Ausschluss vom Studium an der PHZH

1.

Entscheide der Rekurskommission der Zürcher Hochschulen sind nach Massgabe des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) an das Verwaltungsgericht weiterziehbar. Der vorinstanzliche Entscheid betrifft den Ausschluss vom (Primarlehrer-)Studium wegen fehlender Eignung zum Lehrberuf. Diese Materie ist im Negativkatalog von § 43 VRG nicht enthalten, weshalb sich die vorliegende Beschwerde an das Verwaltungsgericht als zulässig erweist. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Die Kognition des Verwaltungsgerichts bestimmt sich nach Massgabe der §§ 50 und 51 VRG. Grundsätzlich können nur Rechtsverletzungen sowie eine unrichtige oder ungenügende Sachverhaltsfeststellung geltend gemacht werden. Damit ist insbesondere die Rüge der Unangemessenheit in der Regel ausgeschlossen (vgl. § 50 Abs. 3 VRG).

2.2

Das Verwaltungsgericht prüft normalerweise mit freier Kognition, ob eine Rechtsverletzung im Sinne von § 50 Abs. 2 VRG vorliegt. Als Rechtsverletzungen gelten unter anderem Ermessensmissbrauch und Ermessensüberschreitung (lit. c). Die bloss unzweckmässige Ermessensausübung kann beim Verwaltungsgericht nicht gerügt werden. Ermessens­über­schreitung liegt vor, wenn die rechtsanwendende Behörde Ermessen übt, ohne dass ihr nach dem Gesetz solches zukommt. Ermessensmissbrauch ist ein qualifizierter Ermessensfehler, der als Rechtsverletzung gilt (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 50 N. 70, 78 und 80).

Eine Einschränkung dieser an sich freien Kognition verletzt gemäss Rechtsprechung dann nicht das rechtliche Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]), wenn die Natur der Streitsache einer unbeschränkten Überprüfung des angefochtenen Entscheids entgegensteht. Dies gilt namentlich bei der Überprüfung von Examensleistungen. Allerdings bedeutet dies nur, dass sich die entscheidende Behörde Zurückhaltung bei der Ausübung ihrer an sich freien Kognition auferlegen kann. Dogmatisch betrachtet handelt es sich dabei eigentlich nicht um eine Einschränkung der Kognition, sondern um eine Herabsetzung der Prüfungsdichte bei grundsätzlich uneingeschränkter Kognition (vgl. dazu Felix Uhlmann, Das Willkürverbot [Art. 9 BV], Bern 2005, N. 476 ff., 478, 481). Die Kognition der Rekurs- bzw. Beschwerdeinstanz in Prüfungssachen ist jedenfalls nicht mit der Willkürkognition des Bundesgerichts im Verfahren der früheren staatsrechtlichen Beschwerde zu verwechseln (vgl. dazu grundlegend VGr, 30. August 2004, VB.2004.00213, E. 3.1.3 f., www.vgrzh.ch; Martin Aubert, Bildungsrechtliche Leistungsbeurteilungen im Verwaltungsprozess, Bern etc. 1997, S. 138 f.). Es ist indes zulässig, wenn die Rechtsmittelbehörde erst einschreitet, wenn die Bewertung nicht nachvollziehbar ist, offensichtliche Mängel aufweist oder auf sachfremden Kriterien beruht (VGr, 1. Dezember 2004, VB.2004.00377, E. 3.1, und 30. August 2004, VB.2004.00213, E. 3.1.3, je unter www.vgrzh.ch; BGr, 27. Juni 2007,2P.19/2007, E. 2.2, www.bger.ch; BGE 131 I 467 E. 3.1, 121 I 225 E. 4b; Aubert, S. 114 ff.).

2.3

Allerdings ist diese Zurückhaltung bei der freien Überprüfung – sofern sie nicht auf einer gesetzlichen Vorschrift beruht – nur hinsichtlich der eigentlichen Bewertung der erbrachten Leistung zulässig. Soweit jedoch die Auslegung und Anwendung von Rechtssätzen strittig ist oder Verfahrensmängel gerügt werden, hat die Rechtsmittelbehörde die erhobenen Einwendungen uneingeschränkt zu prüfen (BGE 106 Ia 1 E. 3c, 131 I 467 E. 2.6 ff.; vgl. auch EGMR 26. Juni 1986, Van Marle, 7/1984/79/123–126, § 36, und EKMR, 2. März 1994, M.S., 10110/92, [beides unter www.echr.coe.int]).

3.

3.1

§ 8 des Gesetzes über die Pädagogische Hochschule vom 25. Oktober 1999 (PHG, LS 414.41) regelt die persönlichen Voraussetzungen für die Zulassung zum Studium an der PHZH. Eine dieser Voraussetzungen ist die persönliche Eignung zum Lehrberuf (Abs. 1). Fehlt diese – oder eine andere in Abs. 1 genannte Voraussetzung –, kann die Schulleitung die Zulassung zum Studium mit Auflagen verbinden oder ganz verweigern, Studierende einer besonderen Aufsicht unterstellen oder sie vorübergehend oder definitiv vom Studium ausschliessen (Abs. 2). Gemäss § 9 PHG setzt sich die Ausbildung aus einem Basis- und einem anschliessenden Diplomstudium zusammen (Abs. 1). Das Studium umfasst eine schulpraktische Ausbildung und gewährleistet die Eignungsbeurteilung (Abs. 2 Satz 1). Das Basisstudium dient insbesondere der Eignungsabklärung sowie der Stufenorientierung und schliesst mit einer Prüfung ab. Das Diplomstudium vermittelt die für die gewählte Ausbildung erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten (Abs. 3).

3.2

Die §§ 8 und 9 PHG schliessen eine Eignungsprüfung auch noch nach Abschluss des Basisstudiums nicht aus. Am 1. Juni 2005 trat ein neues Reglement zur Eignungsabklärung an der Pädagogischen Hochschule Zürich vom 15. April 2005 in Kraft (EigR) und ersetzte das bisherige Reglement über die Eignungsabklärung und die Prüfungen an der Pädagogischen Hochschule Zürich vom 16. September 2002 (aEigR). Vorliegend kann offen bleiben, welches der beiden Reglemente auf den Beschwerdeführer, der sein Studium im Oktober 2004 aufnahm, anwendbar ist. Denn die vorliegend massgebenden Bestimmungen beider Reglemente stimmen inhaltlich miteinander überein. So ist in beiden Reglementen explizit vorgesehen, dass die Eignungsabklärung – welche im Regelablauf während des Basisstudiums stattfindet – in Zweifelsfällen verlängert oder erneut angeordnet werden kann (vgl. § 1 Abs. 2 aEigR, § 10 EigR). Auch die im Rahmen der Eignungsabklärung zu prüfenden Voraussetzungen sind identisch (§ 1 Abs. 1 EigR, § 1 Abs. 1 aEigR). Geprüft werden Kontakt- und Kommunikationsfähigkeit, Befähigung zu strukturiert-ordnendem Denken und Darlegen, Befähigung zu flexiblem, phantasievollem und kreativem Darbieten und Verhalten, Befähigung zur Reflexion des eigenen Handelns und Belastbarkeit. Es handelt sich dabei um Grundvoraussetzungen für den Lehrberuf, die bei einer angehenden Lehrperson während des ganzen Studiums bis zu dessen Abschluss vorhanden sein müssen (vgl. zum Ganzen auch VGr, 22. November 2006, VB.2006.00248, E. 6.1.3 f., www.vgrzh.ch).

4.

4.1

Der Beschwerdeführer vertritt einerseits die Ansicht, der schulrätliche Entscheid verletze den Grundsatz der Verhältnismässigkeit. Er bestreitet, dass der definitive Studiumsausschluss den mit der Eignungsabklärung verfolgten öffentlichen Interessen diene, ferner, dass die getroffene Anordnung erforderlich war, und schliesslich, dass ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem mit dem Ausschluss angestrebten Ziel und den Auswirkungen, die dieser für ihn zeitigt, nicht gegeben sei. Im Rahmen seiner Ausführungen zur Unverhältnismässigkeit bringt der Beschwerdeführer anderseits vor, er sei – entgegen der Einschätzung der zur Eignungsabklärung eingesetzten Kommission – zum Lehrberuf sehr wohl geeignet. Damit beanstandet er auch die Bewertung seiner Leistungen und Fähigkeiten.

4.2

Diese beiden Vorbringen sind schon aus rechtslogischen Gründen, insbesondere aber, weil sie im vorliegenden Verfahren nicht mit der gleichen Kognition geprüft werden, getrennt voneinander zu behandeln. Nach dem vorne in den Erwägungen 2.2 und 2.3 Gesagten ist es zulässig, dass sich das Verwaltungsgericht bei der Überprüfung von materiellen Bewertungsentscheiden Zurückhaltung auferlegt. Geprüft wird demnach zunächst (sogleich 5), ob die strittige Bewertung der Eignung des Beschwerdeführers zum Lehrberuf nachvollziehbar ist, keine offensichtlichen Mängel aufweist und nicht auf sachfremden Kriterien beruht. Alsdann ist in einem zweiten Schritt zu prüfen, ob die Schulleitung das ihr durch § 8 Abs. 2 GPH (vgl. auch § 4 Abs. 2 aEigR) eingeräumte (Auswahl-)Ermessen pflichtgemäss ausgeübt hat (dazu hinten 6). Bei ihrem Entscheid über die Folgen der negativen Eignungsabklärung ist die Schulleitung nämlich an die Verfassung gebunden und muss insbesondere das Rechtsgleichheitsgebot, das Verhältnismässigkeitsprinzip und die Pflicht zur Wahrung der öffentlichen Interessen befolgen (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 441). Bei der Frage, ob der Studiumsausschluss des Beschwerdeführers verhältnismässig war, handelt es sich demnach um eine Rechtsfrage, welche einer uneingeschränkten Überprüfung durch das Verwaltungsgericht unterliegt (§ 50 Abs. 1 lit. c VRG).

5.

5.1

Zur Bewertung der Eignung des Beschwerdeführers für den Lehrberuf lässt sich Folgendes festhalten: Die ausführlichen Berichte, Stellungnahmen und Gesprächsprotokolle der Eignungsabklärung sind ohne Weiteres nachvollziehbar und in sich schlüssig. Sie weisen keine offensichtlichen Mängel auf und beruhen nicht auf sachfremden Kriterien: So stimmen die von unterschiedlichen – voneinander und teilweise auch von der PHZH unabhängigen – Personen abgegebenen Bewertungen zur Eignung des Beschwerdeführers grundsätzlich und im Wesentlichen miteinander überein. Sie sind ohne Weiteres nachvollziehbar und beziehen sich inhaltlich durchwegs auf die im Eignungsreglement genannten Berufsvoraussetzungen. Dem Beschwerdeführer wurde mehrfach und differenziert erklärt, welche Mängel und Defizite sein Unterricht aufweise, welche Kompetenzen er zu noch verbessern habe und wie er dabei konkret vorgehen könnte. Da sich das Eignungsverfahren ferner über einen relativ langen Zeitraum (nahezu ein Jahr) erstrecke und sich dem Beschwerdeführer überdies mehrfach die Gelegenheit bot, seine Fähigkeiten unter Beweis zu stellen, kann auch ausgeschlossen werden, dass die festgestellten Kompetenz- und Leistungsdefizite im Bezug auf seine Lehreignung lediglich auf einer "vorübergehende[n] Schwäche" beruhen. Das Resultat der Bewertung der zuständigen "Kommission Eignungserklärung" ist demnach nicht zu beanstanden.

5.2

An der Nachvollziehbarkeit und Glaubwürdigkeit des im Rahmen des Eignungsverfahrens erzielten Resultats ändert im Übrigen nichts, dass der Beschwerdeführer zwischenzeitlich zweimal während einiger Wochen und zur Zufriedenheit seiner Arbeitgeber unterrichtet hat. Denn erstens ist für den Rechtsmittelentscheid grundsätzlich die Sachlage massgebend, wie sie zur Zeit des Erlasses der erstinstanzlichen Verfügung bestand (Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 16; VGr, 7. Januar 2008, VB.2007.556, E. 2.3 mit Hinweisen, www.vgrzh.ch), und zweitens können die vom Beschwerdeführer eingereichten Arbeitszeugnisse schon aufgrund ihres Zwecks und überdies aufgrund ihres Inhalts und Umfangs nicht mit den Bewertungen im Rahmen der Eignungsüberprüfung gleichgesetzt werden.

6.

6.1

Im Folgenden ist noch zu prüfen, ob der aufgrund fehlender Berufseignung verfügte definitive Studiumsausschluss des Beschwerdeführers gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV) verstösst. Verhältnismässig ist eine Verwaltungsmass­nahme dann, wenn sie zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich ist. Ausserdem muss die Massnahme dem Betroffenen zumutbar sein, das heisst, der von ihr angestrebte Zweck muss in einem vernünftigen Verhältnis zum betroffenen privaten Interesse stehen (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 581, 614 f.).

6.1.1

Nach dem Gesagten stellt sich zunächst die Frage, ob der Studiumsausschluss des Beschwerdeführers im Hinblick auf den damit verfolgten Zweck – Gewährleistung der Berufseignung für angehende LehrerInnen bzw. Qualitätssicherung der Ausbildung – geeignet ist. Der Beschwerdeführer vertritt die Ansicht, der Ausschluss verfehle seinen Zweck ganz klar, da er in der Zwischenzeit – trotz angeblich fehlender Berufseignung – nachweislich und zur Zufriedenheit seiner Arbeitgeber unterrichtet habe.

Dieser Einwand ist nicht stichhaltig, denn eine Massnahme ist nur dann als ungeeignet bzw. zweckuntauglich zu qualifizieren, wenn sie im Hinblick auf das angestrebte Ziel keinerlei Wirkungen entfaltet, die Zielerreichung erschwert oder gar verhindert (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 578). Allein die Tatsache, dass auch Personen ohne attestierte Lehreignung bisweilen – und wohl in den meisten Fällen zeitlich befristet – unterrichten, lässt weder die Eignungsprüfung der PHZH noch den Studiumsausschluss infolge negativer Eignung als gänzlich ungeeignete Massnahmen zur Verwirklichung der verfolgten öffentlichen Interessen erscheinen. Da das Lehrerdiplom den mit personellen Entscheiden betrauten Schulleitungsbehörden unbestrittenermassen Gewähr für einen bestimmten Qualitätsstandard bietet, erfüllt es als Selektionskriterium durchaus seinen Zweck. Schliesslich soll der Entscheid einer Schule, eine nicht diplomierte Lehrkraft zu beschäftigen, im Wissen darum ergehen können, dass die betreffende Lehrperson möglicherweise gewisse grundsätzlich erforderliche Fähigkeiten bzw. Eignungen (noch) nicht aufweist. Der definitive Studiumsausschluss ist demnach zur Verwirklichung öffentlicher Interessen jedenfalls nicht ungeeignet.

6.1.2

Weiter muss die angeordnete Massnahme zur Erreichung des angestrebten Zwecks erforderlich sein. Nach dem Gebot der Erforderlichkeit haben Massnahmen zu unterbleiben, wenn eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme für den angestrebten Erfolg ebenso in Frage kommt. Dabei darf eine Massnahme in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und personeller Hinsicht nicht über das Notwendige hinausgehen (Häfelin/Müller/Uhl­mann, Rz. 591 ff.). Diesbezüglich vertritt der Beschwerdeführer die Ansicht, dass eine der in § 8 Abs. 2 GPH vorgesehenen milderen Massnahmen auch ausgereicht hätte, um den verfolgten Zweck – die Ausbildung geeigneter Lehrpersonen – zu erreichen.

6.1.2.1

Wie erwähnt (vgl. vorne 3.1), kann die Schulleitung im Falle einer negativen Eignungsbewertung gemäss § 8 Abs. 2 GPH (bzw. § 4 Abs. 2 aEigR) Studierende entweder einer besonderen Aufsicht unterstellen oder sie vorübergehend oder definitiv vom Studium ausschliessen. Zweifellos handelt es sich beim definitiven Ausschluss um die schwerwiegendste der möglichen Massnahmen. Zur Begründung ihres Entscheids bringt die Beschwerdegegnerin im Wesentlichen vor, dass mildere Massnahmen als der definitive Ausschluss grundsätzlich nur in Ausnahmefällen angeordnet würden. Insbesondere werde in der Regel, wenn weitere Beobachtungen und Bewährungschancen notwendig und tunlich seien, das Eignungsverfahren nicht abgeschlossen, sondern weitergeführt. Das sei auch im Fall des Beschwerdeführers geschehen. Nach Abschluss des Eignungsverfahrens habe es keinen Sinn mehr gemacht, das Studium des Beschwerdeführers zu unterbrechen oder zu verlängern. Durch die Verlängerung bzw. den Unterbruch des Studiums wäre die Ausbildung des Beschwerdeführers in einen "Schwebezustand" überführt worden und sein Studienabschluss wäre längere Zeit im Ungewissen geblieben.

6.1.2.2

Vor dem Hintergrund, dass die wiederaufgenommene Eignungsabklärung des Beschwerdeführers nahezu ein Jahr gedauert hat, sorgfältig und transparent erfolgt ist, ihm mehrere Gelegenheiten geboten hat, seine berufspraktischen Fähigkeiten unter Beweis zu stellen, und schliesslich zu einem nachvollziehbaren Resultat geführt hat, ist nicht davon auszugehen, dass die Ergreifung einer milderen Massnahme im Sinne von § 8 Abs. 2 PHG letztlich ebenfalls zum angestrebten Ziel – dem erfolgreichen Studienabschluss einer für ihren Beruf geeigneten Lehrperson – geführt hätte. Dazu Folgendes: Ein vorübergehender Studiumsausschluss dürfte seinen Zweck ganz generell immer dann verfehlen, wenn eine Person mangels persönlicher Eignung die Berufsvoraussetzungen nicht (mehr) erfüllt. Diese Massnahme erscheint von vornherein nämlich nur dann zweckmässig, wenn eine Berufsvoraussetzung fehlt, deren (Wieder-)Herstellung durch Zeitablauf begünstigt werden kann. Das träfe etwa im Falle von eignungsbeeinträchtigenden gesundheitlichen Problemen (vgl. § 8 Abs. 1 PHG) zu, wenn Aussicht auf Besserung bestünde. Mangelt es einem Studenten oder einer Studentin dagegen – wie vorliegend dem Beschwerdeführer – an persönlichen Eignungsvoraussetzungen und wird dies nach Durchführung eines transparenten und sachgerechten Eignungsverfahrens von repräsentativer Dauer abschliessend festgestellt, lässt sich mit einem vorübergehenden Studiumsausschluss jedenfalls keine Verbesserung der geforderten Lehrfähigkeiten erreichen. Vielmehr dürfte es für einen ausgeschlossenen Studierenden in der Regel, wenn auch nicht gänzlich unmöglich, so doch mindestens recht schwierig sein, die ihm (noch) fehlenden Fähigkeiten ausserhalb der Ausbildungsstätte und ihren Institutionen zu erwerben oder zu verbessern.

Ähnliches muss für die Möglichkeit der Unterstellung eines Studierenden unter eine besondere Aufsicht im Sinne von § 8 Abs. 2 PHG gelten: Auch sie kann ihren Sinn nicht darin haben, einen Studierenden nach einer ausführlichen Eignungsabklärung mit negativem Resultat weiter auszubilden. Haben die zuständigen und fachkompetenten Personen Zweifel an der persönlichen Eignung eines Studierenden, gebietet es das Verhältnismässigkeitsgebot vielmehr, dass sie ein abgeschlossenes Eignungsverfahren wieder aufnehmen bzw. ein laufendes verlängern, bis sie einen gewissenhaften Entscheid fällen können. Im vorliegenden Fall kam die Beschwerdegegnerin dieser Pflicht jedenfalls in ausreichendem Masse nach, indem sie die Eignungsabklärung nach dem nicht bestandenen dritten Praktikum wieder aufnahm, dem Beschwerdeführer alsdann Gelegenheit bot, das Praktikum zu wiederholen und schliesslich – als sie immer noch an der Eignung des Beschwerdeführers zweifelte – auch noch die dreiwöchige Lernvikariatszeit in ihre Beurteilung miteinbezog.

6.1.2.3

Aus dem Gesagten ergibt sich, dass weder ein vorübergehender Studiumsausschluss des Beschwerdeführers noch seine (erneute) Unterstellung unter eine besondere Aufsicht für die Erreichung des mit der Eignungsabklärung verfolgten Zwecks geeignete Massnahmen dargestellt hätten. Es ist daher nicht zu beanstanden, dass die Beschwerdegegnerin diese Massnahmen im vorliegenden Fall nicht ergriffen hat. Damit erweist sich der definitive Ausschluss des Beschwerdeführers vorliegend als erforderliche Massnahme.

6.1.3

Darüber hinaus erweist sich der Studiumsausschluss des Beschwerdeführers auch als im engeren Sinne verhältnismässig: Wenn ihn der Ausschluss kurz vor Ausbildungsende auch besonders hart treffen mag, verfolgt dieser doch mehrere und ebenso gewichtige öffentliche Interessen. Gerade die Berufseignung von Lehrpersonen ist ein besonders bedeutender Faktor für die Qualität der staatlichen Schulen und die optimale schulische und persönliche Förderung von Kindern und Jugendlichen. Ein weiteres öffentliches Interesse liegt zudem in einer ihren Zielen gerecht werdenden Schulorganisation, welche auch angemessene und wirksame Selektionsmöglichkeiten enthalten muss. Diesem Interesse würde indessen nicht Rechnung getragen, wenn man von einer Pädagogischen Hochschule zwar verlangte, umfassende Eignungsabklärungen durchzuführen, es ihr anschliessend aber – wenn die Eignungsprüfung negative Resultate gezeitigt hat – faktisch verunmöglichte, direkt in Anschluss an die Eignungsabklärung einen definitiven Studiumsausschluss zu verfügen.

Nach dem Gesagten erweist sich der strittige Studiumsausschluss als rechtmässig. Die Beschwerde ist demnach unbegründet und abzuweisen.

7.

Bei diesem Ausgang sind die Kosten des Verfahrens dem Beschwerdeführer aufzuerlegen und es ist ihm keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 17 Abs. 2 VRG).