Baurechtlicher Vorentscheid

1.

Die Beschwerde ist ohne Weiteres zulässig; zur Legitimation der Gemeinde kann auf die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz verwiesen werden.

2.

Die beiden Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 02, die zusammen rund 32'100 m² umfassen, liegen in einer Kernzone, welcher die Empfindlichkeitsstufe II gemäss Art. 43 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV) zugeordnet wurde (zweigeschossige Zone K2 / 40 %). Sie sind sowohl durch Fluglärm des Flughafens Zürich-Kloten wie durch Strassenlärm der Rümlangstrasse belastet.

Für den Lärm ziviler Flugplätze gelten in der Empfindlichkeitsstufe II die folgenden Immissionsgrenzwerte (Anhang 5 zur LSV, Ziff. 221 und 222):

Tageszeit

06–22 h

22–23 h

23–24 h

05–06 h

Immissionsgrenzwert

60 dB

55 dB

50 dB

50 dB

Das Ausmass der Lärmbelastung wird beim Fluglärm grundsätzlich durch Berechnungen ermittelt (Art. 38 Abs. 2 LSV). Die Baudirektion des Kantons Zürich hat in einem Kreisschreiben vom 28. Februar 2006 festgehalten, auf welche Grundlagen nach ihrem Dafürhalten bei der Berechnung der Fluglärmimmissionen abzustellen sei, nämlich einerseits auf den zu erwartenden Flugverkehr gemäss dem vom Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) am 29. März 2005 genehmigten vorläufigen Betriebsreglement (VBR 2005), andererseits auf die tatsächliche, "nominelle" Belastung des Jahres 2000 (NOM 2000).

Die Vorinstanz nimmt bei den Baugrundstücken aufgrund der zwei erwähnten Berechnungsgrundlagen die folgende Lärmbelastung an:

Ermittlungsgrundlage

06–22 h

22–23 h

23–24 h

05–06 h

VBR 2005

61 dB

61–63 dB

–­

–

NOM 2000

62–63 dB

63–65 dB

–

–

Das entspricht im Wesentlichen der kartografischen Darstellung der Fachstelle Lärmschutz, welche im Beschwerdeverfahren von Beschwerdeführerinnen wie Beschwerdegegnerin eingereicht wurden; zu berichtigen ist lediglich, dass der Immissionsgrenzwert am Tag gemäss VBR 2005 auf einem Teil des Grundstücks Kat.-Nr. 01 mit 60 dB eingehalten ist. Im Übrigen sind die Immissionsgrenzwerte sowohl am Tag (06–22 h) wie auch in der ersten Nachtstunde (22–23 h) überschritten. Gemäss den Werten NOM 2000 ist überdies in der nordöstlichen Ecke des Grundstücks Kat.-Nr. 01 in der ersten Nachtstunde auch der Alarmwert überschritten. Die Vorinstanz betrachtet die höheren Werte gemäss NOM 2000 allerdings als nicht massgeblich; diese Frage braucht hier nicht entschieden zu werden.

Auf einem Teil der Grundstücke sind ferner wegen des Verkehrs auf der Rümlangstrasse auch die Immissionsgrenzwerte des Strassenverkehrs (Anhang 3 zur LSV) überschritten.

3.

3.1

Die Baugrundstücke liegen in einer rechtskräftig festgesetzten Bauzone für Gebäude mit lärmempfindlichen Räumen im Sinn von Art. 22 und 24 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG). In einer derartigen Nutzungszone beschränkt das Lärmschutzrecht die baulichen Möglichkeiten in unterschiedlicher Weise, je nachdem, ob das Gebiet bereits erschlossen ist oder nicht.

Wo eine ausreichende Erschliessung fehlt, dürfen zusätzliche Erschliessungsanlagen gemäss Art. 24 Abs. 2 USG in Verbindung mit Art. 30 LSV nur erstellt werden, sofern die Planungswerte eingehalten sind oder durch eine Änderung der Nutzungsart bzw. durch planerische, gestalterische oder bauliche Massnahmen eingehalten werden können. Die Vollzugsbehörde kann für kleine Teile von Bauzonen Ausnahmen gestatten.

In erschlossenen Flächen wird nicht auf die Einhaltung der Planungswerte abgestellt. Gebäude mit lärmempfindlichen Räumen dürfen hier bewilligt werden, wenn die Lärmbelastung an den Fenstern dieser Räume die Immissionsgrenzwerte nicht übersteigt oder wenn es gelingt, die Belastung mit geeigneten Massnahmen (Anordnung der Räume auf der dem Lärm abgewandten Seite des Gebäudes bzw. bauliche oder gestalterische Massnahmen) bis auf die Immissionsgrenzwerte zu senken (Art. 22 USG, Art. 31 Abs. 1 LSV). Lassen sich die Immissionsgrenzwerte durch Massnahmen der genannten Art nicht einhalten, wird eine Baubewilligung nur erteilt, wenn an der Errichtung des Gebäudes ein überwiegendes Interesse besteht und die kantonale Behörde der Ausnahme zustimmt (Art. 31 Abs. 2 LSV).

Vorweg ist daher die Erschliessung der strittigen Parzellen zu beurteilen.

3.2

Die Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 02 liegen im Perimeter des Quartierplans Reckholderen-Hofacker, der vom Regierungsrat mit Beschluss vom 28. August 1969 festgesetzt wurde. Am 28. Februar 1992 schlossen die Grundeigentümer des Quartierplangebiets einen "Flächenbereinigungs- und Konsortialvertrag", mit welchem die Strassenanlagen redimensioniert und Teile der ursprünglich ausgeschiedenen Strassenflächen ins Eigentum der anstossenden Grundeigentümer zurückübertragen wurden. Mit demselben Vertrag verbanden sich die Grundeigentümer zu einem Erschliessungskonsortium, welches die Projektierung und Ausführung der Quartierplananlagen (insbesondere Reckholderenstrasse, Brunnenweg und Glattstiig) übernahm. Die Erschliessungsanlagen wurden offenbar 1992 und in den folgenden Jahren erstellt

Am Quartierplan waren die Rechtsvorgänger der heutigen Beschwerdeführerin 1 wie folgt beteiligt: Die Erben von C mit der kleinen Parzelle Nr. 08 (heute Kat.-Nr. 02) und D mit der grösseren Parzelle Nr. 07 (umfassend die heutige Kat.-Nr. 01, den Glattstiig-Weg sowie die südliche Hälfte der heutigen Kat.-Nr. 05). Zur Erschliessung dieser Parzellen dient gemäss dem Quartierplan einerseits der südliche Ast der (inzwischen erstellten) Reckholderenstrasse, andererseits eine Stichstrasse mit Wendeplatz, die praktisch vollständig auf die heutige Parzelle Kat.-Nr. 01 zu liegen käme, jedoch nie gebaut wurde. Für die Stichstrasse wurden im Quartierplan weder Landabzüge vorgenommen noch Erschliessungskosten belastet; mit Rücksicht auf die weitere landwirtschaftliche Bewirtschaftung der Parzelle wurde vielmehr festgelegt, dass deren Eigentümer das für den Bau der Stichstrasse notwendige Areal erst bei der Überbauung des Grundstücks abtreten müsse. Dementsprechend wurde für Landabzüge nur der nördliche Teil der Parzelle Nr. 07 bis zu einer Trennlinie 30 m südlich der Reckholderenstrasse herangezogen, und beim Kostenverleger für die Erschliessungsbauten wurde die Parzelle nur mit der an die (heute erstellte) Reckholderenstrasse anstossenden Fläche auf einer Bautiefe von 30 m belastet. Lediglich Administrativ- und Vermessungskosten wurden der Parzelle entsprechend ihrer Gesamtfläche verrechnet.

Anlässlich der Überarbeitung des Quartierplans im Zusammenhang mit dem Konsortialvertrag vom 28. Februar 1992 wurde offenbar ein neuer Kostenverleger und Quotenarealplan vom 19./21. März 1991 erstellt, auf welchen in verschiedenen Dokumenten Bezug genommen wird, der jedoch nicht bei den Akten liegt. Inzwischen war von der Quartierplan-Parzelle Nr. 07 der nördliche Teil (Glattstiig-Weg plus südliche Hälfte der heutigen Kat.-Nr. 05) abparzelliert worden. Der südliche Teil der Parzelle Nr. 07 (heutige Kat.-Nr. 01) war ins Eigentum der Beschwerdeführerin 1 übergegangen und wurde neu als Nr. 06 geführt. Für diese verkleinerte Parzelle reduzierte sich gemäss Kostenverleger der Erschliessungsbauten das belastete Quotenareal entlang der Reckholderenstrasse (erste Bautiefe von 30 m) auf 3'976 m². Hinzu kam offenbar ein zusätzliches Quotenareal entlang dem neu geplanten Glattstiig von 637 m².

3.3

Für die strassenmässige Erschliessung der Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 02 steht heute in erster Linie der südliche Ast der bestehenden Reckholderenstrasse zur Verfügung. Umstritten ist, wieweit auch die südöstlich der Parzellen verlaufende Rümlangstrasse als Erschliessungsanlage zu berücksichtigen sei.

Die Baudirektion hat im angefochtenen Entscheid ein Teilgebiet von 30 m längs der Reckholderenstrasse als erschlossen betrachtet; den ganzen Rest des fraglichen Gebiets wertet sie als unerschlossen. Die Vorinstanz schützte diesen Standpunkt.

Demgegenüber machen die Beschwerdeführerinnen geltend, dass entlang der Reckholderenstrasse eine Bautiefe von 95 m als erschlossen zu betrachten sei. Ferner sei auch die Rümlangstrasse als Erschliessungsanlage für eine Bautiefe von 95 m zu anerkennen.

3.4

Gemäss Art. 19 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) ist Land erschlossen, wenn eine für die betreffende Nutzung hinreichende Zufahrt besteht und die erforderlichen Wasser-, Energie- sowie Abwasserleitungen so nahe heranführen, dass ein Anschluss ohne erheblichen Aufwand möglich ist. Wie die Beschwerdeführerinnen zutreffend feststellen, ist im vorliegenden Fall entscheidend, ob die noch ausstehenden Erschliessungswerke als Teile der Grob- bzw. Fein­erschliessung oder aber als blosse Massnahmen zum Anschluss der Bauten zu qualifizieren sind.

3.5

Der Standpunkt der Beschwerdeführerinnen, wonach auch die Rümlangstrasse als Erschliessungsanlage zur Verfügung stehe, stützt sich auf den Quartierplan, in welchem davon ausgegangen wurde, dass Grundstücksteile innerhalb eines Abstandes von 30 m entlang der Rümlangstrasse bereits erschlossen seien. Diese Flächen wurden daher bei den Landabzügen nicht und im Kostenverleger für die Erschliessungsbauten wurden die Grenzen der Quotenareale in einem Winkel von 45° von der Rümlangstrasse abgesetzt.

Ob die Rümlangstrasse als Zufahrt für die angrenzenden Grundstücke gelten kann, ist jedoch nicht in erster Linie anhand des Quartierplans von 1969, sondern aufgrund der heutigen Rechts- und Sachlage zu beurteilen. Wieweit die im Quartierplan getroffenen Annahmen bezüglich der Erschliessungsfunktion der Rümlangstrasse als planerische Festlegung im Sinn von § 236 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zu verstehen sind, wie dies die Beschwerdeführerinnen vertreten, ist fraglich; soweit sie den heutigen Anforderungen der Verkehrssicherheit entgegenstehen, kann jedenfalls nicht auf sie abgestellt werden.

Die Rümlangstrasse ist eine Staatsstrasse, auf deren Benützung als unmittelbare Zufahrt die Eigentümer der angrenzenden Grundstücke keinen Anspruch haben. Zutreffend ist zwar der Einwand der Beschwerdeführerinnen, dass kein generelles Verbot des seitlichen Zutritts im Sinn von § 241 PBG erlassen wurde. Dennoch ist angesichts des erheblichen Verkehrsaufkommens von vornherein auszuschliessen, dass für alle entlang der Strasse zu erstellenden Wohnbauten individuelle seitliche Zutritte gestattet würden. Vielmehr hätte die Verkehrserschliessung entsprechend § 240 Abs. 3 PBG nach Möglichkeit rückwärtig oder durch Zusammenfassung mehrerer Ausfahrten zu erfolgen, wovon auch die Beschwerdeführerinnen vor der Vorinstanz ausgegangen sind. Eine zusammengefasste Zufahrt für eine grössere Zahl von Einheiten wäre jedoch ihrerseits als Erschliessungsanlage zu qualifizieren, und zwar unabhängig davon, ob auch Anpassungen an der Staatsstrasse (Strassenaufweitung mit Abbiegespur) erforderlich würden, wie die Beschwerdegegnerin vor der Vorinstanz in Betracht zog. Solche Erschliessungsmassnahmen wären nur unter den Voraussetzungen von Art. 24 Abs. 2 USG und Art. 30 LSV gestattet (hinten, E. 5). Beim heutigen Stand fällt die Staatsstrasse als unmittelbare (Fein-)Erschliessung für das angrenzende Gebiet ausser Betracht.

3.6

Die von der Baudirektion als erschlossen bezeichnete Fläche von 30 m entlang der Reckholderenstrasse entspricht einer üblichen ersten Bautiefe. Die Beschwerdeführerinnen berufen sich demgegenüber auf die vom Regierungsrat am 9. Dezember 1987 erlassenen Normalien über die Anforderungen an Zugänge (Zugangsnormalien; LS 700.5). Unter dem Titel "Erreichbarkeit" verlangt § 4 Abs. 1 der Zugangsnormalien, Zugänge seien so nahe an die zu erschliessenden Grundstücke bzw. Bauten und Anlagen heranzuführen, dass ein wirksamer Einsatz der öffentlichen Dienste möglich ist, und im Anhang wird die Erreichbarkeit dahingehend umschrieben, dass bei Gebäuden von weniger als 13 m Gebäudehöhe die abgewickelte Distanz vom Zugang bis zum Gebäudeeingang maximal 80 m betragen darf. Unter Hinzurechnung der Gebäudetiefe verlangen die Beschwerdeführerinnen daher die Anerkennung einer erschlossenen Bautiefe von 95 m entlang der Quartierstrasse.

Wieweit die Definition der Erreichbarkeit in den Zugangsnormalien für die Abgrenzung des erschlossenen Gebiets entsprechend Art. 24 Abs. 2 USG und Art. 30 LSV herangezogen werden kann, ist fraglich. Zum einen kann nicht jede Baute an ein beliebiges Erschliessungswerk angeschlossen werden, sondern es sind auch die planerischen Festlegungen – hier des bestehenden Quartierplans – zu beachten (§ 236 Abs. 2 PBG). Dass der Quartierplan den Kostenverleger für die Erschliessungsanlagen nur auf eine Bautiefe von 30 m ausgerichtet hat, ist dabei allerdings nicht allein massgeblich; aus der Lage der Quartierstrassen ist ersichtlich, dass diese auch für Bauten in einer zweiten Bautiefe bis ca. 60 m vorgesehen sind. Mit grösseren Distanzen rechnet der Quartierplan jedoch – zumal im hier interessierenden südlichen Bereich – offensichtlich nicht. Die Beschwerdeführerinnen sind allerdings der Auffassung, der Quartierplan sei insofern überholt und die Überbauung des ganzen Gebiets würde heute ohne den Bau der Stichstrasse realisiert.

Zum andern stellt sich die Frage, wieweit das aus Art. 24 Abs. 2 USG und Art. 30 LSV fliessende Erschliessungsverbot auch für die Erstellung von Anschlusswegen und ­leitungen gilt, die über die unmittelbare Nachbarschaft der bestehenden Erschliessung hinausgehen. Das Verwaltungsgericht hat bereits darauf hingewiesen, dass Erschliessungsbemühungen Privater, die allein oder gemeinsam in der Lage sind, ein grösseres Gebiet zu erschliessen, sich mit Blick auf die Zielsetzung der umweltrechtlichen Bestimmungen nicht wesentlich vom Bau einer Erschliessung durch das Gemeinwesen unterscheiden (VGr, 17. Juni 2009, VB.2008.00053, E. 6.6.2, www.vgrzh.ch). Bezogen auf die vorliegende Situation bedeutet dies unter anderem, dass ein Verzicht auf die Stichstrasse, die zweifellos als neue Erschliessungsanlage zu werten wäre, kaum durch Anschlusswerke kompensiert werden darf, die den Regeln von Art. 24 Abs. 2 USG und Art. 30 LSV nicht unterstünden. Die Vorinstanz ist in ihrem Entscheid sogar davon ausgegangen, dass alle über die erste Bautiefe entlang der Reckholderenstrasse hinausgehenden Massnahmen als zusätzliche, nur unter den Voraussetzungen von Art. 24 USG zulässige Erschliessung gelten (vgl. Entscheid der Vorinstanz, E. 8.3).

Diese Fragen brauchen hier nicht abschliessend geklärt zu werden, denn sie sind für den Ausgang des Verfahrens, wie die nachstehenden Erwägungen zeigen, nicht entscheidend.

4.

4.1

Die Immissionsgrenzwerte der Lärmbelastung sind im fraglichen Gebiet nach dem Gesagten überschritten; Gebäude mit lärmempfindlichen Räumen dürfen daher auf den erschlossenen Flächen nur bewilligt werden, wenn es gelingt, die Lärmbelastung an den Fenstern der lärmempfindlichen Räume mit geeigneten Massnahmen (Anordnung der Räume auf der dem Lärm abgewandten Seite des Gebäudes bzw. bauliche oder gestalterische Massnahmen) bis auf die Immissionsgrenzwerte zu senken (Art. 22 USG, Art. 31 Abs. 1 LSV). Können die Immissionsgrenzwerte durch Massnahmen der genannten Art nicht eingehalten werden, darf eine Baubewilligung nur erteilt werden, wenn an der Errichtung des Gebäudes ein überwiegendes Interesse besteht und die kantonale Behörde der Ausnahme zustimmt (Art. 31 Abs. 2 LSV).

4.2

Die Lärmbelastung seitens der Rümlangstrasse kann voraussichtlich durch geeignete bauliche und gestalterische Massnahmen so weit reduziert werden, dass die Immissionsgrenzwerte des Strassenlärms an den Fenstern der lärmempfindlichen Räume eingehalten sind. Die Baudirektion hat im angefochtenen Entscheid einen entsprechenden Vorbehalt angebracht; dieser Punkt ist vorliegend nicht strittig.

Gegenüber dem Fluglärm ist eine Abschirmung mittels baulicher oder gestalterischer Massnahmen dagegen nur sehr begrenzt möglich. Selbst wenn dieser wie im vorliegenden Fall relativ flach von der Seite eintrifft, ist eine erhebliche Reduktion, wie sie insbesondere zur Einhaltung der Immissionsgrenzwerte der ersten Nachtstunde erforderlich wäre, kaum zu erreichen. Erschwerend kommt hier hinzu, dass der Strassenlärm der Rümlangstrasse von der gegenüberliegenden Seite eintrifft; eine Ausrichtung der empfindlichen Räume auf die vom Lärm abgewandte Seite ist daher nicht für beide Lärmquellen zugleich realisierbar. Massnahmen im Sinn von Art. 31 Abs. 1 LSV führen in diesem Fall nicht zum Ziel, was auch vonseiten der Beschwerdeführerinnen nicht bestritten wird.

4.3

Eine Baubewilligung darf somit auf den erschlossenen Flächen nur erteilt werden, wenn an der Errichtung des Gebäudes ein überwiegendes Interesse besteht und die kantonale Behörde der Ausnahme zustimmt (Art. 31 Abs. 2 LSV). Die Baudirektion hat in ihrem Vorentscheid für eine Bautiefe von 30 m entlang der Reckholderenstrasse Baubewilligungen unter bestimmten Auflagen und Bedingungen in Aussicht gestellt. Insoweit wurde der Entscheid von keiner Partei angefochten und ist somit nicht Gegenstand des Beschwerdeverfahrens; allerdings ist darauf hinzuweisen, dass die offenbar noch geltenden Baulinien entlang der geplanten Stichstrasse der Überbauung eines Teils der genannten Fläche einstweilen entgegenstehen. Für den Fall, dass noch eine weitere Bautiefe als erschlossen zu betrachten wäre (vorn, E. 3.6), wären jedoch für diese zusätzliche Fläche die Voraussetzungen einer Ausnahme anhand der Grundsätze von Art. 31 Abs. 2 LSV zu prüfen.

4.3.1

Der Entscheid über die Zustimmung nach Art. 31 Abs. 2 LSV verlangt eine Interessenabwägung. Dabei kann das Interesse an der Erstellung des Gebäudes ein öffentliches oder privates sein; das Interesse des Eigentümers, seine Parzelle zonengemäss zu nutzen, genügt jedoch nicht, da dieses in allen Fällen besteht und keine Ausnahme rechtfertigt. Auf der andern Seite steht das Interesse der künftigen Bewohner und Benützer des Gebäudes am Schutz gegen übermässigen Aussenlärm. Zu berücksichtigen sind bei der Interessenabwägung unter anderem die Nutzweise der betroffenen Bauzone, das Ausmass der Überschreitung der Immissionsgrenzwerte und die Möglichkeit, dem Gebiet allenfalls eine höhere Empfindlichkeitsstufe im Sinn von Art. 43 Abs. 2 LSV zuzuordnen. Zugunsten der Bewilligung können auch raumplanerische Überlegungen oder die Rücksichtnahme auf ein Objekt des Denkmalschutzes in Betracht fallen. Beim Entscheid über die Zustimmung steht der kantonalen Behörde ein erheblicher Ermessensspielraum zur Verfügung (zum Ganzen BGr, 13. Januar 2009,1C_196/2008, E. 2.5–2.6, www.bger.ch; VGr, 17. Juni 2009, VB.2008.00053, E. 5.5.1, www.vgrzh.ch).

4.3.2

Vorliegend ist der Immissionsgrenzwert am Tag nur knapp überschritten, in der ersten Nachtstunde (22–23 h) dagegen erheblich, nämlich gemäss VBR 2005 um 6–8 dB, gemäss NOM 2000 um 8–10 dB. Der Alarmwert ist nur in der nordöstlichen Ecke des Grundstücks Kat.-Nr. 01 gemäss NOM 2000 überschritten.

Eine Aufstufung in die Empfindlichkeitsstufe III brächte insofern keinen Vorteil, als für die erste Nachtstunde auch in der Empfindlichkeitsstufe III derselbe Immissionsgrenzwert von 55 dB gilt wie in der Empfindlichkeitsstufe II. Die Beschwerdeführerinnen weisen zwar zutreffend darauf hin, dass bei einer Aufstufung tagsüber keine Überschreitung des Immissionsgrenzwerts mehr vorläge. An der hier vor allem ins Gewicht fallenden Überschreitung in der ersten Nachtstunde vermöchte dies jedoch nichts zu ändern. Die erste Nachtstunde von 22–23 Uhr, in der viele Leute bereits zu Bett gehen, ist in einer Wohnzone für das Ruhebedürfnis der Bewohner von erheblicher Bedeutung.

4.3.3

Ein raumplanerisches Interesse an der Errichtung einer Baute im Sinn von Art. 31 Abs. 2 LSV kann darin bestehen, dass eine Baulücke im bereits überbauten Gebiet geschlossen werden soll. Nach der Praxis der Baudirektion gilt die Schliessung einzelner Baulücken generell als überwiegendes Interesse (vgl. das Kreisschreiben vom 28. Februar 2006). Das Bundesgericht hat dieses Vorgehen geschützt (BGE 134 II 152 E. 11.1), andererseits aber auch die Praxis der Genfer Behörden bestätigt, die das Schliessen einer Baulücke nicht ohne Weiteres als überwiegendes Interesse anerkennen; dabei betonte es den Ermessensspielraum der kantonalen Instanzen (BGr, 13. Januar 2009,1C_196/2008, E. 2.6, www.bger.ch).

Die hier beurteilten Grundstücke liegen am Rand des Siedlungsgebiets; nur im Norden grenzen sie an – erst vor kurzem – überbautes Gebiet. Im Bereich des südwestlich, jenseits der Rümlangstrasse angrenzenden Gebiets "Sack" und "Chrüzwis" wünscht die Gemeinde zwar ebenfalls eine Überbauung, doch stellen sich dort ähnliche Probleme mit Bezug auf die Lärmbelastung wie hier, und die Realisierung der Bauabsichten erscheint höchst ungewiss (vgl. VGr, 17. Juni 2009, VB.2008.00053, www.vgrzh.ch; gegen diesen Entscheid ist eine Beschwerde beim Bundesgericht hängig). Vom Schliessen einer Baulücke kann daher vorliegend nicht die Rede sein.

Das Vorliegen einer Baulücke ist allerdings, wie die Beschwerdeführerinnen zu Recht ausführen, keine notwendige Voraussetzung für die Gewährung einer Ausnahme nach Art. 31 Abs. 2 LSV. Auch andere raumplanerische Gesichtspunkte können berücksichtigt werden (VGr, 17. Juni 2009, VB.2008.00053, E. 5.5.5, www.vgrzh.ch). Die Beschwerdeführerinnen sehen Gründe für eine Ausnahme darin, dass das fragliche Gebiet eine der letzten Baureserven der Gemeinde darstelle, die andernorts nicht kompensiert werden könne. Insbesondere solle hier der Ortskern fortentwickelt werden, was naturgemäss nicht an beliebiger Stelle möglich sei. Diese Anliegen sind verständlich; es entspricht jedoch der Zielsetzung der Bestimmungen von Art. 22 und 24 USG sowie 29–31 LSV, die bauliche Entwicklung in übermässig belärmtem Gebiet zu begrenzen. Dass damit die Entwicklungsmöglichkeiten einer betroffenen Gemeinde eingeschränkt werden, liegt in der Natur der Sache und rechtfertigt für sich allein keine Ausnahme.

4.3.4

Die Beschwerdeführerinnen bringen vor, es sei widersprüchlich, unter Mitwirkung des Gemeinwesens zunächst hohe Investitionen in die Erschliessung des Gebiets zu tätigen und dieses nachträglich aus Gründen, die schon bei der Festsetzung des Quartierplans und bei dessen Vollzug bekannt gewesen seien, der geplanten Überbauung zu entziehen. Sinngemäss machen sie damit geltend, die hohe Lärmbelastung des Gebiets sei schon bei der Festsetzung des Quartierplans und beim Bau der Erschliessungsanlagen bekannt gewesen.

Das Umweltschutzgesetz ist am 1. Januar 1985, die Lärmschutzverordnung am 1. April 1987 in Kraft getreten. Deren Vorschriften waren daher anlässlich der Festsetzung des Quartierplans im Jahr 1969 noch nicht zu beachten. Bei der Genehmigung des Quartierplans führte der Regierungsrat aus, die Lage des Quartierplangebiets sei im Hinblick auf die vom geplanten Ausbau des Flughafens zu erwartenden Lärmeinwirkungen überprüft worden und es seien keine Konsequenzen für den Quartierplan ersichtlich.

Zutreffen dürfte hingegen die Annahme Beschwerdeführerinnen, dass beim Bau der Erschliessungsanlagen ab 1992 bereits ähnlich hohe Lärmimmissionen bestanden wie heute. Detaillierte Unterlagen zur Lärmbelastung dieser Flächen in den fraglichen Jahren liegen dem Gericht zwar nicht vor. Es ist jedoch bekannt, dass in der Periode von 1980 bis 2005 trotz einer Zunahme der Flugbewegungen auf dem Flughafen Zürich um fast 100 % die gemittelte Lärmbelastung infolge der reduzierten Einzelschallpegel der Überflüge eher zurückgegangen ist. Insofern ist die Frage berechtigt, ob der Bau der Erschliessungsanlagen in den Jahren ab 1992 angesichts der Voraussetzungen von Art. 24 Abs. 2 USG und Art. 30 LSV überhaupt noch zulässig war. Allerdings wurden die Belastungsgrenzwerte für den Lärm der Landesflughäfen erst in den Jahren 2000 und 2001 festgelegt (AS 2000 1388, 2001 1610); vorher waren die Regeln von Art. 24 USG und Art. 30 LSV auf diesen Lärm zwar bereits anwendbar, doch war deren Anwendung erschwert, weil die Beurteilung unmittelbar gestützt auf das Gesetz erfolgen musste (Christoph Zäch/Robert Wolf, Kommentar USG, Zürich 2000, Art. 15 N. 40 f.).

Sollten die damaligen Erschliessungsmassnahmen unzulässig gewesen sein, wären die Beschwerdeführerinnen dadurch jedenfalls nicht beschwert; sie haben von diesen Massnahmen vielmehr profitiert, indem sie nun über erschlossenes Bauland von zumindest einer Bautiefe verfügen. Zugunsten weiterer Ausnahmen über diese Bautiefe hinaus können sie aus dem geltend gemachten Widerspruch nichts ableiten. Die aufgewendeten Erschliessungskosten sind für diese Bautiefe auch keineswegs unverhältnismässig (hinten, E. 4.3.5).

Soweit die Beschwerdeführerin 1 geltend macht, sie habe das Land im Vertrauen auf die Einzonung und den rechtskräftigen Quartierplan erworben, ist darauf hinzuweisen, dass auch ihr die hohe Lärmbelastung zum Zeitpunkt des Erwerbs im Jahr 1991 (Beschwerdeschrift S. 5) bekannt sein musste und sie die daraus resultierende rechtliche Problematik in Rechnung zu stellen hatte. Aus Gründen des Vertrauensschutzes kann sie daher nichts für sich ableiten.

4.3.5

Die Beschwerdeführerin 1 macht schliesslich geltend, dass sie für die Erschliessung ihrer beiden Grundstücke im Rahmen des Quartierplanverfahrens mehr als Fr. 600'000.- habe investieren müssen. Wenn ihr eine Ausnahmebewilligung nach Art. 31 Abs. 2 LSV verweigert werde, könne sie diese Investition als einzige der seinerzeitigen Quartierplangenossen nur in sehr geringem Mass nutzen. Dieses Ergebnis sei für sie krass unverhältnismässig.

Nach der Rechtsprechung können die bereits aufgewendeten Erschliessungskosten beim Entscheid über eine Ergänzung der Erschliessungsanlagen gemäss Art. 30 LSV – wenngleich nicht als alleiniges Kriterium – berücksichtigt werden (VGr, 17. Juni 2009, VB.2008.00053, E. 6.5, 6.7, www.vgrzh.ch). Entsprechendes muss gelten, wenn wie hier eine Ausnahmebewilligung für die Überbauung eines bereits erschlossenen Gebiets zu beurteilen ist (für den vorliegenden Fall nicht einschlägig ist demgegenüber die Erwägung des genannten Entscheids, wonach die für eine teilweise Erschliessung aufgewendeten Kosten bei der Bewilligung nach Art. 31 Abs. 2 LSV nicht in Betracht fallen; VGr, 17. Juni 2009, VB.2008.00053, E. 5.5.6, www.vgrzh.ch).

Das Grundstück des Rechtsvorgängers der Beschwerdeführerin 1 wurde im Quartierplan, wie erwähnt, nur bis zu einer Linie 30 m südlich der Reckholderenstrasse mit Landabzügen belastet, wobei ein erheblicher Teil der belasteten Fläche auf den inzwischen abgetrennten nördlichen Bereich der damaligen Quartierplan-Parzelle Nr. 07 entfiel. Mit den Kosten der Erschliessungsbauten wurde die heutige Fläche des Grundstücks Kat.-Nr. 01 im ursprünglichen wie auch im revidierten Quartierplan nur in einer ersten Bautiefe von 30 m entlang der Reckholderenstrasse belastet; hinzu kam mit dem revidierten Plan ein reduziertes Quotenareal entlang dem neuen Glattstiig.

Gemäss der Schlussabrechnung vom 16. September 1997 hatte die Beschwerdeführerin 1 bis zu jenem Zeitpunkt Akontozahlungen von Fr. 585'843.- geleistet, was wohl dem in der Beschwerdeschrift genannten Betrag von rund Fr. 600'000.- entspricht. Davon entfiel jedoch ein Teil auf die Bevorschussung noch nicht bauwilliger Grundeigentümer ("Passivbeteiligte"), und ein weiterer Teil wurde der Beschwerdeführerin 1 gemäss der Schlussabrechnung zurückgezahlt. Die effektiv auf sie entfallenden Erstellungskosten betrugen Fr. 404'981.- (Anteil Reckholderenstrasse) und Fr. 52'831.- (Anteil Glattstiig; ferner die detaillierten Zahlen der Beschwerdeschrift, S. 5).

Die Beschwerdeführerin 1 wurde demnach mit den Erstellungskosten der Reckholderenstrasse – ebenso wie die andern Grundeigentümer – nur für eine erste Bautiefe von 30 m belastet. Der dafür aufgewendete Betrag ist für eine überbaubare Fläche dieses Ausmasses nicht unangemessen. Auch eine Ungleichbehandlung im Vergleich zu den übrigen Quartierplangenossen ist nicht ersichtlich. Einige von diesen genossen zwar insofern einen Vorteil, als sie die Erschliessungsanlagen noch für eine zweite Bautiefe verwenden konnten, für die sie nicht mit Quartierplankosten belastet wurden. Bei der Nutzung der zusätzlichen Bautiefe mussten sie aber erhöhte eigene Aufwendungen zum Anschluss der Bauten tätigen. Derartige Zusatzaufwendungen sind auch der Grund dafür, dass der Perimeter für die Verlegung der Quartierplankosten in der Regel nach der Bautiefe begrenzt oder abgestuft wird. Eine Ungleichbehandlung ist darin nicht zu erblicken; andernfalls müssten auch Eigentümer kleiner Parzellen, bei welchen das Quotenareal fast die ganze Grundstücksfläche trifft wie vorliegend in einzelnen Fällen im Norden des Quartierplangebiets, als ungleich behandelt gelten.

Die Kosten, welche die Beschwerdeführerin 1 an den Bau der Reckholderenstrasse beigetragen hat, sind daher kein Grund für die Gewährung zusätzlicher Ausnahmen über eine erste Bautiefe von 30 m hinaus. Einzig der von ihr geleistete Kostenbeitrag an den Glattstiig wird weitgehend nutzlos, wenn sie in jenem Bereich keine Baumöglichkeit erhält. Der darauf entfallende Betrag von rund Fr. 50'000.- ist jedoch im Gesamtvergleich relativ gering, und die betreffenden Flächen weisen die höchste nächtliche Fluglärmbelastung des ganzen Grundstücks auf, was gegen die Gewährung von Ausnahmen spricht.

4.4

Insgesamt bestehen somit kaum anerkennenswerte öffentliche Interessen an einer Gewährung von Ausnahmen nach Art. 31 Abs. 2 LSV. Als privates Interesse ist vor allem die Nutzung der von der Beschwerdeführerin 1 anteilsmässig finanzierten Erschliessung zu berücksichtigen. Dieses allein rechtfertigt jedoch nach der Rechtsprechung noch keine Ausnahme und kann nach dem Gesagten jedenfalls nicht zur Rechtfertigung weiterer Ausnahmen in einer zweiten Bautiefe herangezogen werden.

Unter diesen Umständen erscheint der Entscheid der Baudirektion, welche für eine erste Bautiefe entlang der Reckholderenstrasse Baubewilligungen in Aussicht gestellt hat, noch als vertretbar, doch kommen über dieses Mass hinaus weitere Ausnahmen nicht infrage. Angesichts des Ergebnisses der Interessenabwägung bleibt auch kein Spielraum für eine weitere Ermessensbetätigung der Bewilligungsinstanz; es kann daher darauf verzichtet werden, die Sache zur Prüfung der Ausnahmeberechtigung über eine erste Bautiefe hinaus an die Baudirektion zurückzuweisen. Aus demselben Grund ist auch eine abschliessende Beurteilung der durch die Reckholderenstrasse erschlossenen Flächen nicht erforderlich (vorn, E. 3.6).

5.

5.1

Die Beschwerdeführerin 1 stellte mit ihrem Vorentscheidgesuch ferner die Frage, wieweit für die noch nicht erschlossenen Teile der Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 02 eine Ausnahmebewilligung im Sinn von Art. 30 LSV zur Ergänzung der Erschliessung erteilt werden könne. Mit der Beschwerde beantragt sie dementsprechend, es sei eine Bewilligung diesen Inhalts in Aussicht zu stellen.

Wie erwähnt, kann jedoch bereits für eine allenfalls erschlossene Fläche in einer zweiten Bautiefe entlang der Reckholderenstrasse keine Baubewilligung in Aussicht gestellt werden. Für den wesentlich grösseren und stärker belärmten Rest der Baugrundstücke kämen solche Ausnahmen daher noch weniger infrage. Können aber nach Art. 31 Abs. 2 LSV keine Bauten bewilligt werden, ist eine Erschliessung des Gebiets von vornherein nutzlos. Der Beschwerdeführerin fehlt es daher an einem schutzwürdigen Interesse für die Beurteilung dieses Rechtsbegehrens; auf die Beschwerde ist insoweit nicht einzutreten.

5.2

Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass ein Vorentscheid gemäss § 323 Abs. 1 PBG nur eingeholt werden kann "über Fragen, die für die spätere Bewilligungsfähigkeit eines Bauvorhabens grundlegend sind". Der Vorentscheid ist kein allgemeines Auskunftsbegehren, sondern ein baurechtlicher Entscheid, mit welchem bestimmte Fragen eines späteren Baubewilligungsverfahrens verbindlich geregelt werden (Christian Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991, N. 503 f.); insoweit kommen ihm daher die Rechtswirkungen einer baurechtlichen Bewilligung zu (§ 324 PBG). Es können somit nur Fragen zum Vorentscheid gestellt werden, die auch im Rahmen des späteren Bewilligungsverfahrens zu beurteilen wären (Mäder, N. 513 f.).

Zu den Fragen, die Gegenstand eines Baubewilligungsverfahrens und damit auch eines Vorentscheids sein können, gehört zweifellos die Frage nach der ausreichenden Erschliessung eines Grundstücks im Hinblick auf ein konkretes Bauvorhaben. Wo die ausreichende Erschliessung fehlt, ist jedoch die Frage, ob zu deren Ergänzung zusätzliche Erschliessungsanlagen erstellt werden dürfen, nicht im Baubewilligungs- oder Vorentscheidverfahren zu beurteilen, jedenfalls dann nicht, wenn es sich um eine kommunale Erschliessungsstrasse bzw. wie hier um eine gemäss Quartierplan zu erstellende Strasse handelt. Die Baudirektion hat die betreffende Frage denn auch nur dahingehend beantwortet, dass für unerschlossene Parzellenteile keine Baubewilligung in Aussicht gestellt werden könne "bzw. deren Überbaubarkeit [...] verweigert" werde. Das ergibt sich schon aus den Erschliessungsanforderungen der §§ 236 f. PBG.

Im vorliegenden Zusammenhang ist allerdings denkbar, dass die Beschwerdeführerin 1 die fehlenden Erschliessungswerke auf privater Grundlage realisieren will. Diese sind zwar keine Gebäude mit lärmempfindlichen Räumen im Sinn von Art. 31 Abs. 1 LSV, weshalb das kantonale Ausnahmebewilligungsverfahren gemäss Abs. 2 dieser Bestimmung im Prinzip nicht zur Verfügung steht. Da der Ersteller der Erschliessung jedoch ein berechtigtes Interesse hat, vor dem Bau der Anlagen zu erfahren, ob für das zu erschliessende Gebiet dereinst Bewilligungen nach Art. 31 Abs. 2 LSV erteilt werden, erscheint nicht ausgeschlossen, dass das kantonale Verfahren auch für die Beantwortung dieser Frage in Anspruch genommen werden kann. Das braucht hier jedoch nicht abschliessend geklärt zu werden.

5.3

Anzumerken bleibt, dass eine zusätzliche Erschliessung nach den Grundsätzen von Art. 30 LSV auch nicht zulässig wäre. Nach dieser Bestimmung kann die Vollzugsbehörde bei überschrittenen Planungswerten für kleine Teile von Bauzonen Ausnahmen vom Erschliessungsverbot gestatten. Vorliegend sind die Planungswerte von 57 dB für den Tag und 50 dB für die erste Nachtstunde im ganzen Gebiet deutlich überschritten.

Als kleine Teile von Bauzonen werden in der Rechtsprechung vor allem Baulücken behandelt. So hat das Bundesgericht einer Ausnahme zugestimmt, wo es um eine Baulandfläche von rund 2'000 m² inmitten eines bereits überbauten Gebiets (BGr, 11. Oktober 2005,1A.130/2005, E. 4.1.4, www.bger.ch) bzw. um eine Parzelle von bloss ca. 1'000 m² (BGr, 26. November 2002, ZBl 104/2003, S. 383, E. 6.1) ging. Demgegenüber hat das Verwaltungsgericht bei einem Gebiet von gegen 60'000 m² Fläche festgehalten, von einer einzelnen Baulücke könne nicht die Rede sein, und eine Ausnahme nach Art. 30 LSV verweigert (VGr, 6. Dezember 2007, VB.2007.405, E. 3.4, www.vgrzh.ch).

In einem Gutachten, welches Prof. Alexander Ruch zuhanden der Baudirektion verfasst hat ("Nutzungsplanung in fluglärmbelasteten Gebieten", 13. Juli 2006), definiert der Autor Baulücken in Anlehnung an die Rechtsprechung des Bundesgerichts zu Art. 15 lit. a und Art. 36 Abs. 3 RPG (weitgehend überbautes Gebiet) als "einzelne unüberbaute Parzellen, die unmittelbar an das überbaute Land grenzen, in der Regel bereits erschlossen sind und eine relativ geringe Fläche aufweisen" (Ruch, Rz. 65). Nach dieser Rechtsprechung können unüberbaute Gebiete bis zu einer Grösse von ungefähr 1 ha inmitten von überbautem Gebiet unter bestimmten Bedingungen als Baulücken bezeichnet werden; die Frage ist jedoch nicht nach rein quantitativen Kriterien zu beurteilen, sondern auch anhand der Umgebung (Ruch, Rz. 67). – Das Gutachten betrifft in erster Linie die Rechtslage bei Ausnahmebewilligungen nach Art. 31 Abs. 2 LSV. Das Verwaltungsgericht erwog jedoch bereits in einem früheren Entscheid, die Rechtsprechung zu Art. 15 und 36 RPG habe eher die nutzungsplanerische Perspektive im Auge, weshalb sich eine analoge Anwendung im Lärmschutzrecht eher bei der Beurteilung von Ausnahmen nach Art. 30 LSV rechtfertige, wo es um die Erschliessung kleiner Teile von Bauzonen bei überschrittenen Planungswerten gehe (VGr, 17. Juni 2009, VB.2008.00053, E. 5.5.4, 6.7, www.vgrzh.ch).

Vorliegend weist der Teil der Baugrundstücke, der nicht in der ersten Bautiefe der Reckholderenstrasse liegt und demzufolge noch als unerschlossen gilt, eine Fläche von mindestens 25'000 m² auf. Selbst wenn noch eine zweite Bautiefe von weiteren 30 m zum erschlossenen Gebiet gezählt würde, verblieben noch rund 20'000 m² bzw. 2 ha unerschlossenes Gebiet. Diese Flächen können kaum mehr als kleinen Teil einer Bauzone im Sinn der dargestellten Rechtsprechung und Lehre bezeichnet werden. Zudem liegen sie keineswegs inmitten von überbautem Gebiet, sondern am Rand des Siedlungsgebiets (vorn, E. 4.3.3). Einer zusätzlichen Erschliessung im Sinn von Art. 30 Satz 2 LSV könnte unter diesen Umständen nicht zugestimmt werden.

6.

Die Beschwerdeführerinnen hatten mit ihrem Vorentscheidgesuch danach gefragt, in welchem Teil der Baugrundstücke allenfalls die Alarmwerte überschritten seien. Sie beanstanden, dass die Vorinstanz diese Frage nicht verbindlich beantwortet habe.

Gemäss der kartografischen Darstellung der Fachstelle Lärmschutz ist in der nordöstlichen Ecke des Grundstücks Kat.-Nr. 01 gemäss den Werten NOM 2000 der Alarmwert der ersten Nachtstunde von 65 dB überschritten. Gemäss den Werten VBR 2005 weisen die Baugrundstücke keine Überschreitung eines Alarmwerts auf. Die fragliche Grundstücksfläche liegt jedoch ausserhalb der ersten Bautiefe entlang der Reckholderenstrasse, für welche die Baudirektion eine Baubewilligung in Aussicht gestellt hat. Die allfällige Überschreitung des Alarmwertes ist daher für die Bauvorhaben nicht relevant, und die Frage braucht hier nicht weiter geprüft zu werden.

7.

Die Beschwerdeführerinnen beanstanden schliesslich die Kostenregelung der Vorinstanz. Diese sei zu ihren Gunsten abzuändern, selbst wenn die vorliegende Beschwerde abgewiesen werde, da die Baudirektion ihre Verfügung erst im Rekursverfahren ausreichend begründet habe.

Einer Partei können unabhängig vom Verfahrensausgang die Kosten auferlegt werden, die sie durch die Verletzung von Verfahrensvorschriften oder durch nachträgliches Vorbringen von Tatsachen und Beweismitteln verursacht hat (§ 13 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]). Die Beschwerdeführerinnen betrachten diese Voraussetzung aufgrund der behaupteten Verletzung der Begründungspflicht durch die Baudirektion (§ 10 Abs. 2 VRG) als erfüllt.

Die Verfügung der Baudirektion entsprach jedoch im Wesentlichen den an einen erstinstanzlichen Entscheid dieser Art zu stellenden Anforderungen, zumal der Standpunkt der Verwaltung den Beschwerdeführerinnen bereits aus der vorangegangenen Korrespondenz bekannt war. Überdies wäre eine vom Verfahrensausgang abweichende Kostenauflage nur gerechtfertigt, soweit das fehlerhafte Verhalten einer Partei der Gegenseite tatsächlich zusätzlichen Aufwand verursacht hat (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Mar­tin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 13 N. 20). Vorliegend ist indessen offensichtlich, dass sich die Beschwerdeführerinnen durch eine ausführlichere Begründung der Baudirektion nicht von der Erhebung des Rekurses hätten abhalten lassen; das zeigt sich schon darin, dass sie auch den ausführlich begründeten Entscheid der Vorinstanz mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen haben. Für eine Änderung der vorinstanzlichen Kostenregelung besteht unter diesen Umständen kein Anlass.

8.

Die Beschwerde ist somit abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens haben die Beschwerdeführerinnen die Gerichtskosten zu tragen und besitzen keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung.