Ablehnung Einbürgerungsgesuch

1.1

Nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) ist gegen bezirksrätliche Rekursentscheide betreffend die Ablehnung von Einbürgerungsgesuchen durch Gemeindeorgane die Beschwerde an das Verwaltungsgericht zulässig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Jedenfalls mit vorliegendem Endentscheid wird das Begehren, der Beschwerde die aufschiebende Wirkung einzuräumen, gegenstandslos.

2.

2.1

Die Regelung des Erwerbes sowie Verlustes der Bürgerrechte des Kantons und der Gemeinden findet sich in Art. 20 f. der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101), §§ 20–31 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG, LS 131.1) und in der (kantonalen) Bürgerrechtsverordnung vom 15. Oktober 1978 (BüV, LS 141.11). Noch nicht in Kraft ist das neue kantonale Bürgerrechtsgesetz vom 22. November 2010 (ABl 2010, 2601 ff.).

Das Kantonsbürgerrecht beruht auf dem Gemeindebürgerrecht (Art. 20 Abs. 1 KV; vgl. auch § 20 Abs. 1 GG). Zu seiner Gültigkeit bedarf das einem Ausländer verliehene Gemeindebürgerrecht der Erteilung des Kantonsbürgerrechts durch den Regierungsrat oder die von diesem als zuständig bezeichnete Direktion (§ 20 Abs. 3 GG, vgl. § 32 BüV). Die Voraussetzungen für den Erwerb und den Verlust des Kantons- und des Gemeindebürgerrechts sind nach Art. 20 Abs. 2 KV durch Gesetz zu bestimmen. Gewisse Mindestanforderungen sind in Art. 20 Abs. 3 KV festgelegt. Auf Gesetzesstufe können weitere Voraussetzungen vorgesehen werden (vgl. Peter Kottusch in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 20 N. 6). Derzeit gelten die folgenden Anforderungen: Ausländer müssen nebst der Erfüllung der Wohnsitzerfordernisse genügende Ausweise über ihre bisherigen Heimats- und Familienverhältnisse beibringen (§ 21 Abs. 1 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 GG), über angemessene Kenntnisse der deutschen Sprache verfügen (Art. 20 Abs. 3 lit. a KV), in der Lage sein, für sich und ihre Familien aufzukommen (Art. 20 Abs. 3 lit. b KV, § 21 Abs. 1 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 GG und § 5 BüV), mit den hiesigen Verhältnissen vertraut sein (Art. 20 Abs. 3 lit. c KV, vgl. auch § 21 Abs. 2 lit. b BüV), die schweizerische Rechtsordnung beachten (Art. 20 Abs. 3 lit. d KV, vgl. auch § 21 Abs. 2 lit. c BüV) und gemäss § 21 Abs. 1 GG und § 3 Abs. 1 in Verbindung mit § 6 BüV über einen unbescholtenen Ruf verfügen.

2.2

Ein Anspruch auf Einbürgerung steht Ausländern zu, welche in der Schweiz geboren sind, ferner nicht in der Schweiz geborenen Ausländern, wenn sie zwischen 16 und 25 Jahren alt sind und während mindestens fünf Jahren in der Schweiz die Volks- oder Mittelschulstufe in einer der Landessprachen besucht haben (§ 21 Abs. 2 f. GG, § 22 Abs. 1 BüV). Erfüllt ein Gesuchsteller – wie vorliegend die Beschwerdeführerin – diese Kriterien nicht, ist die Gemeinde zur Aufnahme in das Bürgerrecht berechtigt, nicht aber verpflichtet (§ 22 Abs. 1 GG). Die Gemeinden dürfen an die wirtschaftlichen Verhältnisse und an den Wohnsitz zugezogener Ausländer strengere Anforderungen stellen als bei Schweizerbürgern, nicht aber die Einbürgerung für bestimmte Bewerbergruppen vollständig verunmöglichen (§ 22 Abs. 2 f. BüV).

3.

Der Streit dreht sich im Wesentlichen allein darum, ob die Beschwerdeführerin mit Blick auf die gegen sie eingeleiteten Betreibungen über einen unbescholtenen Ruf im Sinn von § 21 Abs. 1 GG und § 3 Abs. 1 in Verbindung mit § 6 BüV verfügt.

3.1

Gemäss § 6 BüV ist der Ruf einer einbürgerungswilligen Person aufgrund des Strafregisters und des Betreibungsregisters zu beurteilen. Er gilt in der Regel als unbescholten, wenn die Registerauszüge für die letzten fünf Jahre keine Einträge von Bedeutung enthalten. Übertretungsstrafen sind nach ihrer Zahl und Schwere zu würdigen. Laufende Strafuntersuchungen werden wenn möglich aufgrund eines Zwischenberichts beurteilt.

3.2

Die Parteien sind sich uneinig, ob für das Ende des fünfjährigen "Verdachtszeitraums" von § 6 BüV auf den Zeitpunkt der Einreichung des Einbürgerungsgesuches oder auf einen späteren Zeitpunkt abzustellen ist. Diese Frage kann hier freilich offen gelassen werden:

Selbst wenn nach § 6 BüV die Registerauszüge für die letzten fünf Jahre vor dem heutigen Entscheid massgebend wären, hiesse das nicht, dass Registereinträge, welche weiter zurückliegende Vorfälle betreffen, von vornherein nicht berücksichtigt werden könnten. Der Passus "in der Regel" in dieser Bestimmung lässt dafür insbesondere dann Raum, wenn besondere Umstände vorliegen (vgl. für Einträge im Strafregister VGr, 28. Februar 2001, VB.2000.00389, E. 2). Solche besonderen Umstände sind – wie im Folgenden ersichtlich wird (hinten 5) – vorliegend gegeben. Deshalb können die in den aktenkundigen Betreibungsregisterauszügen verzeichneten, im Jahr 2005 und später gegen die Beschwerdeführerin eingeleiteten Betreibungen zur Verneinung eines unbescholtenen Rufs herangezogen werden.

3.3

Was unter einem unbescholtenen Ruf im Sinn von § 21 Abs. 1 GG und § 3 Abs. 1 in Verbindung mit § 6 BüV zu verstehen ist, wird über § 6 BüV hinaus gesetzlich nicht näher konkretisiert. Das Merkblatt für die ordentliche Einbürgerung von Ausländerinnen und Ausländern im Kanton Zürich (www.gaz.zh.ch) setzt für einen unbescholtenen Ruf in finanzieller Hinsicht voraus, dass weder Verlustscheine noch offene Betreibungsvorgänge bestehen sowie geregelte Steuerverhältnisse vorliegen. Dieses Merkblatt ist als Verwaltungsverordnung für die Justizbehörden, deren Aufgabe es ist, die Einhaltung von Verfassung und Gesetz im Einzelfall zu überprüfen, jedoch nicht verbindlich (vgl. BGE 129 V 67 E. 1.1.1 mit Hinweisen). Die Gerichtsbehörden sollen Verwaltungsverordnungen bei ihrer Entscheidung dennoch mitberücksichtigen, sofern diese eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen.

Aus § 6 BüV ergibt sich immerhin, dass sich die Einbürgerungsvoraussetzung des unbescholtenen Rufes im Wesentlichen mit dem Erfordernis der Beachtung der schweizerischen Rechtsordnung im Sinn von Art. 14 lit. c und Art. 26 Abs. 1 lit. b des Bürgerrechtsgesetzes vom 29. September 1952 (BüG, SR 141.0) bzw. mit dem entsprechenden Erfordernis für den Erwerb des Kantons- und Gemeindebürgerrechts in § 21 Abs. 2 lit. c BüV deckt (vgl. RRB vom 12. März 2003, Postulat "Änderung der kantonalen Bürgerrechtsverordnung", KR-Nr. 318/2002, E. 2, www.kantonsrat.zh.ch; ferner BVGr, 28. April 2008, C-1128/2006, E. 4.3, wo vom unbescholtenen Ruf im Sinn von Art. 26 Abs. 1 lit. b BüG die Rede ist). Nach diesen Vorschriften setzt der Erwerb des Bürgerrechts – bei Art. 14 lit. c BüG und § 21 Abs. 2 lit. c BüV als Teiltatbestand der allgemeinen Eignung – voraus, dass die Bewerberin oder der Bewerber die schweizerische Rechtsordnung beachtet. Dabei kann der betreibungsrechtliche Leumund berücksichtigt werden (Botschaft zum Bürgerrecht für junge Ausländerinnen und Ausländer und zur Revision des Bürgerrechtsgesetzes vom 21. November 2001 [BBl 2002, 1911 ff., 1943]; Doris Bianchi, Die Integration der ausländischen Bevölkerung, Zürich 2003, S. 180; demgegenüber scheint Kottusch, Art. 20 N. 10 unter "Beachtung der schweizerischen Rechtsordnung" im Sinn von Art. 20 Abs. 3 lit. d KV lediglich einen einwandfreien strafrechtlichen Leumund zu verstehen).

Nach dem Gesagten kann bei der Beantwortung der Frage, ob der unbescholtene Ruf trotz aktenkundiger Betreibungsregistereinträge zu bejahen ist, an die Rechtsprechung und Doktrin zum betreibungsrechtlichen Leumund im Sinn von Art. 14 lit. c BüG, Art. 26 Abs. 1 lit. b BüG bzw. § 21 Abs. 2 lit. c BüV angeknüpft werden. Dies gilt jedenfalls in Fällen wie dem vorliegenden, bei welchen kein (grundsätzlicher) Anspruch auf Verleihung des kommunalen Bürgerrechts besteht. Denn in solchen Fällen ist es den Gemeinden nicht verwehrt, die Eignung des Bewerbers im Sinn von § 21 Abs. 2 BüV zu überprüfen (vgl. VGr, 19. August 2009, VB.2009.00196, E. 4.6 Abs. 2 mit Hinweisen). Inwieweit sich der betreibungsrechtliche Leumund im Sinn von Art. 14 lit. c BüG, Art. 26 Abs. 1 lit. b BüG bzw. § 21 Abs. 2 lit. c BüV vom unbescholtenen Ruf (in finanzieller Hinsicht) nach § 21 Abs. 1 GG und § 3 Abs. 1 in Verbindung mit § 6 BüV unterscheidet, muss hier nicht abschliessend geklärt werden.

3.4

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts setzt ein guter betreibungsrechtlicher Leumund im Sinn von Art. 26 Abs. 1 lit. b BüG voraus, dass weder hängige Betreibungen noch Steuerausstände (ohne entsprechende Steuervereinbarungen) bestehen und in den der (erleichterten) Einbürgerung vorangehenden fünf Jahren keine Verlustscheine ausgestellt worden sind (BVGr, 28. April 2008, C-1128/2006, E. 4.3 mit Hinweisen). Auch in der Rechtsprechung zu Art. 14 lit. c BüG wird in Übereinstimmung mit dieser Praxis davon ausgegangen, dass nicht jeder Betreibungsregistereintrag zur Verweigerung der Einbürgerung berechtigt. So genügt etwa nach einem ausserkantonalen Urteil die Betreibung einer Person für sich allein nicht zur Annahme eines finanziell schlechten Leumundes im Sinn von Art. 14 lit. c BüG; vielmehr sei bei der Beurteilung des finanziellen Leumundes zu berücksichtigen, "ob eine Betreibung zu Recht erfolgte oder nicht, ob nur eine Betreibung innert der [im entsprechenden Kanton als 'Verdachtszeitraum' angewendeten] Dreijahresfrist erfolgte oder mehrere, […] wie hoch der in Betreibung gesetzte Betrag war, [und] ob die Bewerberin bzw. der Bewerber allfällige Schulden bezahlt oder nicht" (VGr AG, 6. Dezember 2010, WBE.2010.261, E. 2.4.3.2, auch zum Folgenden). Erforderlich sei eine Gesamtbetrachtung unter Berücksichtigung der Anzahl Betreibungen im "Verdachtszeitraum", deren Höhe und des Verhaltens des Gesuchstellers. Wenn ein Gesuchsteller seinen offenen finanziellen Verpflichtungen teilweise oder vollständig nachkomme, sei dies von erheblicher Bedeutung, selbst wenn dies vor dem Hintergrund des laufenden Einbürgerungsverfahrens geschehe.

3.5

Die genannte Rechtsprechung ist Ausdruck des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit (vgl. Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]), welcher auch bei der Anwendung von § 21 Abs. 1 GG und § 3 Abs. 1 in Verbindung mit § 6 BüV zu beachten ist: Für die Verneinung eines unbescholtenen Rufes bedarf es einer gewissen Schwere der Verfehlungen und diese muss mit der Verweigerung der Einbürgerung in einem vernünftigen Verhältnis stehen. Als Konkretisierung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes lässt sich die erwähnte Rechtsprechung sinngemäss zur Beurteilung des unbescholtenen Rufes heranziehen. Im Ergebnis stimmt dies auch mit der in der Literatur geäusserten Auffassung überein, wonach vereinzelte Bagatellen sowie unbegründete und vereinzelte Betreibungen nicht zur Verneinung des unbescholtenen Rufes führen können (so Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 21 N. 1.6).

3.6

Auch eine zur Gewohnheit gewordene schleppende Zahlungsmoral, welche von den Kriterien der erwähnten Praxis des Bundesverwaltungsgerichts nicht erfasst wird, kann einem unbescholtenen Ruf im Sinn von § 21 Abs. 1 GG und § 3 Abs. 1 in Verbindung mit § 6 BüV entgegenstehen (in diesem Sinn wird etwa nach einer im Kanton Bern geltenden Wegleitung der gute finanzielle Leumund als Erfordernis der Einbürgerung verneint, wenn der Gesuchsteller eine zur Gewohnheit gewordene schleppende Zahlungsmoral zeigt [vgl. Ziff. 3.2.4 der Wegleitung "Einbürgerungsverfahren; Ordentliche Einbürgerung von Ausländerinnen und Ausländern" der Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern vom 21. August 2009, www.bsig.jgk.be.ch]).

Eine schleppende Zahlungsmoral steht aber nach dem vorn 3.5 Ausgeführten mit Blick auf den Grundsatz der Verhältnismässigkeit einem unbescholtenen Ruf dann nicht entgegen, wenn der Gesuchsteller nur vereinzelt und bei unbegründeten Forderungen ein schleppendes Zahlungsverhalten gezeigt hat.

3.7

Der erwähnten Regelung im Merkblatt für die ordentliche Einbürgerung von Ausländerinnen und Ausländern im Kanton Zürich kann im Übrigen nach dem Ausgeführten mit Blick auf den Verhältnismässigkeitsgrundsatz (vgl. vorn 3.5) insoweit nicht gefolgt werden, als nicht alle offenen Betreibungsvorgänge den unbescholtenen Ruf a priori ausschliessen. Ebenso wenig zu folgen ist mit Blick auf den Verhältnismässigkeitsgrundsatz der anscheinend vom Gemeindeamt des Kantons Zürich vertretenen Ansicht, dass für einen unbescholtenen Ruf Betreibungsregisterauszüge keine Forderungen der öffentlichen Hand ausweisen dürfen (vgl. www.gaz.zh.ch > Einbürgerungen > Ordentliche Einbürgerung > Voraussetzungen). Erforderlich ist stets eine Gesamtbetrachtung.

4.

Würde man die vorn erwähnte Praxis des Bundesverwaltungsgerichts sinngemäss auf den vorliegenden Fall anwenden, könnte der unbescholtene Ruf der Beschwerdeführerin allein gestützt auf die aktenkundigen Betreibungsregisterauszüge unter Umständen nicht verneint werden: Zum einen sind keine Steuerausstände ersichtlich. Zum anderen weisen die aktenkundigen Betreibungsregisterauszüge keine Verlustscheine aus. Schliesslich ist – auch wenn die Betreibungen Nr. […] und […] im jüngsten Registerauszug nicht ausdrücklich als erledigt bezeichnet werden – fraglich, ob im jetzigen Zeitpunkt Betreibungen hängig sind.

Wie im Folgenden aufgezeigt wird, kann hier indes offen gelassen werden, ob sich der unbescholtene Ruf der Beschwerdeführerin bei einer sinngemässen Heranziehung der erwähnten Praxis des Bundesverwaltungsgerichts allein gestützt auf die aktenkundigen Betreibungsregisterauszüge verneinen liesse.

5.

Gemäss den aktenkundigen Betreibungsregisterauszügen wurden gegen die Beschwerdeführerin zwischen Januar 2005 und September 2009 insgesamt zehn Betreibungen eingeleitet. Dabei ging es um Forderungen mit Beträgen zwischen Fr. 374.- und Fr. 46'796.30. Angesichts der grossen Zahl an Betreibungen und den – entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin – jeweils nicht unerheblichen Forderungsbeträgen erscheint es ohne Weiteres als gerechtfertigt, insbesondere auch die heute weiter als fünf Jahre zurückliegenden Betreibungen zu Ungunsten der Beschwerde zu berücksichtigen (vgl. vorn 3.2).

Wird im Rahmen der erforderlichen Gesamtbetrachtung in Rechnung gestellt, dass die Beschwerdeführerin weder aus finanzieller Not noch aufgrund allgemeiner Liederlichkeit in der Lebensführung zahlreiche Forderungen unterschiedlichster Art nicht rechtzeitig beglichen hat und die gegen sie eingeleiteten Betreibungen soweit ersichtlich nicht aus Mutwilligkeit erfolgten, ist ihr nicht nur eine schleppende Zahlungsmoral vorzuwerfen. Vielmehr ist davon auszugehen, dass sie im Sinn eines "Geschäftsprinzips" ihren Interessen durch sture Nichtbezahlung von Forderungen zum Durchbruch zu verhelfen suchte. Unter diesen Umständen haben die Vorinstanzen den unbescholtenen Ruf der Beschwerdeführerin im Sinn von § 21 Abs. 1 GG und § 3 Abs. 1 in Verbindung mit § 6 BüV zu Recht verneint und kann – trotz Geltung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes (vgl. Art. 5 Abs. 2 BV sowie vorn 3.5 f.) – nicht mehr entscheidend sein, ob die Betreibungen teilweise zu Unrecht erfolgt sind bzw. nach einer Einigung zwischen den Parteien nicht weiterverfolgt wurden. Ebenso wenig erscheint stichhaltig, ob die Beschwerdeführerin die Forderungen nach eingeleiteter Betreibung teilweise oder vollumfänglich beglichen hat oder ob die Betreibungen nach Erhebung des Rechtsvorschlages seitens der Beschwerdeführerin durch Verwirkung des Rechts auf Stellung eines Fortsetzungsbegehrens nach Art. 88 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 11. April 1889 über Schuldbetreibung und Konkurs (SchKG, SR 281.1) dahingefallen sind (vgl. dazu André Lebrecht, Basler Kommentar, 2010, Art. 88 SchKG N. 21).

Die Beschwerde ist somit abzuweisen. Der vorinstanzliche Entscheid ist – auch hinsichtlich der Nebenfolgen (vgl. § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG) – zu bestätigen.

6.

6.1

Ausgangsgemäss hat die Beschwerdeführerin die Verfahrenskosten zu tragen und bleibt ihr eine Parteientschädigung versagt (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 70 VRG und § 17 Abs. 2 VRG).

6.2

Gemeinwesen besitzen in der Regel keinen Anspruch auf Parteientschädigung; vor allem grössere und leistungsfähigere haben sich so zu organisieren, dass sie Verwaltungsstreitsachen selbst durchfechten können (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 17 N. 19, auch zum Folgenden). Denn die Erhebung und Beantwortung von Rechtsmitteln gehört zu den angestammten amtlichen Aufgaben. Zudem beschlagen die Kontroversen meist ein Rechtsgebiet, wo die Gemeinwesen gegenüber den beteiligten Privaten einen Wissensvorsprung aufweisen. Schliesslich übersteigt der in einem Rechtsmittelverfahren gebotene Behördenaufwand vielfach jenen nicht wesentlich, der im vorangehenden nichtstreitigen Verfahren ohnehin erbracht werden musste. Umgekehrt verhält es sich aber, wenn es ausserordentlicher Bemühungen bedarf (vgl. etwa VGr, 26. Oktober 2006, VB.2006.00292, E. 4 Abs. 2; zum Anspruch von kleineren Gemeinden auf eine Parteientschädigung in Fällen, bei welchen es keiner solchen Bemühungen bedarf, siehe Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 20).

Der Beschwerdegegnerin, die als grösseres Gemeinwesen zu betrachten ist, kann die beantragte Parteientschädigung vor diesem Hintergrund nicht zugesprochen werden, weil sie durch die Beantwortung der vorliegenden Beschwerde weder über Gebühr belastet wurde noch ausserordentliche Bemühungen oder einen besonderen Einsatz erbringen musste.