Polizeiliche Festhaltung

1.1

Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist von Amts wegen zu überprüfen (§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).

1.2

Der Beschwerdeführer macht geltend, zur Beurteilung der vorliegenden Streitigkeit sei das Obergericht des Kantons Zürich zuständig, an das die Sache zu überweisen sei.

1.3

Die Vorinstanz hatte erwogen, die am 1. Mai 2011 erfolgte Zuführung des Beschwerdeführers zum Kasernenareal zur Durchführung einer Personenkontrolle stelle eine rein polizeiliche Massnahme dar und stehe nicht im Zusammenhang mit der Strafverfolgung. Da das Polizeirecht öffentlich-rechtlicher Natur sei, werde das Verfahren betreffend Streitigkeiten über die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit von verwaltungsrechtlichen Grund­sätzen beherrscht. Demnach gelte der verwaltungsrechtliche Rechtsmittelzug.

2.

2.1

Das zürcherische Polizeigesetz vom 23. April 2007 (PolG) enthält diverse Rechts­schutzvorschriften: Wird eine Person für maximal 24 Stunden in polizeilichen Gewahrsam genommen, so kann sie den Haftrichter oder die Haftrichterin um Überprüfung der Rechtmässigkeit des Gewahrsams ersuchen (§ 27 Abs. 1 PolG in Verbindung mit § 33 Abs. 1 des Gesetzes vom 10. Mai 2010 über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess [GOG]). Soll der Gewahrsam mehr als 24 Stunden dauern, so hat die Polizei beim Haftrichter oder bei der Haftrichterin ein Verlängerungsgesuch zu stellen, wobei für das Verfahren die Bestimmungen der Strafprozessordnung sinngemäss anwendbar sind (§ 27 Abs. 2 PolG in Verbindung mit § 33 Abs. 1 GOG); die Überprüfung des polizeilichen Gewahrsams erfolgt demnach erstinstanzlich durch das Zwangsmassnahmengericht und zweitinstanzlich durch das Obergericht (vgl. Art. 18 Abs. 1 und 20 Abs. 1 lit. c der Schweizerischen Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007 [Strafprozessordnung, StPO] in Verbindung mit § 29 Abs. 1 und § 49 GOG). Wegweisungs- und Fernhalteanordnungen, die von der Polizei für höchstens 14 Tage und unter Androhung von Straffolgen verfügt werden, können bei der Haftrichterin bzw. beim Haftrichter angefochten werden, wobei für das Verfahren sinngemäss die Bestimmungen des Gewaltschutzgesetzes vom 19. Juni 2006 (GSG) gelten (§ 34 Abs. 4 PolG in Verbindung mit § 33 Abs. 1 GOG). Gestützt auf eine sinngemässe Anwendung von § 11a Abs. 1 GSG können haftrichterliche Entscheide über Wegweisungs- bzw. Fernhaltemassnahmen beim Verwaltungsgericht angefochten werden (vgl. VGr, 3. Dezember 2009, VB.2009.00523, E. 1.1).

2.2

Soweit das Polizeigesetz keine spezifischen Verfahrensvorschriften enthält, gilt in Bezug auf polizeiliche Verfügungen öffentlich-rechtlicher Natur der verwaltungsprozess-rechtliche Instanzenzug: Verfügungen der Kantonspolizei sind bei der Sicherheitsdirektion und jene der Stadtpolizei beim Statthalteramt mit Rekurs anzufechten, wobei der Rekursentscheid in beiden Fällen an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden kann (§ 41 Abs. 1 VRG in Verbindung mit § 19 Abs. 1 VRG; § 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 VRG in Verbindung mit Anhang 2 Ziff. 2.1 lit. a der Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung mit Anhang 2 [VOG RR; LS 172.11]; § 19b Abs. 2 lit. d VRG in Verbindung mit § 12 Abs. 1 des Bezirksverwaltungsgesetzes vom 10. März 1985 [BezVG; LS 173.1]; vgl. BGE 136 I 87 E. 6.5 und BGE 134 I 125 E. 4.1).

2.3

Beim Verwaltungsgericht ist die Anfechtung erstinstanzlicher Zivil- und Strafgerichte grundsätzlich unzulässig (§ 43 Abs. 1 VRG). Eine Ausnahme gilt unter anderem in Bezug auf Beschwerden betreffend Massnahmen nach §§ 3–14 GSG: Gegen Entscheide des zuständigen Gerichts – d. h. des Haftrichters – kann innert fünf Tagen beim Verwaltungs-gericht Beschwerde erhoben werden (§ 43 Abs. 1 lit. a VRG in Verbindung mit § 11a Abs. 1 GSG und § 33 Abs. 1 GOG). Im Übrigen sind materiell verwaltungsrechtliche Entscheide von Bezirksgerichten beim Obergericht anzufechten, wenn keine abweichende gesetzliche Zuständigkeitsregel besteht (§ 51 Abs. 1 GOG).

2.4

Gemäss der Rechtsprechung stellt die Anordnung eines polizeilichen Gewahrsams im Sinn von §§ 25 ff. PolG nicht eine strafrechtliche, sondern eine verwaltungsrechtliche Verfügung dar (BGE 136 I 87 E. 6.5; BGE 134 I 125 E. 4.1). Verfügungen gegen den polizeilichen Gewahrsam sind indessen nicht auf dem "ordentlichen" verwaltungsgerichtlichen Prozessweg anzufechten (vgl. E. 2.2), sondern gemäss der spezialgesetzlichen Regelung von § 27 PolG (vgl. E. 2.1). Dies hat folgenden Hintergrund: Der polizeiliche Gewahrsam stellt eine Freiheitsentziehung dar, weshalb jede davon betroffene Person gestützt auf Art. 31 Abs. 4 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV) das Recht hat, jederzeit ein Gericht anzurufen, das so rasch wie möglich über die Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs entscheidet. Diese Garantie kann nur gewährleistet werden, wenn eine von Polizeigewahrsam betroffene Person sofort – ohne zuvor einen administrativen Instanzenzug durchlaufen zu müssen – ein Gericht anrufen kann (BGE 136 I 87 E. 6.5.2 und 6.5.3). Anspruch auf direkten Zugang zu einem Gericht besteht allerdings nur dann, wenn ein polizeilicher Gewahrsam bzw. eine Freiheitsentziehung im Sinn von Art. 31 Abs. 4 BV vorliegt, was anhand der gesamten Umstände wie Art, Wirkung, Modalitäten und Dauer der Freiheitsbeschränkung zu eruieren ist; das blosse

Verbringen auf einen Polizeiposten zur Personenkontrolle oder Identitätsfeststellung (§ 21 Abs. 3 PolG) stellt grundsätzlich keinen polizeilichen Gewahrsam dar (BGE 136 I 87 E. 6.5.3).

3.

3.1

Im vorliegenden Fall angefochten ist eine Nichteintretensverfügung, mit der sich das Zwangsmassnahmengericht als unzuständig erachtete, die Rechtmässigkeit der am 1. Mai 2011 erfolgten 3,5-stündigen polizeilichen Festhaltung des Beschwerdeführers zu überprüfen. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Überprüfung dieser Verfügung ist bereits deshalb ausgeschlossen, weil es sich um einen erstinstanzlichen Zivilgerichtsentscheid handelt, der unter keinen Ausnahmetatbestand gemäss § 43 Abs. 1 VRG fällt. Der vor­instanzliche Entscheid könnte beim Verwaltungsgericht nur dann angefochten werden, wenn er die am 1. Mai 2011 erlassene polizeiliche Wegweisungsverfügung betreffen würde (§ 43 Abs. 1 lit. a VRG in Verbindung mit § 34 Abs. 4 PolG und § 11a Abs. 1 GSG). Der Beschwerdeführer wehrte sich indessen weder vor dem Zwangsmassnahmengericht noch vor Verwaltungsgericht gegen diese Verfügung; er beanstandet vielmehr einzig die polizeiliche Festhaltung auf dem Kasernenareal und die damit verbundenen Modalitäten. Auf die Beschwerde ist somit wegen fehlender Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts nicht einzutreten, ohne dass die weiteren formell- und materiellrechtlichen Vorbringen des Beschwerdeführers zu beurteilen wären.

3.2

Zu prüfen bleibt die Frage, welche Instanz zur Beurteilung der vorliegenden Streitigkeit zuständig ist. Das Zwangsmassnahmengericht hatte sich als Erstinstanz für unzuständig erachtet mit der Begründung, dass es sich bei der 3,5-stündigen Festhaltung des Beschwerdeführers auf dem Kasernenareal um eine blosse Verbringung auf die Dienststelle zwecks Personenkontrolle im Sinn von § 21 Abs. 3 PolG handle, sodass kein polizeilicher Gewahrsam im Sinn von §§ 25 ff. PolG bzw. keine Freiheitsentziehung im Sinne von Art. 31 Abs 4 BV vorliege. Implizit scheint das Zwangsmassnahmengericht somit davon auszugehen, dass die vorliegende Streitigkeit erstinstanzlich in die Zuständigkeit der Sicherheitsdirektion bzw. des Statthalteramts und zweitinstanzlich in jene des Verwaltungsgerichts fällt (vgl. E. 2.2). Dieser Schluss wäre allerdings nur dann zulässig, wenn sich die Verfahrensbeteiligten darin einig wären, dass die 3,5-stündige Festhaltung des Beschwerdeführers eine Personenkontrolle bzw. Identitätsfeststellung im Sinn von § 21 PolG darstellt: Diesfalls wäre ein Realakt öffentlich-rechtlicher Natur angefochten, für den das Polizeigesetz keine spezifischen Rechtsschutzvorschriften enthält, sodass der verwaltungsverfahrensrechtliche Instanzenzug zu beschreiten wäre (vgl. oben, E. 2.2). Im vorliegenden Fall ist indessen gerade umstritten, ob die polizeiliche Festhaltung des Beschwerdeführers auf dem Kasernenareal eine Personenkontrolle im Sinn von § 21 PolG oder einen polizeilichen Gewahrsam im Sinn von §§ 25 ff. PolG darstellt (vgl. E. 2.4). Die Rüge des Beschwerdeführers, das Zwangsmassnahmengericht hätte seine erstinstanzliche Zuständigkeit bejahen müssen, da von einem polizeilichen Gewahrsam auszugehen sei, kann sinnvollerweise nur durch jene Zweitinstanz überprüft werden, die zuständig wäre, wenn das Vorliegen eines polizeilichen Gewahrsams bzw. einer Freiheitsentziehung effektiv zu bejahen wäre, d. h. durch das Obergericht (vgl. E. 2.1). Auch die Beurteilung der weiteren Beanstandungen des Beschwerdeführers (Fesselung, Abnahme von Effekten, Beschleunigungsgebot etc.), die in einem engen Zusammenhang mit der strittigen Abgrenzungsfrage stehen, muss demnach in die Zuständigkeit des Obergerichts fallen. Der Umstand, dass die Streitigkeit eine verwaltungsrechtliche Angelegenheit im Sinn von § 1 VRG betrifft, steht der Zuständigkeit des Obergerichts nicht entgegen (§ 3 VRG in Verbindung mit § 51 Abs. 1 GOG). Die Sache ist somit samt den Akten an das zuständige Obergericht des Kantons Zürich zu überweisen (§ 5 Abs. 2 VRG).

4.

Die Gerichtskosten des vorliegenden Verfahrens sind aufgrund der unrichtigen vorinstanzlichen Rechtsmittelbelehrung auf die Gerichtskasse zu nehmen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 13 N. 27; vgl. VGr, 17. Juni 2010, VB.2010.00265, E. 7). Der Evantualantrag des Beschwerdeführers auf unentgeltliche Prozessführung erweist sich folglich als gegenstandslos. Angesichts des Verfahrensausgangs sowie des Umstands, dass dem nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer kein das übliche Mass erheblich übersteigender Rechtsverfolgungsaufwand entstand, ist ihm keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG; vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 17).

5.

Der vorliegende Überweisungsentscheid stellt einen selbständig eröffneten Zwischenentscheid über die funktionelle Zuständigkeit dar. Dagegen kann gemäss Art. 92 in Verbindung mit Art. 82 ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht vom 17. Juni 2005 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden (vgl. BGE 133 III 645 E. 2.2; BGE 132 III 178 E. 1.2).