeptes einer Tempo-30-Zone, ergibt sich daraus nicht nur ein sachlicher, sondern auch ein rechtlicher Zusammenhang zwischen den funktionellen und baulichen Anordnungen, indem die Angemessenheit der baulichen Massnahmen nicht für sich isoliert, sondern im Rahmen des Konzeptes der Tempo-30-Zonen zu beurteilen ist, was für eine Koordina­tionspflicht spricht.

2.4.3

Da indessen – trotz Beteiligung mehrerer Behörden an der Einführung des Tempo-30-Konzeptes – deren Kompetenzen und das von ihnen anzuwendende Recht klar voneinander getrennt sind (vorn E. 2.3.3), kann die Koordination nicht darin bestehen, die Einführung von Tempo-30, eingeschlossen der baulichen Massnahmen, einer Behörde zu überlassen. Andernfalls würde in unzulässiger Weise in die bestehende Zuständigkeitsordnung eingegriffen. Ausgehend von dieser kantonalen Verfahrensordnung ist die gebotene Koordination aber immerhin insoweit zu gewährleisten, als die Festsetzung der notwendigen baulichen Massnahmen gleichzeitig mit der Einführung von Tempo-30-Zonen verfügt bzw. eröffnet werden muss, um den Betroffenen die Möglichkeit einzuräumen, den – im Rekursverfahren getrennten – Rechtsmittelweg einzuschlagen. Dies jedenfalls dann, wenn die erforderlichen baulichen Massnahmen im Zeitpunkt der verfügten Einführung einer Tempo-30-Zone bereits vorgesehen sind. Sodann wird es an den zuständigen Rechtsmittelinstanzen liegen, ihre Entscheide ihrerseits in geeigneter Weise zu koordinieren.

2.5

Es fragt sich, ob aufgrund der vorstehenden Erwägungen zur erforderlichen Koordination (gleichzeitige Eröffnung sowohl der kantonalen Verfügung der Tempo-30-Zone wie auch der kommunalen Anordnung der baulichen Massnahmen) der Rekursentscheid des Regierungsrats vom 10. November 2004 sowie die Verfügung Nr. A 26'395 der Direktion für Soziales und Sicherheit vom 26. März 2004 aufzuheben seien, damit die diesbezügliche kantonale Verfügung erneut – koordiniert mit jener der Gemeinde betreffend die baulichen Massnahmen – getroffen werden könne. Das ist zu verneinen. Zum einen ist von einer solchen Rechtsfolge im vorliegenden Fall schon aus Gründen der Praktikabilität abzusehen, weil die Beschwerde lediglich die Massnahmen an der Pflugsteinstrasse betrifft, welche Bestandteil eines umfassenderen, sonst unangefochtenen Massnahmenpakets bilden. Zum andern beschränkt sich der erforderliche Koordinationsbedarf nach dem Gesagten primär auf eine gemeinsame Eröffnung der kantonalen und der kommunalen Anordnungen; es bleibt hingegen dabei, dass die anschliessend möglichen Rechtswege (Rekurs gegen die kantonale Verfügung an den Regierungsrat bzw. gegen die kommunale Anordnung an den Bezirksrat) bestehen bleiben. Bei dieser Sach- und Rechtslage rechtfertigt es sich nicht, das im vorliegenden Fall bereits durchgeführte Rekursverfahren vor Regierungsrat betreffend die Anordnung der Direktion zu wiederholen.

Das bedeutet, dass ungeachtet des in den vorstehenden Erwägungen erkannten Koordinationsbedarfes der Rekursentscheid des Regierungsrats jedenfalls insoweit zu bestätigen ist, als darin auf den Rekurs des Beschwerdeführers bezüglich der baulichen Massnahmen nicht eingetreten worden ist, und dass die hierauf Bezug nehmenden Beschwerdeanträge 2 bis 5 abzuweisen sind. Ein Vorbehalt ist insofern anzubringen, als auf die Anordnung der Tempo-30-Zone auf der Pflugsteinstrasse – welche nachfolgend (E. 3) beurteilt und nach dem jetzigen Stand der Dinge bestätigt wird – zurückgekommen werden müsste, falls sich in einem späteren Rechtsmittelverfahren betreffend die baulichen Massnahmen der Schluss aufdrängen würde, diese kantonale Anordnung lasse sich nicht mehr rechtfertigen.

Die vorstehenden Erwägungen zur erforderlichen Koordination werden aber in künftigen Fällen zu berücksichtigen sein, was auch bedingen wird, dass allfällige bauliche Massnahmen vor der Publikation der Tempo-30-Zone in einem Detaillierungsgrad ausgearbeitet werden, dass sie gleichzeitig mit jener verfügt und publiziert werden können. Anzumerken ist in diesem Zusammenhang, dass den Städten Zürich und Winterthur schon heute die Kompetenz zum Erlass von dauernden (funktionellen) Verkehrsanordnungen zukommt (§ 27 SignalisationsV), wodurch in diesen beiden Gemeinwesen ein einheitlicher Rechtsweg bezüglich derartiger Massnahmenpakete gewährleistet ist. In den übrigen Gemeinden, wie hier jene der Mitbeteiligten, liesse sich eine in diesem Sinn weiter gehende Koordination mit einheitlichem Rechtsmittelweg höchstens dann herbeiführen, wenn bauliche Massnahmen, die Bestandteil eines primär die Einführung der Tempo-30-Zone beinhaltenden Gesamtpakets bilden, als funktionelle Verkehrsanordnungen im Sinn von Art. 3 Abs. 4 SVG qualifiziert würden. Dies ist wie erwähnt ein in der Lehre erhobenes gewichtiges Postulat (Jaag, S. 299), widerspricht aber der bisherigen Rechtsprechung des Bundesrats und des Verwaltungsgerichts.

3.

Was der Beschwerdeführer gegen die Einführung der Tempo-30-Zone auf der Pflugsteinstrasse vorbringt, ist nicht geeignet, davon abzuweichen.

3.1

Die Pflugsteinstrasse stellt unbestrittenermassen eine steile, schmale Strasse ohne Trottoir dar, in welche eine Vielzahl von Hausein- und -ausfahrten mündet, wobei die mehreren nahezu gerade verlaufenden Abschnitte die Benützer zu höherer Geschwindigkeit verleiten können. Sie erfüllt damit die Voraussetzungen zur Anordnung tieferer Höchstgeschwindigkeit (dazu Schaffhauser, Rz. 64; Art. 108 Abs. 1, 2 und 5 lit. e SSV). Verglichen mit dem übrigen Tempo-30-Gebiet weist die Pflugsteinstrasse in ihrer unteren Hälfte (zwischen Fronacherweg und Laubholzstrasse) eine erhebliche Unfallgefahr aus; so ist der Statistik sogar ein Unfall mit Verletzten zu entnehmen. Die Geschwindigkeitsreduktion erscheint daher auch unter diesem Gesichtspunkt gerechtfertigt, ebenso die Konzentration der baulichen Massnahmen in der unteren Hälfte der Pflugsteinstrasse. Die Einführung der Tempo-30-Zonen in Erlenbach dient denn auch der Erhöhung der Verkehrssicherheit.

3.2

Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers reicht die Topografie der Pflugsteinstrasse allein nicht aus, um die Fahrzeuglenker zur Einhaltung einer angemessenen (tiefen) Geschwindigkeit anzuhalten, und wird die Geschwindigkeit von angeblich heute schon vorherrschenden 30 km/h von Fahrzeuglenkern deutlich überschritten. Messungen ergaben, dass 85% der Autofahrer 48 km/h nicht überschritten, wobei bei einer Tempo-30-Signalisation vorausgesetzt wäre, dass 85% der Fahrzeuglenker Tempo 35 km/h nicht überschreiten. Angesichts der massiven Auswirkungen der höheren Geschwindigkeiten auf die Verletzungsgefahr von Fussgängern bei einem Aufprall sind solche Geschwindigkeitsunterschiede von erheblicher Bedeutung für die Sicherheit und dürfen nicht vernachlässigt werden. Solchen Sicherheitsüberlegungen gegenüber haben die Möglichkeiten einer möglichst raschen und komfortablen Zufahrt des Beschwerdeführers zu seiner Liegenschaft zurückzustehen.

4.

Demnach ist die Beschwerde abzuweisen, auch wenn eine Koordinationspflicht, wie vom Beschwerdeführer beantragt, in beschränkter Form zu bejahen ist. Die Beschwerdegegnerin und die Mitbeteiligte wandten sich gegen eine solche und bestritten die Legitimation des Beschwerdeführers. Es rechtfertigt sich daher, die Kosten auf die Parteien und die Mitbeteiligte zu gleichen Teilen zu verlegen. Parteientschädigungen sind bei diesem Ausgang keine zuzusprechen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG; § 17 Abs. 2 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 4-31 N. 22).