Verbundfahrplan

1.1

Die Beschwerdeführerinnen gehen davon aus, dass das Verwaltungsgericht zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig ist. Vorab berufen sie sich wie schon im Rekursverfahren auf Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), was für sich alleine betrachtet bereits die Beschwerdemöglichkeit an das Verwaltungsgericht öffnen würde. Unabhängig davon sei der Rekursentscheid trotz des Ausschlussgrundes von § 43 Abs. 1 lit. m des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) beim Zürcher Verwaltungsgericht anfechtbar, weil letztinstanzlich die Beschwerde an das Bundesgericht gegeben sei (§ 43 Abs. 2 VRG in Verbindung mit § 5 der Verordnung über die Anpassung des kantonalen Rechts an das Bundesgesetz über das Bundesgericht vom 29. November 2006 [VO BGG; OS 61, 480]). Nachdem der Kanton Zürich die notwendigen Ausführungsbestimmungen zur Rechtsweggarantie innert der durch Art. 130 Abs. 3 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) vorgesehenen Frist nicht erlassen habe, sei Art. 86 Abs. 3 BGG unmittelbar anwendbar. Entgegen der vom Regierungsrat erlassenen – für das Verwaltungsgericht jedoch nicht bindenden – Weisung vom 9. Dezember 2008 zur Verwirklichung der Rechtsweggarantie im Verwaltungsverfahren handle es sich beim angefochtenen Entscheid nicht um einen solchen mit vorwiegend politischem Charakter. Für einen Entscheid durch ein Gericht würden nämlich rechtliche Kontrollmassstäbe bestehen. Damit sei kein Anwendungsfall von Art. 86 Abs. 3 BGG gegeben, weshalb den Beschwerdeführerinnen die Beschwerde ans Verwaltungsgericht offen stehe. Im Übrigen habe die Rechtsprechung Gemeinwesen schon zugestanden, die Umwandlung von bedienten in unbediente Bahnstationen anzufechten. Da der vorliegende Sachverhalt damit vergleichbar sei, müsse auf die Beschwerde eingetreten werden.

1.2

Der Beschwerdegegner und der Regierungsrat führen aus, dass das Verbundangebot aufgrund einer Gesamtbeurteilung der unterschiedlichen und teilweise gegenläufigen Interessen der einzelnen Gemeinden, regionalen Verkehrsbetriebe und Verkehrsunternehmen sowie zahlreicher weiterer Einflussfaktoren festgelegt werde. Eine gerichtliche Überprüfung von einzelnen Angeboten könnte das sorgfältig austarierte Gesamtsystem aus den Fugen heben. Bei der streitbetroffenen Fahrplanänderung handle es sich demnach um einen Entscheid mit überwiegend politischem Charakter. Damit halte der Ausschluss der Beschwerde ans Verwaltungsgericht gemäss § 43 Abs. 1 lit. m VRG den Anforderungen der Rechtsweggarantie stand. Hinzu komme, dass sich die Beschwerdeführerinnen gar nicht auf die Rechtsweggarantie von Art. 29a der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) berufen könnten. Bei der Festlegung des Verbundangebots handle es sich nämlich um einen Beschluss, dem kein Entscheidcharakter im Sinn von Art. 82 lit. a BGG zukomme, während die Rechtsweggarantie nur auf Streitigkeiten anwendbar sei, die im Zusammenhang mit einer individuellen Rechtsbeziehung stehen würden. Im Übrigen könnten sich die Beschwerdeführerinnen nur dann auf die Rechtsweggarantie berufen, wenn sie durch den angefochtenen Rekursentscheid gleich oder ähnlich wie Private betroffen wären, was vorliegend aber nicht erkennbar sei.

1.3

1.3.1

Die Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a BV gewährt jeder Person bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde. Bund und Kantone können durch Gesetz die richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen ausschliessen. Die Rechtsweggarantie sichert weder ein konkretes Rechtsmittel zu noch garantiert sie einen bestimmten Instanzenzug. Auch verschafft sie keinen Zugang zum Bundesgericht. Dieser wird vielmehr im Bundesgerichtsgesetz geregelt. Die Kantone werden durch Art. 86 Abs. 2 BGG dazu verpflichtet, obere Gerichte als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts einzusetzen. Für Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter können sie gemäss Art. 86 Abs. 3 BGG eine andere Behörde als unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts einsetzen. Nachdem der Kanton Zürich innert der durch Art. 130 Abs. 3 BGG gewährten Übergangsfrist die notwendigen Ausführungsbestimmungen nicht erlassen hat, sind Art. 86 Abs. 2 und 3 unmittelbar anzuwenden.

1.3.2

Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen ist es höchst zweifelhaft, ob der vorliegende Sachverhalt überhaupt von der Rechtsweggarantie erfasst ist. Aus der Ausgestaltung der Rechtsweggarantie als Grundrecht und dem Begriff "Rechtsstreitigkeit" geht nämlich hervor, dass nach Art. 29a BV nicht jede Streitigkeit den Weg zum Richter öffnet. Es muss sich vielmehr um Streitigkeiten über Rechte und Pflichten von natürlichen und juristischen Personen handeln (Esther Tophinke, Bedeutung der Rechtsweggarantie für die Anpassung der Kantonalen Gesetzgebung, ZBl 107/2006, S. 88 ff., 92). Entscheiden über die Ausgestaltung des Verbundangebots gemäss § 29 lit. b des Gesetzes über den öffentlichen Personenverkehr (PVG, LS 740.1) kommt keine Verfügungsqualität zu (vgl. VGr, 17. Dezember 2008, VB.2007.00398, E. 1.2.2, www.vgrzh.ch), da sie nicht Rechte und Pflichten zum Inhalt haben. Dies gilt selbstverständlich auch für den vorliegenden Beschluss des Verkehrsrats, mit welchem der Frühkurs 6 der ZSG gestrichen wurde. Damit wurde lediglich über die Ausgestaltung des Fahrplans beschlossen, ohne dass dadurch den Beschwerdeführerinnen Pflichten auferlegt worden wären. Dass den Gemeinden gegen den Entscheid des Verkehrsrats überhaupt ein Rechtsmittel offen steht, ergibt sich denn auch nicht aus dem Verwaltungsrechtspflegegesetz, sondern aus der spezialgesetzlichen Norm von § 29 PVG, welche den Rekurs an den Regierungsrat vorsieht. Ob hier eine Rechtsstreitigkeit im Sinn der Rechtsweggarantie vorliegt, muss jedoch nicht abschliessend beurteilt werden. Selbst wenn davon ausgegangen wird, können die Beschwerdeführerinnen, wie sich aus den folgenden Erwägungen ergibt, hieraus nichts zu ihren Gunsten ableiten.

1.3.3

Gemäss § 43 Abs. 1 lit. m VRG sind Anordnungen des Verkehrsrats über die Ausgestaltung der Grundversorgung und die Festlegung des übrigen Verkehrsangebots, zu welch Letzteren der angefochtene Entscheid unbestritten gehört, nicht mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht anfechtbar. Strittig ist vorliegend in erster Linie, ob der Ausschluss der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde unter dem Gesichtspunkt von Art. 86 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 130 Abs. 3 BGG noch Bestand haben kann. Entscheidend ist dabei, ob es sich bei der Streichung des Frühkurses 6 der ZSG bzw. bei der Festlegung der übrigen Verkehrsangebote durch den Verkehrsrat um einen Entscheid mit vorwiegend politischem Charakter handelt. Sollte dies zutreffen, wäre es dem Kanton Zürich gemäss Art. 86 Abs. 3 BGG nicht verwehrt, auch nach Ablauf der Übergangsfrist von Art. 130 Abs. 3 BGG die Streitsache kantonal letztinstanzlich weiterhin durch den Regierungsrat behandeln zu lassen.

Beim Begriff der "Entscheide mit überwiegend politischem Charakter" handelt es sich um einen unbestimmten Gesetzesbegriff. Dieser umfasst Ausnahmefälle, die aufgrund spezifischer Gründe nicht zwingend einer richterlichen Überprüfung unterliegen. Solche Gründe liegen etwa in der mangelnden Justiziabilität oder in der speziellen Ausgestaltung der demokratischen Mitwirkungsrechte in einem Kanton und den damit verbundenen Argumenten der Gewaltentrennung, wie dies beispielsweise bei referendumsfähigen Beschlüssen des Parlaments der Fall ist (Esther Tophinke in: Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 2008, Art. 86 N. 19).

Wie der Regierungsrat in seiner Weisung vom 9. Dezember 2008 zur Verwirklichung der Rechtsweggarantie im Verwaltungsverfahren zu Recht ausführt (vgl. ABl 2008, 2382 ff., Kap. B 2 lit. m), sieht das Verfahren zur Festlegung des Verbundangebotes (sog. Fahrplanverfahren) zahlreiche Anhörungs- und Mitwirkungsmöglichkeiten der Gemeinden, der regionalen Planungsverbände und der Transportunternehmungen vor (vgl. §§ 11 ff. der Fahrplanverordnung vom 15. Oktober 1997, LS 740.35). Die Festlegung des Verbundangebotes erfolgt unter der Berücksichtigung und Abwägung sämtlicher Interessen der Beteiligten. Würde nun das Verwaltungsgericht einem einzelnen Wunsch einer Gemeinde zum Durchbruch verhelfen, könnte dies Auswirkungen auf das weitere Verbundangebot haben, sodass davon auch weitere Gemeinden des betreffenden regionalen Planungsverbandes, allenfalls gar alle Gemeinden des Kantons, vom Entscheid betroffen wären. Wie der Beschwerdegegner zu Recht geltend macht, kann es nicht Aufgabe des Verwaltungsgerichts sein, durch isolierte Entscheidungen in ein Fahrplansystem einzugreifen, welches primär auf politischen Interessenabwägungen, die grösstenteils rechtlichen Kriterien nicht zugänglich sind, beruht. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerinnen, welche in der vorliegenden Streitigkeit eine Parallele zu Streitigkeiten über die Frage, ob eine bediente Bahnstation in eine unbediente umgewandelt werden dürfe, sehen, unterscheiden sich die beiden Sachverhalte in den hier interessierenden Punkten massgeblich. Der Entscheid, ob eine Bahnstation bedient sein muss oder nicht, kann singulär getroffen werden, ohne dass dies Auswirkungen für nicht beteiligte Gemeinwesen hätte. Hingegen würden Entscheide über Fahrplanänderungen nach dem Dargelegten weitreichende Auswirkungen auf das übrige Verbundangebot haben, sodass sie eben nicht isoliert getroffen werden können.

Zusammenfassend ergibt sich, dass es sich bei Entscheiden des Verkehrsrats über die Ausgestaltung der Grundversorgung und des übrigen Verkehrsangebots um solche mit einem überwiegend politischen Charakter handelt.

Somit bleibt der Ausschluss der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde nach § 43 Abs. 1 lit. m weiterhin zulässig. Insoweit erweist sich die Weisung des Regierungsrats vom 9. Dezember 2008 zur Verwirklichung der Rechtsweggarantie im Verwaltungsverfahren als richtig, weshalb die Beschwerdeführerinnen daraus, dass die Weisung für das Verwaltungsgericht nicht verbindlich ist, nichts zu ihren Gunsten ableiten können.

Im Übrigen sieht auch der Antrag des Regierungsrats an den Kantonsrat vom 29. April 2009 zur Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts an das übergeordnete Recht weiterhin der Ausschluss der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde gegen Rekursentscheide des Regierungsrats über Beschlüsse des Verkehrsrats über die Ausgestaltung der Grundversorgung und die Festlegung der übrigen Verkehrsangebote vor (neu: § 44 Abs. 1 lit. e VRG).

1.3.4

Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, dass der streitbetroffene Beschluss gemäss § 43 Abs. 2 VRG in Verbindung mit § 5 VO BGG trotz des Ausschlussgrundes von § 43 Abs. 1 lit. m VRG der Beschwerde an das Verwaltungsgericht unterliege.

§ 43 Abs. 2 VRG sieht vor, dass bei Vorliegen eines Ausschlussgrundes gemäss § 43 Abs. 1 VRG die Beschwerde ans Verwaltungsgericht dennoch zulässig ist, soweit die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht offen steht. Damit beschränkt sich die Tragweite von § 43 Abs. 2 VRG als eine sogenannte Gegenausnahme zu den Ausnahmen in Abs 1 – soweit es nicht um die Anwendung von Art. 6 Abs. 1 EMRK geht – von vornherein auf Entscheide, die in Anwendung von Bundesrecht ergangen sind (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 43 N. 49). § 5 VO BGG dient dabei – wie schon dessen Randtitel zeigt – nicht der Erweiterung des Instanzenzugs, sondern passt lediglich den Wortlaut von § 43 Abs. 2 VRG an, weil mit Inkrafttreten des neuen Bundesgerichtsgesetzes die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unter anderem anstelle der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht getreten ist bzw. die im Gesetzestext genannte Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht mehr existiert. Der Anwendungsbereich von § 5 VO BGG in Verbindung mit § 43 Abs. 2 VRG bezieht sich demnach nur auf jene Ausnahmetatbestände in § 43 Abs. 1 VRG, bei denen entsprechende Verfügungen sich ganz oder teilweise auf Bundesrecht stützen können. Das trifft mit Bezug auf den hier in Frage stehenden Ausnahmetatbestand von § 43 Abs. 1 lit. m VRG nicht zu, kann doch dieser von vornherein nur Verfügungen betreffen, die sich ausschliesslich auf kantonales Recht stützen. Insofern können die Beschwerdeführerinnen auch nichts aus dem von ihnen angerufenen Bundesgerichtsentscheid (BGE 135 I 6) ableiten. Diesem Entscheid lag nämlich die Frage zugrunde, ob das Verwaltungsgericht auf Beschwerden gegen Anordnungen betreffend den strafrechtlichen Massnahmenvollzug einzutreten hat. Solche Anordnungen stützten sich schon vor Inkrafttreten des revidierten Strafgesetzbuches in vielen Fällen auf Bundesrecht, weshalb sie gestützt auf § 43 Abs. 1 lit. g in Verbindung mit Abs. 2 VRG an das Verwaltungsgericht weiterziehbar waren (Kölz/Bosshart/Röhl, § 43 N. 23 ff.). Seit dem Inkrafttreten des revidierten Strafgesetzbuches am 1. Januar 2007 trifft dies noch in vermehrtem Umfang zu. Wenn das Bundesgericht in BGE 135 I 6 die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Behandlung von Strafvollzugsstreitigkeiten (Ausschlusstatbestand von § 43 Abs. 1 lit. g VRG) bejaht hat, lässt sich daraus nicht ableiten, dass das Verwaltungsgericht auch Beschwerden betreffend Verkehrsangebotsstreitigkeiten (Ausschlussgrund von § 43 Abs. 1 lit. m VRG) zu behandeln habe. Hier können sich denn auch bezüglich der Anwendung von Bundesrecht keine Abgrenzungsprobleme ergeben, wie sie das Bundesgericht in BGE 135 I 6 S.13 erwähnt hat.

Im Übrigen wollte der Regierungsrat mit § 5 VO BGG die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts offensichtlich nicht in dem Sinn erweitern, dass es auch für die Beurteilung von Entscheiden mit überwiegend politischem Charakter zuständig wäre. Dies ergibt sich einerseits daraus, dass diesbezüglich gar kein Anpassungsbedarf bestand, da Art. 86 Abs. 3 BGG den Kantonen offen lässt, bei derartigen Entscheiden nichtrichterliche Behörden als Vorinstanz des Bundesgerichts einzusetzen. Andererseits sieht auch das revidierte Verwaltungsrechtspflegegesetz den Ausschluss der Beschwerde ans Verwaltungsgericht vor, soweit es um Beschlüsse des Verkehrsrats über die Ausgestaltung der Grundversorgung und die Festlegung der übrigen Verkehrsangebote geht (vgl. E. 1.3.3). Würde man hingegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen folgen, wäre die Beschwerde ans Verwaltungsgericht seit dem 1. Januar 2007 (Inkrafttreten der VO BGG) zulässig. Die Beschwerdemöglichkeit würde jedoch mit Inkrafttreten des revidierten Verwaltungsgerichtsgesetzes (voraussichtlich am 1. Januar 2010) wieder wegfallen. Die Gewährung einer derart zeitlich beschränkten Beschwerdemöglichkeit kann offensichtlich nicht im Sinn der genannten Verordnung sein.

Schliesslich bleibt auch ungewiss, ob sich das Bundesgericht überhaupt zur Behandlung einer Beschwerde in der vorliegenden Sache als zuständig erachten würde (vgl. dazu E. 1.3.2), was aber unstreitig Voraussetzung für die Anwendung von § 43 Abs. 2 VRG ist.

1.4

Die Beschwerdeführerinnen bringen weiter vor, dass das Verwaltungsgericht gemäss § 43 Abs. 2 VRG ohnehin auf die Beschwerde eintreten müsse, da sie sich im vorinstanzlichen Rekursverfahren unter anderem auf Art. 6 Abs. 1 EMRK berufen hätten. Es trifft zwar zu, dass gemäss § 43 Abs. 2 VRG die Beschwerde an das Verwaltungsgericht ungeachtet eines Ausschlussgrundes von § 43 Abs. 1 VRG offen steht, soweit es sich um Angelegenheiten gemäss Art. 6 Abs. 1 EMRK handelt. Indes berufen sich die Beschwerdeführerinnen zu Unrecht auf die genannte Konventionsbestimmung. Sie übersehen zunächst, dass Gemeinwesen aus Art. 6 Abs. 1 EMRK keine Rechte ableiten können, da sie von dessen persönlichem Geltungsbereich gar nicht erfasst sind (Jochen Abr. Frowein/Wolfgang Peukert, Europäische Menschenrechtskonvention, 2. A., Kehl etc. 1996, Art. 6 N. 4). Darüber hinaus geht es vorliegend offensichtlich weder um eine strafrechtliche Anklage noch um zivilrechtliche Ansprüche im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EMRK. Letztere liegen entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen nicht schon allein deshalb vor, weil die bisherigen Verhandlungen finanzielle Aufwendungen mit sich brachten oder weil angeblich konkrete verbindliche Zusicherungen für den Weiterbestand des Frühkurses 6 gemacht wurden.

1.5

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass das Verwaltungsgericht zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nicht zuständig ist. Demgemäss ist auf die Beschwerde nicht einzutreten. Damit hat das Verwaltungsgericht auch nicht über das Gesuch um vorsorgliche Massnahmen zu entscheiden.

2.

Die Gerichtskosten sind ausgangsgemäss den Beschwerdeführerinnen aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihnen von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Eine solche ist aber auch dem obsiegenden Beschwerdegegner nicht zuzusprechen. Zu seinem Aufgabenbereich, welchen er als unselbständige öffentlich-rechtliche Anstalt wahrzunehmen hat, gehört unter anderem die Beantwortung von Rechtsmitteln, was eine Parteientschädigung zwar nicht von vornherein ausschliesst, jedoch nur dann als gerechtfertigt erscheinen lässt, wenn die Beschwerdeantwort mit einem ausserordentlichen Aufwand verbunden war (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19). Diese Voraussetzung ist vorliegend nicht erfüllt, zumal sich der Beschwerdegegner nur zur Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts und zu den anbegehrten vorsorglichen Massnahmen äussern musste.

3.

Die Beschwerdeführerinnen haben gleichzeitig mit der Beschwerde ans Verwaltungsgericht beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben. Ob ihnen gegen den vorliegenden Entscheid zusätzlich eine Beschwerdemöglichkeit ans Bundesgericht offen steht, bleibt ihrer Beurteilung überlassen.